王者潔

（天津工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院 ，天津 300384）

天津市土地管理制度改革相關(guān)法律問題研究

王者潔

（天津工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院 ，天津 300384）

天津市的城市土地管理制度在土地利用集約水平以及土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制等方面已成為制約城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，亟待改革。文章針對(duì)天津市土地管理制度中存在的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出完善土地利用制度、健全土地儲(chǔ)備制度和土地法律責(zé)任制度的相關(guān)改革建議和制度保障措施，以期有助于推進(jìn)土地管理制度的合理運(yùn)行，并著力解決土地管理中的實(shí)際問題，為進(jìn)一步改進(jìn)和完善土地管理制度提供理論和對(duì)策性參考。

土地管理；土地利用；土地征收；法律責(zé)任

土地是人類賴以生存和社會(huì)發(fā)展的最基本的資源，為此我國(guó)將“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為一項(xiàng)基本國(guó)策確立于《憲法》之中。就天津而言，本市地處華北平原東北部、渤海之濱，總面積11919.7平方公里，作為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)中心和我國(guó)北方最大的沿海開放城市，在帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有舉足輕重的作用。近年來，天津市根據(jù)本地實(shí)際，著眼于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，在城市土地管理制度方面取得了可喜的成就，但總體而言，天津市的城市土地管理制度與城市化進(jìn)程還存在諸多的不適應(yīng)，已成為阻礙天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素。因此，改革天津市土地管理制度，科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化配置土地資源,最大限度地發(fā)揮土地效益,對(duì)于保障天津市土地的合理開發(fā)與利用，進(jìn)而加快推進(jìn)天津市的城市化進(jìn)程和現(xiàn)代化建設(shè),實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)發(fā)展目標(biāo),無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

一、天津市土地管理制度的現(xiàn)狀分析

（一）貫徹落實(shí)土地利用規(guī)劃

近些年來，天津市組織完成了《天津市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》修編工作，結(jié)合本市區(qū)域優(yōu)勢(shì)和功能定位，將全市進(jìn)行“都市核心功能區(qū)、濱海城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)、都市功能拓展區(qū)、西部京津協(xié)同發(fā)展區(qū)、南北城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)、北端生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)”六大綜合分區(qū)，結(jié)合各區(qū)實(shí)際情況優(yōu)化土地布局，科學(xué)劃定土地利用分區(qū)，制定差異化的土地利用政策。

同時(shí)，政府出臺(tái)了《天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《天津市土地細(xì)分導(dǎo)則管理暫行規(guī)定》、《天津市土地利用總體規(guī)劃編制審批辦法》等法律文件，確保土地規(guī)劃的貫徹落實(shí)，嚴(yán)格核定土地用途，確定不同類型土地利用的方向、目標(biāo)和政策，控制建設(shè)用地規(guī)模，細(xì)化工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)，提高土地集約利用水平，為保障天津市土地資源的可持續(xù)利用提供了制度保障。

（二）健全土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制

土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制是把握土地市場(chǎng)運(yùn)行狀況的依據(jù)，也是政府發(fā)揮土地調(diào)控作用、優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)。天津市及時(shí)貫徹國(guó)土資源部政策，制定《天津市土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理實(shí)施意見》，對(duì)土地供應(yīng)情況、土地開發(fā)利用情況、土地價(jià)格變化情況、土地市場(chǎng)運(yùn)行宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，落實(shí)工作和責(zé)任到單位和個(gè)人，并建立技術(shù)培訓(xùn)機(jī)制、市場(chǎng)快速反應(yīng)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、安全防范機(jī)制，從各個(gè)方面保障土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制的規(guī)范化、高效化、安全化運(yùn)行，為及時(shí)掌握土地市場(chǎng)運(yùn)行信息提供了技術(shù)保障。

結(jié)合《天津市2011年度土地變更調(diào)查實(shí)施方案》、《天津市國(guó)土資源和房屋管理局關(guān)于建立土地執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)工作機(jī)制的通知》、《天津市國(guó)土資源和房屋管理局關(guān)于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》等制度支持和組織保障，不斷提高信息監(jiān)測(cè)所覆蓋的廣度、深度和敏銳度，有效增強(qiáng)政策參與宏觀調(diào)控的能力，為土地執(zhí)法監(jiān)管和土地變更調(diào)查提供了便利和依據(jù)。

