劉進(jìn)軍 文庭孝

(1．湘潭大學(xué)圖書館 湖南湘潭 411105;2．湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南湘潭 411105)

我國(guó)圖書館歷經(jīng)幾千年，從古代藏書樓演變?yōu)楝F(xiàn)代圖書館，發(fā)展成為社會(huì)公共信息服務(wù)中心，是國(guó)家和政府為了保障公民的信息獲取權(quán)利而設(shè)立的專門信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。

保障公民的信息獲取自由，是圖書館的基本宗旨，而實(shí)現(xiàn)這一宗旨的根本是制度。我國(guó)圖書館的公共信息服務(wù)，長(zhǎng)期以來不能有效落實(shí)應(yīng)然的、正確的、先進(jìn)的服務(wù)理念，其根源在于缺乏相應(yīng)的制度保障。如果沒有相應(yīng)的制度保障，公民的信息獲取自由就是一句空話。因此，有學(xué)者指出:沒有制度保障的“讀者第一”口號(hào)實(shí)際上是一句空話〔1〕。作為公共信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，圖書館應(yīng)該如何保障公眾的信息獲取權(quán)利，公平地、平等地為公眾提供信息服務(wù)，這是值得我們深思的課題。

1 制度與圖書館制度概述

“制度”是一個(gè)寬泛的概念，一般是指在特定社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)一的、調(diào)節(jié)人與人之間社會(huì)關(guān)系的一系列政策、法律(包括憲法和各種具體法規(guī))、規(guī)章(包括政府制定的條例)、道德、倫理、習(xí)俗、戒律等的總和，它由社會(huì)認(rèn)可的非正式約束、國(guó)家規(guī)定的正式約束和實(shí)施機(jī)制三個(gè)部分構(gòu)成。因此，制度一般分為正式制度和非正式制度。

在現(xiàn)代漢語中，《辭?！穼?duì)制度作了如下定義:①要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則;②在一定的歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體系〔2〕。在西方國(guó)家中對(duì)制度經(jīng)常使用System、Institution和Regime這三個(gè)詞。System側(cè)重于制度含義中的“系統(tǒng)、體系”這一層面;Institution側(cè)重于制度含義中“規(guī)則”和“組織”這兩個(gè)層面;而Regime更側(cè)重于制度的社會(huì)色彩與強(qiáng)制性色彩〔3〕。

關(guān)于圖書館制度，我國(guó)學(xué)者有不同的理解。黃宗忠認(rèn)為圖書館制度主要指要求全體圖書館人員與讀者(用戶)運(yùn)行、利用圖書館必須共同遵守的辦事規(guī)程與行動(dòng)準(zhǔn)則〔4〕。王株梅認(rèn)為圖書館制度可以從狹義和廣義兩個(gè)方面來理解:從廣義來看，圖書館制度是國(guó)家制訂的，為滿足公民的社會(huì)權(quán)利(教育權(quán)和獲取知識(shí)的自由權(quán))而建立的一種信息保障制度，以達(dá)到信息公平的目的，進(jìn)而達(dá)到正義。從狹義來看，圖書館制度是指圖書館等機(jī)構(gòu)制訂的，以一定的信息行為和信息經(jīng)濟(jì)關(guān)系為規(guī)范對(duì)象的各種規(guī)則、規(guī)定、章程、守則等的總和〔5〕。蔣永福等認(rèn)為圖書館制度是國(guó)家及其政府為了保障公民的知識(shí)權(quán)利而選擇的一種制度安排，若從社會(huì)制度的橫向結(jié)構(gòu)看，應(yīng)屬于文化制度范疇〔6〕?？梢?，在圖書館制度的理解也有正式的圖書館制度或廣義的圖書館制度和非正式的圖書館制度或狹義的圖書館制度之分。

2 我國(guó)圖書館制度建設(shè)現(xiàn)狀

自中華人民共和國(guó)成立以來，特別是改革開放以來，我國(guó)圖書館制度建設(shè)取得了一定成績(jī)，但仍存在一些不足，這給我國(guó)圖書館事業(yè)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)，使圖書館公共信息服務(wù)深入開展受到了阻礙。我國(guó)圖書館制度建設(shè)的不足主要表現(xiàn)在圖書館立法缺失、行業(yè)自律失范、制度沖突、制度建設(shè)滯后等層面。

