黃振威

公務(wù)接待作為影響政府運(yùn)營(yíng)成本居高不下的一個(gè)重要因素，其改革一直是政府改革的難點(diǎn)。2011年中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)中，用于公務(wù)接待的費(fèi)用達(dá)到143799.2萬(wàn)元，而財(cái)政部公布的中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算中，公務(wù)接待費(fèi)則高達(dá)15.19億元，其中，國(guó)稅總局（含全國(guó)）2011年公務(wù)接待費(fèi)預(yù)算額最高，為6.67億元，平均每工作日花182萬(wàn)元。[1]對(duì)此情況，各級(jí)政府也紛紛采取積極措施應(yīng)對(duì)，如資興市施行“領(lǐng)導(dǎo)量化定額，超支就扣工資”的公務(wù)接待改革；河北衡水施行公務(wù)接待“刷卡制”；上海將公務(wù)接待納入政府采購(gòu)名單以及安徽蕪湖全面禁止公務(wù)員同城吃請(qǐng)等等。但總體上說，這些改革還停留在初始階段，改革范圍不廣，改革深度不夠，改革成效有限。而之所以如此，主要還是由于我們對(duì)公務(wù)接待的運(yùn)行實(shí)態(tài)缺乏深層次研究所致。

公務(wù)接待的實(shí)際運(yùn)行過程符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上的兩個(gè)基本假設(shè)：（1）人是理性的“經(jīng)濟(jì)人”。公共選擇學(xué)者繆勒（Mueller, D.C.）指出，人是自利的、理性的效用最大化者。[2]4從而，政府及其官員也和市場(chǎng)主體一樣，所追求的并不是公共利益，而是自身的利益及其最大化。（2）理性的機(jī)會(huì)主義傾向（opportunism）。在信息不對(duì)稱且缺乏有效約束機(jī)制的前提下，理性的經(jīng)濟(jì)人往往會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為，在損害委托人利益的前提下追求自身利益的最大化。有鑒于此，我們完全可以運(yùn)用博弈論和期望理論的分析模型對(duì)我國(guó)當(dāng)前公務(wù)接待的結(jié)構(gòu)性和行為性兩大問題進(jìn)行考查，分析出當(dāng)前狀況下公務(wù)接待改革的最優(yōu)策略選擇。

一、公務(wù)接待的結(jié)構(gòu)性分析

博弈論（game theory），也稱對(duì)策論，“所分析的是兩個(gè)或兩個(gè)以上的比賽者或參與者選擇能夠共同影響每一參加者的行動(dòng)或策略的方式”。[3]206一般而言，博弈由3個(gè)基本要素組成：一是決策主體（player），又稱參與人或局中人，在具體公務(wù)接待博弈中，主要表現(xiàn)為負(fù)責(zé)接待的政府官員、負(fù)責(zé)票據(jù)報(bào)銷的財(cái)政官員以及作為接待方的政府組織和負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的監(jiān)督部門；二是給定的信息結(jié)構(gòu)，可以理解為參與人可選擇的策略和行動(dòng)空間，又叫策略集；三是效用（utility），是可以定義或量化的參與人的利益，也是所有參與人真正關(guān)心的東西，又稱偏好或支付函數(shù)。參與人、策略集和效用構(gòu)成了一個(gè)基本的博弈。下面，我們以博弈中的局中人為劃分標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)造出公務(wù)接待費(fèi)用報(bào)銷的孤立博弈和公務(wù)接待費(fèi)用報(bào)銷的等級(jí)博弈兩個(gè)模型，并對(duì)其進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析。

（一）公務(wù)接待費(fèi)用報(bào)銷博弈的關(guān)聯(lián)性分析

1.公務(wù)接待費(fèi)用報(bào)銷的孤立博弈

我們假設(shè)負(fù)責(zé)接待的政府官員拿著接待費(fèi)用支出的票據(jù)要求財(cái)務(wù)官員予以報(bào)銷，這筆費(fèi)用在財(cái)務(wù)官員看來是不合時(shí)宜的。這時(shí)，他可以采取兩種策略：一個(gè)是同意報(bào)銷，一個(gè)是不同意報(bào)銷。作為另一方局中人的政府官員也有兩個(gè)選擇：堅(jiān)持報(bào)銷或自掏腰包。詳見表1：