（三）建立土地整理儲(chǔ)備制度

天津市結(jié)合國(guó)土資源部《土地儲(chǔ)備管理辦法》，及時(shí)出臺(tái)《天津市土地整理儲(chǔ)備管理辦法》、《天津市土地整理儲(chǔ)備計(jì)劃管理辦法》、《天津市〈土地儲(chǔ)備證〉管理辦法》、《天津市土地整理儲(chǔ)備成本控制與管理辦法》等規(guī)范性文件，不斷探索完善本市土地整理儲(chǔ)備制度。

一是實(shí)行土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理制度，對(duì)年度整理儲(chǔ)備土地規(guī)模、年度整理儲(chǔ)備土地供應(yīng)規(guī)模、年度整理儲(chǔ)備土地存量規(guī)模進(jìn)行細(xì)化管理，控制增量土地，盤活存量土地；二是建立儲(chǔ)備土地的供應(yīng)與農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)掛鉤制度，依法規(guī)范土地征收、收購(gòu)、置換等行為并進(jìn)行前期開發(fā)整理，規(guī)范土地整理儲(chǔ)備的市場(chǎng)化運(yùn)行；三是建立國(guó)有土地收益基金，專項(xiàng)用于土地整理儲(chǔ)備工作，逐步改善其資金結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力；四是做好天津市土地整理儲(chǔ)備成本控制工作，公開出讓經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)，土地出讓底價(jià)不得低于評(píng)估確認(rèn)的土地價(jià)格，土地使用權(quán)出讓金政府凈收益額不得低于土地使用權(quán)出讓金的25%，以避免國(guó)有土地資產(chǎn)流失；五是啟用房地產(chǎn)土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目補(bǔ)償合同網(wǎng)上簽約系統(tǒng)，合同文本全市統(tǒng)一編號(hào)，逐步統(tǒng)一、規(guī)范土地整理儲(chǔ)備的管理工作。

（四）探索土地執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制

天津市頒布實(shí)施了《天津市國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察土地動(dòng)態(tài)巡查實(shí)施方案》、《天津市違法用地監(jiān)管辦法》，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體系，建立“防范在前、發(fā)現(xiàn)及時(shí)、制止有效、查處到位”的長(zhǎng)效機(jī)制。自2007年以來，本市違法用地下降63.2%。一是建立違法用地發(fā)現(xiàn)機(jī)制，成立36個(gè)巡查小組和覆蓋12個(gè)區(qū)的3012名土地執(zhí)法監(jiān)察信息員，對(duì)全市實(shí)行全覆蓋、快速化巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法用地行為；二是建立共同監(jiān)管機(jī)制，市政府、市國(guó)土房管局分別與各區(qū)縣政府簽訂《年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》、《落實(shí)治理違法用地責(zé)任協(xié)議書》，將耕地保護(hù)責(zé)任、違法用地治理責(zé)任分解落實(shí)到各區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。注重加強(qiáng)各部門協(xié)作機(jī)制，建立土地、房產(chǎn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享；建立土地“批、供、用、補(bǔ)、查”各個(gè)環(huán)節(jié)的一體化管理機(jī)制，覆蓋全系統(tǒng)26項(xiàng)行政許可、109項(xiàng)非許可類審批、83項(xiàng)登記備案業(yè)務(wù)；三是建立員工培訓(xùn)機(jī)制，定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，結(jié)合普治工作進(jìn)行《土地管理法》、《行政處罰法》等專業(yè)法律法規(guī)的培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)和責(zé)任意識(shí)。四是建立土地執(zhí)法監(jiān)管工作的指標(biāo)評(píng)估體系，定期就各區(qū)縣違法用地行為的發(fā)現(xiàn)率、制止率、拆除率等硬指標(biāo)進(jìn)行計(jì)分評(píng)比，在此基礎(chǔ)上建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，有效激勵(lì)各區(qū)縣土地執(zhí)法監(jiān)管工作的積極性和主動(dòng)性。