2．1 立法缺失

圖書館法缺失是長(zhǎng)期以來制約我國(guó)圖書館事業(yè)健康發(fā)展的瓶頸。這種立法缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是迄今為止，我國(guó)尚無一部由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)頒布的國(guó)家性的圖書館法;二是各省市政府部門也大都未明確制定發(fā)展圖書館事業(yè)的相關(guān)政策或法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)內(nèi)地僅有11部與圖書館相關(guān)的地方法規(guī)〔7〕。立法缺位使得圖書館事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)缺乏法律依據(jù)，事業(yè)運(yùn)行缺乏硬性的、長(zhǎng)效的財(cái)政支撐，政府對(duì)圖書館事業(yè)的支持與管理缺乏綱領(lǐng)性規(guī)范，諸多有悖于事業(yè)發(fā)展要求的做法無據(jù)明確界定和有效遏止，等等。

2．2 行業(yè)自律失范

在行業(yè)自律方面，除中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)的《中國(guó)圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則》(屬于非正式制度)等極少的制度供給外，職業(yè)準(zhǔn)入制度、職業(yè)權(quán)益保障制度等長(zhǎng)期缺乏。沒有職業(yè)準(zhǔn)入制度，就不可能保證圖書館發(fā)展所需要的高素質(zhì)人力資源，而沒有高素質(zhì)的館員隊(duì)伍，圖書館就缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力，也損害了圖書館員的職業(yè)形象。職業(yè)權(quán)益保障制度缺失，也嚴(yán)重影響和制約了圖書館的健康發(fā)展，造成圖書館館員的權(quán)益得不到有力保障。

2．3 制度沖突

所謂制度沖突，是指圖書館新舊制度或圖書館不同部門、不同層級(jí)的權(quán)力機(jī)構(gòu)所制定的制度都對(duì)同一類活動(dòng)有約束效力，而這些制度相互之間卻存在矛盾和沖突，使相關(guān)行為按此制度衡量是合法的，而按彼制度衡量又不合法〔8〕。如政府對(duì)圖書出版物的審查制度與圖書館反審查制度的沖突，由于政府審查制度具有強(qiáng)制性，圖書館的知識(shí)自由將在一定程度上受限。著作權(quán)保護(hù)與圖書館合理使用之間的沖突也是圖書館界長(zhǎng)期以來關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

2．4 制度建設(shè)滯后

目前我國(guó)圖書館制度建設(shè)滯后，一些實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，無法在現(xiàn)有制度中得到及時(shí)反映、修訂補(bǔ)充，并做出新規(guī)定，因而形成制度真空。比如圖書館志愿者服務(wù)、免費(fèi)服務(wù)、弱勢(shì)群體服務(wù)等在國(guó)外已成制度，行之有效，而在我國(guó)卻遲遲未形成制度。美國(guó)聯(lián)邦政府1956年制定的《圖書館服務(wù)法》(Library Services Act)，就有消除城市與農(nóng)村享受圖書館服務(wù)的不平等現(xiàn)象的有關(guān)內(nèi)容。經(jīng)過1966年和1970年的兩次修訂，將圖書館服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大到殘疾人及其他處于不利條件的人，1973年的修訂，增加“為老年讀者服務(wù)”一項(xiàng)〔9〕。而在我國(guó)，2001年10月1日起施行的《湖北省公共圖書館條例》，第六條僅規(guī)定了公共圖書館應(yīng)當(dāng)向老、弱、病、殘的讀者提供方便〔10〕。

3 我國(guó)圖書館公共信息服務(wù)保障制度體系構(gòu)想

圖書館制度的結(jié)構(gòu)可以從多個(gè)角度考察，若按諾思的正式制度和非正式制度理論劃分，可以分為正式的圖書館制度和非正式的圖書館制度;若從橫向的圖書館類型結(jié)構(gòu)來劃分，圖書館制度可分為公共圖書館制度、高等學(xué)校圖書館制度、專業(yè)圖書館制度等;若從縱向的層次結(jié)構(gòu)來劃分，可分為國(guó)家、行業(yè)和機(jī)構(gòu)三個(gè)層面的圖書館制度〔11〕。針對(duì)我國(guó)圖書館制度建設(shè)現(xiàn)狀，筆者從縱向的層次結(jié)構(gòu)出發(fā)，嘗試建立一套完整的圖書館制度體系來保障圖書館的公共信息服務(wù)，保障公眾的信息獲取權(quán)利。