表1 公務(wù)接待費(fèi)用報(bào)銷的孤立博弈

表中A1、A2、A3、A4分別為財(cái)務(wù)官員在不同的博弈組合中獲得的收益，政府官員在不同策略組合下的收益則為B1、B2、B3、B4。對(duì)于財(cái)務(wù)官員來說，只有在A2＞A1和A4＞A3兩個(gè)條件同時(shí)滿足時(shí)，即無(wú)論政府官員的態(tài)度如何，不同意報(bào)銷給自己帶來的收益（如由于忠于職守而帶來的表?yè)P(yáng)或貨幣獎(jiǎng)勵(lì)等）都大于同意報(bào)銷給自身帶來的收益（不得罪領(lǐng)導(dǎo)、同事關(guān)系融洽等）時(shí)，他才會(huì)作出不同意報(bào)銷的策略選擇。當(dāng)然，這一點(diǎn)只有在博弈所處的制度環(huán)境和現(xiàn)實(shí)狀況允許的情況下才可能達(dá)到。

2.公務(wù)接待費(fèi)用報(bào)銷的等級(jí)博弈

如負(fù)責(zé)票據(jù)報(bào)銷的財(cái)政官員利益獨(dú)立于作為接待方的政府組織，則可認(rèn)為，表1中財(cái)務(wù)官員與政府官員的博弈是獨(dú)立進(jìn)行的，即他采取“不同意報(bào)銷”策略可能性較大?？涩F(xiàn)實(shí)情況并非如此，接待費(fèi)用往往施行實(shí)報(bào)實(shí)銷制，即先開支后報(bào)銷，報(bào)銷數(shù)額據(jù)實(shí)際接待費(fèi)用確定，財(cái)會(huì)部門不約束消費(fèi)額度。其原因主要有二：首先，當(dāng)前中國(guó)仍然是一種“中心——邊緣”模式的政治體制，[4]3中央、上級(jí)處于這個(gè)模式的中心，擁有足量的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)資源；相比之下，地方、下級(jí)作為此模式的邊緣存在，對(duì)資源的吸附能力極為有限。于是，來自結(jié)構(gòu)中心的資源轉(zhuǎn)移，成為維持體制穩(wěn)定的重要手段。且這種資源往往具有放大效應(yīng)，即資源在中心地帶所帶來的收益和等量資源在邊緣地帶所帶來的收益不一樣，且常以“租金”形式出現(xiàn)，這都在一定程度上鼓勵(lì)了地方政府大打“公務(wù)接待”牌，進(jìn)行變相權(quán)力尋租（Rent-Seeking），從而在制度不健全的情況下，將公務(wù)接待費(fèi)用與資源吸附能力建構(gòu)起一種穩(wěn)定的正相關(guān)關(guān)系。而作為組織中重要一員的財(cái)務(wù)官員，在審批接待費(fèi)用過程中，顯然會(huì)對(duì)組織這種謀求“發(fā)展”的手段予以“酌情考慮”。其次，更重要的是，財(cái)務(wù)官員自身利益無(wú)法獨(dú)立于政府組織而存在。這時(shí)，他和政府官員之間不僅進(jìn)行著公務(wù)接待費(fèi)用報(bào)銷的孤立博弈，而且同時(shí)還進(jìn)行著與此相關(guān)聯(lián)另一個(gè)博弈——等級(jí)博弈，如下表：

表2 公務(wù)接待費(fèi)用報(bào)銷的等級(jí)博弈

從表2可以看出，政府官員不僅把財(cái)務(wù)官員是否同意報(bào)銷接待費(fèi)用看作是其對(duì)政府支出的一種審查和約束，而且還把此行為定義為其是否相信領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)領(lǐng)導(dǎo)決策的一個(gè)重要標(biāo)志。于是，政府官員對(duì)財(cái)務(wù)官員便具有了新的應(yīng)對(duì)策略集，即“懲罰”或“不懲罰”，也就是說，他可以通過獎(jiǎng)金發(fā)放、職務(wù)升降等手段來影響財(cái)務(wù)官員的策略行為。相應(yīng)地，財(cái)務(wù)官員的“同意報(bào)銷”和“不同意報(bào)銷”也被分別賦予新的含義：對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“服從”或“不服從”。