（五）探索濱海新區(qū)土地管理創(chuàng)新模式

2006年5月26日《國(guó)務(wù)院推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》正式批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)為全國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2008年11月國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《濱海新區(qū)土地改革專項(xiàng)方案》，結(jié)合濱海新區(qū)具體地情，天津市在此基礎(chǔ)上制定了《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案三年實(shí)施計(jì)劃（2008-2010年）》、《濱海新區(qū)土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理辦法》、《濱海新區(qū)土地整理儲(chǔ)備成本控制與管理意見》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范濱海新區(qū)土地出讓工作實(shí)施意見》等，將土地管理制度改革與創(chuàng)新作為重點(diǎn)探索內(nèi)容，有效發(fā)揮了其先導(dǎo)示范作用。

一是創(chuàng)新土地利用規(guī)劃體系，編制濱海新區(qū)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，突破了《土地管理法》規(guī)定的“五級(jí)”土地利用總體規(guī)劃體系中行政區(qū)劃限制，有助于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能區(qū)布局，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)效益最大化；二是建立土地利用總體規(guī)劃年度評(píng)估制度，每年專項(xiàng)對(duì)上一年度土地規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)估，對(duì)新區(qū)總體規(guī)劃每?jī)赡暌淮卧u(píng)估、每五年一次滾動(dòng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)、科學(xué)規(guī)劃管理，以充分保證土地總體規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)；三是創(chuàng)新農(nóng)用地征轉(zhuǎn)審批制度，推行土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用分離試點(diǎn)，避免土地利用計(jì)劃指標(biāo)閑置，最大限度地發(fā)揮土地利用效率，例如，濱海新區(qū)第一批征轉(zhuǎn)分離試點(diǎn)規(guī)模達(dá)到315公頃，一年時(shí)間即消化完成，社會(huì)效果良好[1]。

二、天津市土地管理制度中存在的問題

（一）土地供應(yīng)總量過快布局利用不合理

根據(jù)國(guó)土資源部的最新數(shù)據(jù)顯示，2010年上半年，天津城市土地成交363宗，土地成交量達(dá)3029公頃，同比增長(zhǎng)26.29%，環(huán)比下降13.83%。僅2010年7月，天津市土地市場(chǎng)供應(yīng)土地49宗，總供應(yīng)面積為367公頃。從土地供應(yīng)區(qū)域與土地供應(yīng)類型的交叉分析來看，工業(yè)用地仍然占據(jù)天津土地供應(yīng)總數(shù)的六成以上，住宅用地?cái)?shù)占土地供應(yīng)總量的比例由2009年的17.15%上升至25.31%，商業(yè)用地所占比例由13.42%下降至11.02%。根據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院土地供應(yīng)量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年1到8月天津的商品房用地計(jì)劃供應(yīng)1512公頃，實(shí)際供應(yīng)達(dá)2417公頃，完成率高達(dá)160%，高居同期全國(guó)重點(diǎn)城市之首。僅2010年11月這一個(gè)月，天津供應(yīng)住宅用地24宗，共計(jì)113公頃，環(huán)比上升92%，其中濱海新區(qū)供應(yīng)13宗，占供應(yīng)量的一半以上。

通過對(duì)以上數(shù)據(jù)的分析不難得出，天津市土地供應(yīng)總量過快增長(zhǎng)，具體到土地供應(yīng)對(duì)象而言，土地供應(yīng)量大幅度增加于郊縣地區(qū)，市內(nèi)六區(qū)的房屋以及土地供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及郊區(qū)，短時(shí)間內(nèi)其區(qū)域土地稀缺性依然繼續(xù)保持。這反映出天津市對(duì)于土地的宏觀調(diào)控措施不盡合理，以大量圈占土地為代價(jià)的外圍土地的急速擴(kuò)張,必然導(dǎo)致耕地面積的驟減和土地資源的緊張，過度重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽視了人與地之間的矛盾，這不僅會(huì)導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃跟不上現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致整個(gè)城市的發(fā)展布局和土地利用結(jié)構(gòu)不合理。

（二）土地利用率低屬于粗放型利用模式

天津市地處華北平原，絕大部分土地平坦宜農(nóng)并依山傍海，有廣闊水域，宜于土地多種經(jīng)營(yíng)，但全市還有554.24km2未利用土地，占全市土地面積的4.65%。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，天津市未利用土地中共有荒草地342.90 km2，鹽堿地74.79km2，分別占全市未利用土地的61.87%和13.49%，除薊縣一小部分荒山外，均分布于平原地區(qū)，并且平原荒地還出現(xiàn)了逐年增加的趨勢(shì)。全市水面利用率低，大面積的灘涂處于未利用狀態(tài)，例如截至2010年漢沽區(qū)水面利用率僅為22.27%[2]。