3．1 國(guó)家層面

國(guó)家層面上的圖書館制度建設(shè)主要表現(xiàn)為國(guó)家和地方政府的圖書館法律、法規(guī)或行政規(guī)章建設(shè)，一般為正式制度。

3．1．1 國(guó)家法律法規(guī)

我國(guó)圖書館制度供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新形勢(shì)下的制度需求，尤其是立法滯后，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，影響了圖書館的公共信息服務(wù)。目前全世界已有60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)先后制定了250多部圖書館法規(guī)，全世界有三分之一的國(guó)家有圖書館法〔12〕。我國(guó)急需制定一部由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)頒布執(zhí)行的國(guó)家性的圖書館法，從宏觀上以國(guó)家法律法規(guī)的形式保障圖書館建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定性，規(guī)范圖書館服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，保障公民平等地享受圖書館服務(wù)的權(quán)利。

3．1．2 地方政府法律法規(guī)

地方圖書館法律、法規(guī)是圖書館法律制度的重要組成部分。目前中國(guó)有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)(23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū))，然而僅有11部與圖書館相關(guān)的地方法規(guī)，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須加快地方圖書館法律法規(guī)建設(shè)。地方圖書館應(yīng)專門針對(duì)該地區(qū)圖書館公共信息服務(wù)制訂明確的服務(wù)政策、服務(wù)條款、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并將圖書館專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，保證為圖書館提供穩(wěn)定的行政撥款。

3．2 行業(yè)層面

行業(yè)層面上的圖書館制度建設(shè)主要指圖書館行業(yè)制定的有關(guān)規(guī)則，包括一些國(guó)家相關(guān)部門或圖書館行業(yè)組織制定的組織章程、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程等正式制度，如《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》;以及圖書館行業(yè)組織發(fā)布的圖書館服務(wù)宣言、圖書館員倫理準(zhǔn)則等非正式制度，如《圖書館服務(wù)宣言》。就我國(guó)行業(yè)層面圖書館制度的現(xiàn)狀來看，亟需建立與完善的是職業(yè)資格認(rèn)證制度、自律制度、資源協(xié)作與共享制度等。

3．2．1 職業(yè)資格認(rèn)證制度

圖書館員職業(yè)資格認(rèn)證制度最早起源于英國(guó)，流行于世界很多國(guó)家，不同類型不同專業(yè)的圖書館在實(shí)施圖書館員職業(yè)資格認(rèn)證時(shí)其要求不盡相同。我們可以參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，盡快建立符合我國(guó)圖書館事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的、與我國(guó)圖書館建設(shè)相適應(yīng)的、并能有效促進(jìn)我國(guó)圖書館事業(yè)快速健康發(fā)展的資格認(rèn)證制度。有學(xué)者認(rèn)為一個(gè)完善的圖書館員職業(yè)資格認(rèn)證制度至少需要解決4個(gè)問題:職業(yè)準(zhǔn)入、職業(yè)要求、職業(yè)獨(dú)占、職業(yè)回報(bào)〔13〕。

3．2．2 職業(yè)自律制度

在世界范圍內(nèi)，圖書館界的行業(yè)自律規(guī)范的基本表現(xiàn)形式有兩種:一種是發(fā)布圖書館的權(quán)利宣言、自由宣言，或者叫服務(wù)宣言，另一種就是發(fā)布圖書館員的職業(yè)倫理規(guī)范，我們叫職業(yè)道德規(guī)范。這兩種文件配套了，這個(gè)國(guó)家的圖書館行業(yè)自律規(guī)范的框架就可以說基本形成了〔14〕。在我國(guó)，2003年中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)發(fā)布了《中國(guó)圖書館員職業(yè)道德準(zhǔn)則》(試行)，2008年發(fā)布了《圖書館服務(wù)宣言》。但是，由于時(shí)代的限制、體制及其他原因，其理論意義大于實(shí)踐意義。在實(shí)際工作中，一方面，業(yè)界從業(yè)人員的某些不良言行、不良習(xí)慣仍在繼續(xù)，仍在嚴(yán)重影響著圖書館員的職業(yè)形象，與社會(huì)所期望的“文明行業(yè)”形象相差甚遠(yuǎn)，圖書館和圖書館員常常受到公眾責(zé)難;另一方面，當(dāng)圖書館及其利用者的合法、合理權(quán)利受到來自權(quán)力部門或其他利益集團(tuán)的不當(dāng)侵犯(審查、擠壓、管制等)時(shí)，無法得到相應(yīng)的保障。所以，我們要進(jìn)一步完善職業(yè)自律制度建設(shè)，讓圖書館真正保障全體社會(huì)成員普遍均等地享有圖書館服務(wù)。