3.兩個(gè)博弈的關(guān)聯(lián)分析

將兩個(gè)博弈關(guān)聯(lián)起來后可發(fā)現(xiàn)，作為局中人的政府官員和財(cái)務(wù)官員的每一策略行為都具有雙重涵義：政府官員的“自掏腰包”和“堅(jiān)持報(bào)銷”策略實(shí)際上蘊(yùn)涵著“不懲罰”和“懲罰”的意味；而財(cái)務(wù)官員的策略也不僅僅是獨(dú)立的“同意報(bào)銷”和“不同意報(bào)銷”，同時(shí)還要考慮“服從”和“不服從”的因素。實(shí)際生活中，他們考慮的也正是這種關(guān)聯(lián)博弈。財(cái)務(wù)官員“不同意報(bào)銷”的策略選擇，只有在A2＞A1和A4＞A3兩個(gè)條件同時(shí)滿足時(shí)才有可能。而隨著相關(guān)聯(lián)的等級(jí)博弈的介入，這一條件變得更加嚴(yán)格，只有當(dāng)A2+C2＞ A1+C1，且A4+C4＞A3+C3時(shí)，財(cái)務(wù)官員才會(huì)采取“不同意報(bào)銷”的行為。即便這樣，還是拋棄了一個(gè)隱含的前提條件，即在等級(jí)博弈中，一般情況下，C1＞C2，C3＞C4。將此前提與上面的不等式結(jié)合起來，得到“不同意報(bào)銷”策略的約束條件：

這也就是說，在公務(wù)接待費(fèi)用報(bào)銷的博弈中，只有當(dāng)財(cái)務(wù)官員選擇“不同意報(bào)銷”策略所獲得的收益大于選擇“同意報(bào)銷”所獲得的收益，并且兩者之差大于他們服從政府官員所得到的收益與不服從政府官員所獲得的收益之差時(shí)，他們才會(huì)對(duì)公務(wù)接待費(fèi)用予以審查和監(jiān)督。但由于兩個(gè)博弈其實(shí)是一個(gè)行為過程，只能產(chǎn)生一個(gè)行為結(jié)果，所以我們還應(yīng)該考慮以下前提條件：

因?yàn)镃1-C2＞0，C4-C3＞0，所以

式③是我們將約束條件式②稍加演變的結(jié)果，顯然，式①和式③是矛盾的。從公式上講，這就意味著式①和式③不能同時(shí)成立，換句話說，由于等級(jí)博弈的加入，使得財(cái)務(wù)官員選擇“不同意報(bào)銷”策略的可能性大大降低，最終合乎邏輯的結(jié)果是，政府官員做出堅(jiān)持報(bào)銷的決定，財(cái)務(wù)官員同意報(bào)銷，而這也是與現(xiàn)實(shí)吻合的。

（二）政府部門與監(jiān)督部門的序貫博弈

上文從組織內(nèi)部考察了公務(wù)接待費(fèi)用報(bào)銷的實(shí)際運(yùn)行過程，認(rèn)為是利益相關(guān)性造成了財(cái)務(wù)審計(jì)的缺失，從而直接導(dǎo)致了公務(wù)接待費(fèi)用的居高不下。但這種分析顯然還未完全，因?yàn)槿魏我粋€(gè)政治組織的行動(dòng)都脫離不了外界環(huán)境，組織之間也是相互關(guān)聯(lián)的。就公務(wù)接待來說，這意味著政府組織之間，特別是中央及各監(jiān)督部門與地方政府之間的監(jiān)督關(guān)系對(duì)公務(wù)接待的實(shí)際運(yùn)行有著重要的影響，如財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶早在《關(guān)于2003年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及 2004年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中就曾要求，以后要嚴(yán)格財(cái)政支出管理，完善公務(wù)接待制度。但現(xiàn)實(shí)中的地方政府顯然并未嚴(yán)格按此要求執(zhí)行，各監(jiān)督部門與地方政府之間存在一種基于利益互動(dòng)的策略組合。與上文的靜態(tài)博弈不同，由于監(jiān)督部門對(duì)政府組織的行為調(diào)節(jié)具有一定的滯后性，使得兩者之間的策略互動(dòng)呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)的序貫博弈（Sequential game），這類博弈“是局中人先后采取策略或行動(dòng)的一類博弈，后行動(dòng)或決策的局中人可以觀察到先行動(dòng)的局中人已經(jīng)的策略或行動(dòng)?！盵5]148-149這也就是說，按照博弈時(shí)間或行動(dòng)次序來劃分，政府組織與監(jiān)督部門的博弈過程可以劃分為兩個(gè)階段：前一個(gè)階段，監(jiān)督部門沒有介入，政府部門的行為具有先動(dòng)優(yōu)勢(shì)（first-move advantage）；后一個(gè)階段，兩者之間展開利益博弈，可能的策略組合還將對(duì)第一階段政府的行為產(chǎn)生影響。