土地利用的集約水平，包含土地利用率、土地利用強(qiáng)度、土地投入程度等諸多因素。首先，土地利用強(qiáng)度是土地利用集約水平的基礎(chǔ)，一般而言，城市土地利用強(qiáng)度越大，城市土地集約利用水平則越高。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算，天津市市區(qū)未利用土地占市區(qū)土地總面積的7.03%，由此可以推算天津市區(qū)土地利用率為92．97%，低于專家建議的城市土地利用率合理值（≥95%）[3]，顯然天津市的土地利用程度不高，土地的利用率也未達(dá)到合理利用值。其次，土地投入產(chǎn)出比是衡量土地利用率與土地內(nèi)涵化發(fā)展的重要依據(jù)。根據(jù)2010年《天津市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，天津市三大產(chǎn)業(yè)比例為1.7:53.02:45.27，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收益率與農(nóng)業(yè)用地60%的高比重差距過大，農(nóng)業(yè)土地投入收益率過低；天津市城市建設(shè)用地中工業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地合計(jì)所占比例為29.35%，遠(yuǎn)高于工業(yè)發(fā)達(dá)的美國(guó) (7.3%)和香港(5.96%)，說明第二產(chǎn)業(yè)用地比例過大，工業(yè)土地利用率有待提高[4]。由此說明，天津市的土地利用方式粗放化，亟需提高土地利用集約度。

（三）土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制不健全

天津市于2008年8月15日開始實(shí)施《天津市土地整理儲(chǔ)備管理辦法》，它是本市對(duì)于土地整理儲(chǔ)備推出的首部市級(jí)政府令，確立了天津市的土地儲(chǔ)備制度政府主導(dǎo)型的管理模式。即經(jīng)營(yíng)性土地市場(chǎng)的所有土地收購(gòu)工作全都?xì)w由市國(guó)土房管局所屬的土地整理中心負(fù)責(zé)，對(duì)收購(gòu)后的土地完成拆遷、安置等工作后，統(tǒng)一作為政府的土地儲(chǔ)備資源，用于市場(chǎng)供應(yīng)。土地整理中心儲(chǔ)備的土地根據(jù)相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)計(jì)劃需要進(jìn)行出讓時(shí)，必須統(tǒng)一交由市土地交易中心，通過招、拍、掛方式進(jìn)行公示出讓。

《天津市土地整理儲(chǔ)備管理辦法》對(duì)于土地整理儲(chǔ)備工作的自主權(quán)即自由裁量權(quán)未做詳細(xì)的說明，對(duì)于土地臨時(shí)利用的規(guī)定缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，因而容易額外增加土地整理成本；對(duì)土地收益基金只規(guī)定了其操作部門和實(shí)施環(huán)節(jié)，未對(duì)此項(xiàng)基金制度的監(jiān)督管理做任何規(guī)定，雖然在一定程度上可以促進(jìn)天津市土地整理工作的規(guī)范發(fā)展和進(jìn)行，適度進(jìn)行宏觀調(diào)控，抑制房?jī)r(jià)地價(jià)飆漲，但同時(shí)也為政府部門的不法操作和權(quán)力尋租打開了便利之門。

此外，缺乏土地整理儲(chǔ)備與土地總體規(guī)劃的協(xié)作機(jī)制。土地整理儲(chǔ)備是為實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展而服務(wù)，最終服務(wù)于城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)的和諧發(fā)展，因此，必須在土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃的前提之下科學(xué)、合理規(guī)劃土地儲(chǔ)備工作，做好土地儲(chǔ)備計(jì)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，切不可因一味追求土地儲(chǔ)備規(guī)模而本末倒置，阻礙土地管理制度的改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、天津市土地管理制度改革的可行性分析