3．2．3 資源協(xié)作與共享制度

信息資源共享成為這個(gè)時(shí)代最強(qiáng)大的呼聲和最鮮明的特征。但是，由于我國(guó)圖書館體系的垂直體制和條塊管理，圖書館的協(xié)作與資源共享存在很大的難度。我們需要建立與完善資源協(xié)作與共享制度來保障圖書館之間的合作、圖書館與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的合作，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。

3．3 機(jī)構(gòu)層面

機(jī)構(gòu)層面的圖書館制度建設(shè)表現(xiàn)為各實(shí)體圖書館在國(guó)家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，制定出適合本地區(qū)、本館特色的制度。這些規(guī)章制度和業(yè)務(wù)規(guī)范(包括服務(wù)道德要求)直接涉及圖書館的每一個(gè)崗位和服務(wù)細(xì)節(jié)，是整個(gè)圖書館制度體系中對(duì)外部環(huán)境變化最為敏感的部分。

3．3．1 人力資源管理制度

長(zhǎng)期以來，我國(guó)圖書館擁有的人事權(quán)有限，工作人員進(jìn)出大多由主管部門調(diào)配、安排，圖書館主要負(fù)責(zé)人員的使用、考核，圖書館要什么人、進(jìn)出多少人的發(fā)言權(quán)是有限的〔15〕。這種做法造成圖書館人員素質(zhì)不高、活力不夠、創(chuàng)造性不夠，一些圖書館由于人員過多，擠占了購(gòu)書經(jīng)費(fèi)。為了解決這一問題，必須建立完善的人力資源管理制度，主要涉及人員編制、職業(yè)資格、人員結(jié)構(gòu)和在職教育等方面。具體而言，可以給圖書館一定的人事權(quán);規(guī)定各級(jí)各類圖書館人員編制和各類人員比例;完善在職教育制度，確保公共圖書館工作人員的整體素質(zhì)。

3．3．2 經(jīng)費(fèi)管理制度

圖書館尤其是公共圖書館經(jīng)費(fèi)目前存在經(jīng)費(fèi)不足、經(jīng)費(fèi)來源有限、使用不當(dāng)?shù)葐栴}。要解決這些問題，必須創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)管理制度，解決經(jīng)費(fèi)來源和合理使用問題:一是通過各級(jí)人大或政府，規(guī)定圖書館按服務(wù)人口或財(cái)政預(yù)算每年按一定比例劃給圖書館購(gòu)書經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)，兩者應(yīng)分開撥款;二是組織社會(huì)企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人和海外華僑捐贈(zèng)，并成立圖書館基金會(huì)，負(fù)責(zé)社會(huì)捐贈(zèng)，監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用;三是要保證新書的采購(gòu)經(jīng)費(fèi)，?？顚Ｓ?，不得占用，若要?jiǎng)佑帽仨毥?jīng)主管部門審批;四是不能隨意向讀者收取服務(wù)費(fèi)，更不能通過收費(fèi)來解決工作人員補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金〔16〕。

3．3．3 信息資源管理與服務(wù)制度

這里的信息資源管理制度指圖書館為了規(guī)范其內(nèi)部的信息資源管理活動(dòng)(如信息收集、處理、查詢、保存、反饋等行為)，保證圖書館信息高效流通而實(shí)施的一系列制度的總和。圖書館信息資源管理制度涉及圖書館公共信息服務(wù)流程中的具體各個(gè)環(huán)節(jié)，如公共信息采集、公共信息組織、公共信息查詢、公共信息的保存、公共信息服務(wù)等，相應(yīng)的可以建立信息采集制度、信息組織制度、信息查詢制度、信息保存制度、信息服務(wù)制度等。