現(xiàn)假設(shè)政府組織和監(jiān)督部門之間進(jìn)行的是完全信息動(dòng)態(tài)博弈。G1、G2、G3分別為政府組織在不同的博弈組合中獲得的收益，監(jiān)督部門在不同策略組合下的收益則為H1、H2、H3，如圖1：

圖1 政府組織與監(jiān)督部門的序貫博弈

從圖1可以看出，若政府組織對(duì)公務(wù)接待費(fèi)用的使用有嚴(yán)格的規(guī)范，則雙方的博弈關(guān)系結(jié)束。政府組織獲益為G1（數(shù)值可能為負(fù)，主要表現(xiàn)為節(jié)約的接待費(fèi)用與未吸附到的轉(zhuǎn)移資本之間的差值），監(jiān)督部門獲得收益 H1?，F(xiàn)實(shí)中，政府組織往往從自身利益出發(fā)對(duì)公務(wù)接待費(fèi)用抱放任態(tài)度，這時(shí)監(jiān)督部門有兩種選擇——懲罰和不懲罰，決策的依據(jù)就是比較兩種策略下的利益得失，即比較H2、H3的大?。海?）當(dāng)H2＜H3時(shí)，監(jiān)督部門的最佳策略選擇就是不懲罰；（2）當(dāng)H2＞H3時(shí)，監(jiān)督部門將選擇“懲罰”策略。因?yàn)楣珓?wù)接待作為一種變相的權(quán)力尋租不僅會(huì)造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，而且還會(huì)破壞良性的資源配置機(jī)制，影響社會(huì)風(fēng)氣，這些都是監(jiān)督部門選擇“不懲罰”策略所獲得的一點(diǎn)點(diǎn)收益所不能比擬的，所以在認(rèn)真衡量自身利益得失后，監(jiān)督部門的必然選擇是“懲罰”策略。這時(shí)，監(jiān)督部門的行為策略也就變成了一種“可信性威脅”。序貫博弈的一個(gè)中心問題就是“可信性”問題，一般來說，“一個(gè)威脅或承諾，如果發(fā)出這一信息的代理人執(zhí)行它比不執(zhí)行它花費(fèi)更多的成本，則稱為不可置信的（incredible）威脅或承諾”，[6]107反之則是可信的。在監(jiān)督部門的“可信性威脅”下，具有先動(dòng)優(yōu)勢(shì)的政府組織很可能在博弈的第一階段就被迫選擇“節(jié)約”策略，從而直接將博弈關(guān)系結(jié)束。但也不必然如此，此時(shí)政府組織決策的關(guān)鍵將是比較G1和G2的大小：（1）若G1＞G2，政府組織選擇“放任”策略所承擔(dān)的成本將大于由此而帶來的收益，經(jīng)過利益權(quán)衡，政府組織將會(huì)在第一階段選擇“節(jié)約”策略結(jié)束博弈；（2）反之若G1＜G2，政府組織將會(huì)鋌而走險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)中這種情況比較常見，最終雙方的策略組合在（G2, H2）處達(dá)到均衡，即監(jiān)管部門將對(duì)公務(wù)接待的現(xiàn)狀予以懲治，但效果并不明顯，各級(jí)政府組織的公務(wù)接待費(fèi)用仍然居高不下。