（一）天津市土地集約利用潛力為土地管理制度改革提供了內(nèi)在條件

天津市城市土地集約利用潛力可以運(yùn)用集約度模型加以計(jì)算，具體方法如下：首先計(jì)算單項(xiàng)指標(biāo)的功效值，再依據(jù)各指標(biāo)的功效值以及權(quán)重，計(jì)算集約利用潛力值，為0.7126，天津市的城市土地集約利用潛力等級(jí)應(yīng)屬于Ⅱ級(jí)，城市土地集約利用潛力仍然較大。分析計(jì)算結(jié)果可以得知，天津市城市土地集約利用的約束程度這一項(xiàng)的得分為0.1474，得分率為83.56%[5]，說明天津市城市土地集約利用的外在約束較小，外在條件十分優(yōu)越，較小的土地集約利用約束條件是實(shí)現(xiàn)土地集約利用的保障，有助于充分挖掘城市土地集約利用的潛力。

同時(shí)，天津市城市土地集約利用潛力尚有一定的挖掘空間。分析評(píng)價(jià)結(jié)果，天津市城市土地集約利用水平的得分為0.5392分，對(duì)城市土地集約利用潛力的貢獻(xiàn)率為76.16%，說明城市土地集約利用水平是影響天津城市土地集約利用潛力的最主要因素。其中，城市土地產(chǎn)出效益得分為0.2649分，對(duì)城市土地集約利用潛力的貢獻(xiàn)率為37.17%；城市土地投入程度得分為0.1343，對(duì)城市土地集約利用潛力的貢獻(xiàn)率為18.85%；城市土地利用強(qiáng)度得分為0.14，對(duì)城市土地集約利用潛力的貢獻(xiàn)率為19.65%[6]。這說明土地內(nèi)涵化發(fā)展空間巨大，通過提高土地產(chǎn)出效益從而提高城市土地集約利用水平的潛力大有可為，因此在今后挖掘城市土地集約利用潛力時(shí)，應(yīng)把提高城市用地效益放在首位，同時(shí)加強(qiáng)城市土地投入和利用強(qiáng)度，切實(shí)提高土地節(jié)約集約利用水平。

（二）現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為天津市土地管理制度的改革提供了技術(shù)保障

在現(xiàn)代的土地管理中，為了給城市產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理、變更地籍調(diào)查、地價(jià)評(píng)估提供可靠的論據(jù)，需要掌握大量的信息并要求能隨時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行快速查詢及綜合分析，這些信息以土地登記為基礎(chǔ)，時(shí)效性和準(zhǔn)確性要求很高。采用計(jì)算機(jī)技術(shù)建立的城市土地管理辦公自動(dòng)化信息系統(tǒng)，為天津市土地管理制度的改革提供了技術(shù)保障。

計(jì)算機(jī)土地管理系統(tǒng)主要包括數(shù)據(jù)通信模塊、圖形編輯模塊、屬性數(shù)據(jù)庫(kù)管理模塊、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布管理模塊、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布模塊。通過實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有信息數(shù)據(jù)共享，并且建立與后臺(tái)大型數(shù)據(jù)庫(kù)的通信模塊，從而保證數(shù)據(jù)及時(shí)更新。因此，數(shù)據(jù)是系統(tǒng)的核心與基礎(chǔ)，地籍信息系統(tǒng)中數(shù)據(jù)主要由兩部分組成：一部分是屬性數(shù)據(jù)，可以涵蓋日常地籍工作中的大部分資料、地籍調(diào)查表、登記卡等主要內(nèi)容；另一部分則是圖形數(shù)據(jù)，主要包括地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖、土地權(quán)屬界線圖表等。通過優(yōu)化數(shù)據(jù)更新功能，實(shí)現(xiàn)歷史數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)存儲(chǔ)和調(diào)用，同時(shí)強(qiáng)化多種數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)匯總、統(tǒng)計(jì)分析和表格輸出功能，以支持土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)共享。一個(gè)部門的數(shù)據(jù)發(fā)布之后可以使相關(guān)部門以及公眾均可以查閱和瀏覽，從而增加行政的透明度、公正性和監(jiān)督性[7]。

（三）土地法制建設(shè)的日益完備為土地管理制度改革提供了法律條件

從國(guó)家立法層面，土地管理有堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！痹诖嘶A(chǔ)上，《土地管理法》對(duì)土地利用總體規(guī)劃、耕地保護(hù)等問題作了專章規(guī)定，強(qiáng)化了土地管理制度的法律地位和效力，為土地管理提供了直接的法律依據(jù)。此外，我國(guó)還制定頒布了《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《國(guó)土資源部關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深入開展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》、《物權(quán)法》等。