3．3．4 績(jī)效評(píng)價(jià)制度

對(duì)圖書館公共信息服務(wù)而言，服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)制度是不可或缺的組成部分，其核心是對(duì)公共信息服務(wù)的實(shí)施程度、質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括公共信息服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、公共信息服務(wù)的覆蓋率、公共信息服務(wù)的滿意度及公共信息服務(wù)的社會(huì)效益等進(jìn)行全面、系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)定。圖書館公共信息服務(wù)可以采取兩種評(píng)價(jià)方式:(1)用戶評(píng)價(jià)。用戶評(píng)價(jià)是以圖書館讀者為主體的評(píng)價(jià)方法，如讀者(用戶)評(píng)估模式(SERVQUAL)、用戶滿意度指數(shù)(Customer Satisfaction Index，簡(jiǎn)稱 CSI)測(cè)評(píng)法〔17〕。(2)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)。以往文化部評(píng)估顯然帶有政府干預(yù)色彩，而圖書館自評(píng)亦容易受到本位限制。圖書館公共信息服務(wù)評(píng)價(jià)應(yīng)由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開展，因?yàn)橹薪樵u(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與圖書館、讀者均不存在行政上的隸屬關(guān)系及經(jīng)濟(jì)上的利益關(guān)系，評(píng)價(jià)結(jié)果更為客觀、公正。

3．3．5 知識(shí)援助制度

弱勢(shì)群體在經(jīng)濟(jì)、文化、體能、智能、社會(huì)處境等方面所處的相對(duì)不利地位，決定了他們信息資源獲取能力匱乏、承受能力脆弱。圖書館應(yīng)該對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行知識(shí)援助，圖書館對(duì)弱勢(shì)群體的知識(shí)援助，是指通過免費(fèi)服務(wù)、延伸服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)等方式，向弱勢(shì)群體提供其所需知識(shí)信息以及提高他們的信息素養(yǎng)與能力〔18〕。如果知識(shí)援助以制度的形式確定下來，成為為弱勢(shì)群體提供免費(fèi)的知識(shí)產(chǎn)品或知識(shí)服務(wù)的一種社會(huì)保障制度，這樣才能保證弱勢(shì)群體知識(shí)援助的時(shí)效性和持久性，圖書館才有可能成為社會(huì)公共信息服務(wù)中心，公平地為社會(huì)公眾服務(wù)，真正保障社會(huì)公眾的信息獲取權(quán)利。

4 結(jié)語

總的來說，圖書館公共信息服務(wù)保障制度是保障社會(huì)公眾信息獲取權(quán)利的一種社會(huì)制度，是一個(gè)有機(jī)的整體。它是由國(guó)家層面的法律法規(guī)，行業(yè)層面的職業(yè)資格認(rèn)證制度、職業(yè)自律制度及資源協(xié)作與共享制度，機(jī)構(gòu)層面的人力資源管理制度、經(jīng)費(fèi)管理制度、信息資源管理與服務(wù)制度、績(jī)效評(píng)價(jià)制度與知識(shí)援助制度等組成。

國(guó)家、行業(yè)、機(jī)構(gòu)三個(gè)層次的圖書館制度是相互聯(lián)系、相互影響的，一方面行業(yè)層面的制度和機(jī)構(gòu)層面的制度，要依據(jù)國(guó)家層面的制度要求進(jìn)行安排;另一方面當(dāng)機(jī)構(gòu)層面的制度受限于行業(yè)層面和國(guó)家層面的圖書館制度時(shí)，才會(huì)觸發(fā)高層制度的變革。圖書館在信息服務(wù)上的任何創(chuàng)新都無法避開國(guó)家法律與行業(yè)規(guī)則的限定，要提高我國(guó)圖書館公共信息服務(wù)整體水平，需要對(duì)各個(gè)層次的圖書館制度進(jìn)行反思、創(chuàng)新和設(shè)計(jì)。有了契合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求的制度保障，才能提高圖書館服務(wù)能力，才能真正保障社會(huì)公眾的信息獲取權(quán)利，從而促進(jìn)整個(gè)圖書館事業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。

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