二、公務(wù)接待中的行為性分析

因利益的相關(guān)性、監(jiān)督的軟弱性與規(guī)范的預(yù)算制度的缺失，使得公務(wù)接待費(fèi)用的擴(kuò)張具備了結(jié)構(gòu)性條件。隨著政治體制改革的進(jìn)行，相關(guān)制度將會(huì)逐步完善，公務(wù)接待的自由裁量空間將越來越小。但同時(shí)也應(yīng)看到，在新形勢(shì)下，一些新的策略手段，主要是成本轉(zhuǎn)移手段的運(yùn)用，使得各級(jí)政府官員仍具有濫用公務(wù)接待的行為沖動(dòng)。

（一）公務(wù)接待的成本轉(zhuǎn)移

我們知道，懲戒機(jī)制作為一種事后處理手段之所以具有預(yù)防性效果，主要在于其改變了局中人的風(fēng)險(xiǎn)判斷，進(jìn)而影響了他的期望收益。而成本轉(zhuǎn)移渠道的存在，無(wú)疑是風(fēng)險(xiǎn)約束弱化的一個(gè)重要因素。目前主要存在兩條成本轉(zhuǎn)移渠道：

1.向下級(jí)轉(zhuǎn)移。由于前述“中央——邊緣”模式的影響，使得下級(jí)部門對(duì)上級(jí)部門具有一種強(qiáng)烈的“資源依賴癥”，再加之目前我國(guó)官員的用人制度仍以委任制為主，官員的錄用和提拔還是組織部門和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說了算，委任的官員只對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。這些因素都使得下級(jí)部門對(duì)上級(jí)部門的要求必定是全力滿足，而上級(jí)部門也深知這點(diǎn)。于是每逢有接待任務(wù)，在自身接待費(fèi)用受到財(cái)政節(jié)制的情況下，便會(huì)通過“上級(jí)——下級(jí)”這條垂直通道將本應(yīng)劃歸自己的接待成本予以轉(zhuǎn)移；而下級(jí)政府也會(huì)如法炮制，將接待成本繼續(xù)向下轉(zhuǎn)移……一場(chǎng)“大魚轉(zhuǎn)小魚，小魚轉(zhuǎn)蝦米”的公務(wù)接待成本轉(zhuǎn)移之后，另一個(gè)獨(dú)特的“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”的“制度”得以形成，而作為中國(guó)行政組織體系最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，特別是那些土特產(chǎn)豐富、旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就為此承擔(dān)了巨大的財(cái)政壓力。

2.向企業(yè)轉(zhuǎn)移。如果說公務(wù)接待成本轉(zhuǎn)移給下級(jí)部門仍然是體制內(nèi)轉(zhuǎn)移的話，那么把公務(wù)接待成本轉(zhuǎn)移給企業(yè)則屬于向體制外轉(zhuǎn)移。目前我國(guó)還處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制還不健全，需要政府干預(yù)市場(chǎng)，而這樣就會(huì)形成集中的經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，由此帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)收益。此時(shí)，公務(wù)接待就不僅僅是簡(jiǎn)單的公務(wù)活動(dòng)，而演變成一場(chǎng)復(fù)雜的尋租關(guān)系。我們平時(shí)見到某領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)客，但卻由席末進(jìn)來的陌生人買單的情形就屬于這種情況。當(dāng)公務(wù)接待成本向體質(zhì)外轉(zhuǎn)移的時(shí)候，它的危害性更大，因?yàn)閷ぷ庾鳛橐环N非生產(chǎn)性活動(dòng)，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只是改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，所以它破壞了資源的配置機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的穩(wěn)定都具有極大的破壞作用。