具體到天津市的土地管理，主要有以下條例和決定：《天津市土地管理?xiàng)l例（修正）》、《天津市土地開發(fā)整理管理規(guī)定》、《天津市土地整理儲(chǔ)備管理辦法》、《天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《天津市土地細(xì)分導(dǎo)則管理暫行規(guī)定》以及一系列配套文件。全國(guó)土地法制建設(shè)的成果以及天津市土地法制建設(shè)的日益完備，為天津市土地管理制度改革提供了法律條件。

四、天津市土地管理制度改革的思考和建議

（一）土地利用改革——完善土地利用制度

1.嚴(yán)格控制建設(shè)用地積極開發(fā)未利用土地

天津市土地資源十分緊張，目前除因各種條件限制暫時(shí)難以利用的土地外,適合利用的土地幾乎都已利用。在全市5.69%的未利用土地中，除裸巖、石礫地等 (占未利用土地的2.65%，占全市土地的0.15%)難以利用外，加大對(duì)未利用土地的開發(fā)是增加后備土地資源的有效途徑。因此，在解決建設(shè)用地開發(fā)利用存在閑置、浪費(fèi)等情況的同時(shí)，應(yīng)積極開發(fā)未利用的土地才是治本的方法。嚴(yán)格控制建設(shè)用地，在積極開發(fā)未利用土地的同時(shí)還要嚴(yán)格控制增量，積極盤活存量，把節(jié)約用地放在首位，重點(diǎn)在盤活存量上下功夫[8]。嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地、林地，基礎(chǔ)設(shè)施和公益性建設(shè)項(xiàng)目，也要節(jié)約合理用地；完善相關(guān)稅制，加大對(duì)建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。

2.控制城市用地的無限制蔓延

制定有約束力的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)城市土地及周邊郊區(qū)土地實(shí)行分區(qū)管理和細(xì)分管理，限定土地的性質(zhì)、功能以及用途，實(shí)現(xiàn)集約化利用[9]；加強(qiáng)城市周邊用地的審批管理；監(jiān)控城市周邊用地情況，防止鄉(xiāng)村私自占用或租賃土地，在郊區(qū)建立有效的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，防止改變其農(nóng)用地屬性[10]。對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃應(yīng)立足于中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展，土地利用過程中要堅(jiān)持以人為本的基本理念，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的基本原則，在規(guī)劃目標(biāo)上不應(yīng)單純考慮土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)著眼于發(fā)揮土地調(diào)控作用和實(shí)現(xiàn)城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等發(fā)展目標(biāo)。充分利用土地的綜合調(diào)控作用，調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，加強(qiáng)舊城區(qū)的改造，控制城市用地的無限蔓延，緩解土地資源緊缺壓力，提高城市環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)本市的和諧發(fā)展。

（二）土地儲(chǔ)備改革——健全土地儲(chǔ)備制度

1.建立儲(chǔ)備基金，完善儲(chǔ)備資金融通的法律程序

中央改革土地出讓金管理制度，將土地出讓金全額納入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。為切實(shí)保障土地儲(chǔ)備所需的大量穩(wěn)定資金來源，可以考慮把土地出讓收益中的一定比例予以提留，建立土地儲(chǔ)備基金；為了保障土地儲(chǔ)備資金的良性循環(huán)運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)盡快推出土地政策性銀行，或者在現(xiàn)有框架下嘗試重大項(xiàng)目的低息政策性貸款，實(shí)施具有社會(huì)公益性質(zhì)的項(xiàng)目資金融通[11]。同時(shí)建立多方協(xié)調(diào)合作機(jī)制，突破土地儲(chǔ)備銀行貸款的操作限制問題，目前可采用發(fā)放臨時(shí)產(chǎn)權(quán)證以及國(guó)有未出讓土地處分權(quán)委托儲(chǔ)備中心代理的捆綁模式，即將抵押期滿抵押地塊的處分權(quán)委托土地儲(chǔ)備中心行使，銀行只擁有扣除規(guī)定費(fèi)用后的余款收益權(quán)[12]。

2.建立土地儲(chǔ)備評(píng)價(jià)制度，規(guī)避土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)

土地儲(chǔ)備評(píng)價(jià)制度包括土地儲(chǔ)備規(guī)劃評(píng)價(jià)、土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃評(píng)價(jià)和土地儲(chǔ)備項(xiàng)目評(píng)價(jià)。土地儲(chǔ)備規(guī)劃評(píng)價(jià)和土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃評(píng)價(jià)是主要針對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃方案進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益綜合評(píng)價(jià)。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目評(píng)價(jià)是主要針對(duì)年度儲(chǔ)備地塊進(jìn)行的可行性評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，保障儲(chǔ)備項(xiàng)目決策的政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生態(tài)、社會(huì)、資金和操作層面的可行性。根據(jù)儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施的前期和后期，分為儲(chǔ)備項(xiàng)目的前評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)，尤其需要建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)制度[13]。

對(duì)于土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃評(píng)價(jià)和土地儲(chǔ)備項(xiàng)目評(píng)價(jià)，還須建立土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，通過建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型及時(shí)檢測(cè)本市土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)程度，具體到土地儲(chǔ)備的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)如財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和土地儲(chǔ)備的外部風(fēng)險(xiǎn)如政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，在此基礎(chǔ)上建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，采取規(guī)避、控制、轉(zhuǎn)移等方式合理防范風(fēng)險(xiǎn)，提高土地儲(chǔ)備的效率和科學(xué)決策能力。

（三）責(zé)任約束機(jī)制改革——健全土地法律責(zé)任制度

1.強(qiáng)化現(xiàn)行土地法律規(guī)范中的行政責(zé)任

我國(guó)《憲法》第10條原則上規(guī)定了相關(guān)的土地規(guī)范，但是對(duì)于違憲后相關(guān)責(zé)任問題則沒有下文，違憲責(zé)任的空白大大影響了土地管理工作的進(jìn)行，對(duì)土地違憲行為沒有足夠的威懾力和預(yù)防作用。因此，應(yīng)該增加規(guī)定土地違憲責(zé)任，明確相關(guān)法律責(zé)任，從而在國(guó)家根本大法的層面上來規(guī)范土地管理工作，勢(shì)必達(dá)到事半功倍的效果[14]。

《土地管理法》和其他相關(guān)法律法規(guī)，在買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地、破壞耕地、非法占用土地、農(nóng)村村民非法占用土地建住宅、非法批地、非法轉(zhuǎn)讓集體土地、土地行政主管部門工作人員違法行為等方面規(guī)定了行政責(zé)任，但是其規(guī)定過于籠統(tǒng)，且規(guī)定的過于泛泛可操作性差。因此，需要強(qiáng)化現(xiàn)行土地法律規(guī)范中關(guān)于行政責(zé)任的規(guī)定，以強(qiáng)化土地管理[15]。強(qiáng)化行政責(zé)任對(duì)于完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立土地監(jiān)察體制，設(shè)立土地督察，監(jiān)督土地執(zhí)法行為具有重要意義。

2.健全土地總體規(guī)劃實(shí)施的法律保障

土地利用規(guī)劃實(shí)施管理保障體系中的法律保障建設(shè)應(yīng)包括兩個(gè)層次：一是建立涉及規(guī)劃及規(guī)劃實(shí)施管理的國(guó)家級(jí)法律法規(guī)，主要有土地利用規(guī)劃法、土地利用規(guī)劃條例、土地利用規(guī)劃實(shí)施管理?xiàng)l例、土地用途分區(qū)管制規(guī)則等，以此明確整個(gè)國(guó)家有關(guān)規(guī)劃實(shí)施管理的目標(biāo)、方針和實(shí)施規(guī)劃的根本性法律依據(jù)；二是由于土地利用規(guī)劃實(shí)施管理的工作重心是地方性規(guī)劃，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃，因此，應(yīng)在遵循國(guó)家法律法規(guī)的前提下，結(jié)合天津市的實(shí)際，制定相配套的法律法規(guī)體系，這是完善土地利用總體規(guī)劃實(shí)施措施的必然要求[16]。在規(guī)劃實(shí)施過程中，一方面在現(xiàn)有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合天津市的實(shí)際進(jìn)行細(xì)化和深化；另一方面，針對(duì)天津市上輪規(guī)劃實(shí)施過程中存在的問題，并考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，完善和制定規(guī)劃實(shí)施的規(guī)章制度，以保證規(guī)劃的順利實(shí)施。當(dāng)前須制定并出臺(tái)的規(guī)章如：《天津市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理辦法》、《天津市未利用土地開發(fā)項(xiàng)目管理辦法》等。