（二）政府官員的期望收益

風(fēng)險(xiǎn)約束原本是對(duì)理性的行動(dòng)者謀求自身利益最大化沖動(dòng)的一種制約，而成本轉(zhuǎn)移渠道的存在無(wú)疑使得風(fēng)險(xiǎn)約束弱化，繼而極大地消解了這種制約，甚至在某種程度上成了政府官員濫用公務(wù)接待沖動(dòng)的一種激勵(lì)。在風(fēng)險(xiǎn)弱約束之下，行動(dòng)者的收益預(yù)期大大增加，而轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的可能性則助長(zhǎng)了他們的僥幸心理，使其放心、大膽地一再突破制度的底線，并最終將制度懸置起來。下面我們就將比較風(fēng)險(xiǎn)弱約束機(jī)制下和風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)約束機(jī)制下政府官員的行為特征：

在風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)約束下，政府官員從自身利益出發(fā)，必定依據(jù)期望中公務(wù)接待的收益（包括費(fèi)用被允許報(bào)銷和未被懲罰）與成本（包括費(fèi)用未被允許報(bào)銷和受到懲罰）之間的差值以及獲得兩者的概率來采取行動(dòng)。在風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)約束下，政府官員的期望收益可以用式④來表示：

其中Eh為風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)約束下的期望綜合收益，Ms是收益，Mf為成本（數(shù)值為負(fù)），p為獲得收益的概率，（1-p）為負(fù)擔(dān)成本的概率。

在風(fēng)險(xiǎn)弱約束下，由于存在成本轉(zhuǎn)移渠道，所以政府官員還要考慮成本轉(zhuǎn)移的概率及其轉(zhuǎn)移的收益。轉(zhuǎn)移的收益越高，轉(zhuǎn)移的概率越大，風(fēng)險(xiǎn)約束的弱化程度就越高。在風(fēng)險(xiǎn)弱約束下，政府官員的期望收益可以用式⑤來表示：

其中，Mt為成本轉(zhuǎn)移的收益，r為成本轉(zhuǎn)移的概率，（1-r）表示成本不能轉(zhuǎn)移的概率。下面我們就來推導(dǎo)政府官員在風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)約束下的期望收益與風(fēng)險(xiǎn)弱約束下的期望收益之間的關(guān)系。

根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活，我們首先不妨假設(shè)政府官員在風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)約束下的期望收益小于其在風(fēng)險(xiǎn)弱約束下的期望收益，即Es＞Ef，我們接下來便證明這個(gè)不等式成立。

要證明 Es＞Ef，即證明

顯然，政府官員將公務(wù)接待成本轉(zhuǎn)移后的收益將大于負(fù)擔(dān)成本時(shí)的收益，Mt＞Mf ，Es＞Ef 假設(shè)成立。所以，政府官員在風(fēng)險(xiǎn)弱約束下的期望收益大于其在風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)約束下的期望收益，意味著在存在成本轉(zhuǎn)移渠道的情況下，政府官員具有更大的動(dòng)力選擇濫用公務(wù)接待策略。

至此，可在組合公務(wù)接待的關(guān)聯(lián)博弈、序貫博弈及其公務(wù)接待局中人行為特征基礎(chǔ)上，構(gòu)造出完整的公務(wù)接待博弈矩陣了。為分析方便起見，依據(jù)局中人與接待費(fèi)用關(guān)系的緊密程度，將所有博弈參與方分為兩類：接待費(fèi)用的直接使用者——政府官員，接待費(fèi)用的間接關(guān)聯(lián)者——控制單元（包括財(cái)務(wù)官員、政府組織和監(jiān)督組織等等）?，F(xiàn)假設(shè)政府官員和控制單元雙方在行為前對(duì)對(duì)方的策略選擇、行為信息和收益結(jié)果等信息都十分了解，屬于完全信息動(dòng)態(tài)博弈。W1、W2、W3、W4分別為政府官員在不同博弈組合中獲得的收益，控制單元在不同策略組合下的收益則為R1、R2、R3、R4，公務(wù)接待的博弈矩陣構(gòu)造如下：