綜上，天津市依托京津冀，服務(wù)環(huán)渤海，幅射“三北”，面向東北亞，正在努力建成我國(guó)北方對(duì)外開放的門戶、高水平的建設(shè)制造業(yè)和研發(fā)轉(zhuǎn)換基地、北方的國(guó)際航運(yùn)中心、國(guó)際物流中心和國(guó)際宜居生態(tài)城。按照“兩城優(yōu)化調(diào)整，濱海重點(diǎn)發(fā)展，西部協(xié)同發(fā)展，南北適度拓展，北端生態(tài)保育”的空間戰(zhàn)略，優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)與布局，天津正在形成“一軸兩帶、三區(qū)九廊道、十五重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域”的土地利用總體格局。相信以科學(xué)發(fā)展觀理念、和諧理念、全球化與區(qū)域一體化理念、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念、靜態(tài)和動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合理念，以正確協(xié)調(diào)處理土地管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系為根本出發(fā)點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行土地管理制度改革，必然對(duì)天津市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的和諧發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用。

[1]楊慶媛.天津?yàn)I海新區(qū)土地管理制度改革考察報(bào)告[DB/OL].重慶市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，http://www.cqskl.com/html/stgl/201010/20101018119460.html.

[2]漢沽區(qū)土地利用總體規(guī)劃（1997-2010）[DB/OL].天津市國(guó)土房管局漢沽國(guó)土資源分局，http://www.tjhggtj.gov.cn/Content.asp?oneclassid=2&twoclassid=75&threeclassid=4.

[3][5][6]李輝,吳中元.土地集約利用的潛力評(píng)價(jià)分析—以天津市為例[J],市場(chǎng)透析，2007，(11).

[4]金瑞，黃凌翔.天津市土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化評(píng)價(jià)研究[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊（湖南），2011，（11）.

[7]金鳳廣，李國(guó)仁.e化土地——IT技術(shù)在土地管理中的應(yīng)用 [DB/OL].育龍網(wǎng),WWW.CHINA-B.C0M,http://zg.china-b.com/dzswzgks/zhfd/20090613/5428 7_1.html.2009-06-13.

[8]郝娟,雷鴻君,冉凌風(fēng),李戰(zhàn)軍.浦東新區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)[J].上海市浦東新區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和浦東改革與發(fā)展研究院，2007，(1).

[9]王麗娟.城市化進(jìn)程中的城市土地集約利用研究-以江蘇省南京市為例 [D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士論文.2006，（6）.周明芳.保定市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市土地集約利用研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士論文.2007，(6).

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[11]林志清.城市土地管理及方向淺析[J].中國(guó)科技信息，2009，（8）.

[12]何芳.我國(guó)土地儲(chǔ)備制度創(chuàng)新探討[J].改革與戰(zhàn)略，2007，(11).

[13]黃若愚，焦柱.城市土地儲(chǔ)備制度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響分析[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，(2).

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[15]劉國(guó)臻.論我國(guó)土地利用管理制度改革[M].北京：人民法院出版社，2006.6.

[16]馬 .土地利用規(guī)劃實(shí)施保障措施的研究[J].黑龍江科技信息，2011，（27）.

Research on the Related Legal Issues of Tianjin Land Managing System Reform

WANG Zhe-jie
(Faculty of Arts&Law,Tianjin University of Technology,Tianjin 300384,China)

The urban land managingsystemin Tianjin should be reformed,which in the aspects ofurban land intensive use and land reserve operational mechanism has become the bottle-neck and is restricting the economic development.This Paper analyzes the existing problems nowadays land managing system of our city,then elaborates relevant reformproposals and safeguard measures includingthe perfection ofland-use system,the improvement of land reserving system and legal responsibility system so as to promote the reasonable operation of land management system,strives for resolving the practical problems in land management and provide theoretical reference and countermeasures which aims tofurther improve and perfect the system.

land management;land use;land levy;legal responsibility

D922.61

A

1674-828X（2012）03-0088-06

（責(zé)任編輯：張 穎）

2012-02-20

王者潔（1966-），女，天津市人，天津工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院法律系副教授，主要從事民商法學(xué)研究。