圖2 公務(wù)接待的博弈矩陣

圖2中標(biāo)下劃線的數(shù)值表示雙方在整個(gè)博弈中的最大收益。據(jù)上文所述，對(duì)于政府官員來說，由于有利益的相關(guān)性、監(jiān)督的軟弱性與成本的可轉(zhuǎn)移性這三重“保護(hù)機(jī)制”存在，他對(duì)公務(wù)接待的期望收益較高，所以在博弈的第一階段他一般不可能采取“節(jié)約”策略而使博弈過程終止；于是第二階段，控制單元從自身“成本——收益”出發(fā)，也必定會(huì)采取懲罰策略；可以預(yù)測(cè)，在第三階段，政府官員會(huì)將接待成本進(jìn)行轉(zhuǎn)移，從而使自己的收益穩(wěn)定在W4上。這就意味著，公務(wù)接待博弈的均衡策略是（放任＋成本轉(zhuǎn)移，懲罰），雙方出于各自理性考慮所進(jìn)行的策略選擇最終使雙方陷入“囚徒困境”，個(gè)體的理性導(dǎo)致了集體的非理性，造成社會(huì)資源和財(cái)富的巨大浪費(fèi)。但同時(shí)，對(duì)于控制組織來說，整個(gè)博弈均衡的穩(wěn)定性較差，存在策略偏離的可能性，而這也是我們進(jìn)行公務(wù)接待改革的突破口。

三、公務(wù)接待博弈的改進(jìn)

（一）公務(wù)接待博弈的宏觀改進(jìn)

主觀博弈模型認(rèn)為博弈結(jié)構(gòu)每個(gè)參與人只擁有有限的主觀認(rèn)知，這些認(rèn)知來自過去的經(jīng)驗(yàn)，只有在環(huán)境發(fā)生重大變化或認(rèn)知出現(xiàn)內(nèi)部危機(jī)時(shí)才被修改。在特定時(shí)間，參與者只是主觀參與人啟用行動(dòng)集合的一部分作為行動(dòng)備選“劇目”。[7]236任何改革都需要突破口，公務(wù)接待改革的突破口就是博弈均衡的不穩(wěn)定性。一般來說，博弈中存在單獨(dú)改變策略激勵(lì)的一方會(huì)通過偏離原策略選擇的行為來改變整個(gè)博弈的收益分布，而對(duì)于動(dòng)態(tài)博弈，因在給定其他參與方戰(zhàn)略決定情況下，每個(gè)人都選擇了最優(yōu)戰(zhàn)略以回應(yīng)對(duì)手，所以局中人主要通過反復(fù)博弈，增加博弈輪次來增進(jìn)自己的收益。作為公務(wù)接待中一方參與人的控制單元，其存在單方面改變策略的激勵(lì)，而最為直接的方式就是對(duì)公務(wù)接待費(fèi)用的轉(zhuǎn)移實(shí)行管制。如圖3：

圖3 公務(wù)接待改革的主觀博弈模型

圖3中，虛線框部分代表公務(wù)接待改革博弈的演進(jìn)路徑，控制單元在“管制”和“不管制”兩種策略下的收益分別為R4、R5，相應(yīng)地，政府官員的收益則分別為W4、W5。因公務(wù)接待主體是政府部門，而政府行為具有公共性和強(qiáng)制性，其行為效果往往產(chǎn)生溢出效應(yīng)，所以，公務(wù)接待的成本轉(zhuǎn)移會(huì)產(chǎn)生巨大的負(fù)外部性，使得社會(huì)資源配置達(dá)不到帕累托效率（Pareto-Efficiency），并最終威脅政府部門的合法性存在。所以，對(duì)于控制單元來說，管制所帶來的收益顯然要大于不管制所帶來的收益 ，管制是它的上策略。當(dāng)雙方的博弈進(jìn)行到這個(gè)階段時(shí)，政府官員的期望收益也隨之發(fā)生了變化：在控制單元分別采取管制、不管制策略時(shí)，他們的收益W4、W5分別等于Ef、Es。由上文可知Ef ＜ Es ，所以 W 4 ＜W 5，W 4不再是政府官員的最大收益。這時(shí)，雙方的行為走向?qū)⑷Q于管制力度的大?。海?）當(dāng)W 4＞W(wǎng) 3 ，即控制單元所采取的管制措施力度較小時(shí)，政府官員的收益雖受到一定影響，但將接待成本轉(zhuǎn)移仍是穩(wěn)定的較優(yōu)策略；（2）當(dāng)W 4＜W 3或者說管制力度較大時(shí)，因?yàn)榇_切的知道對(duì)控制單元來說R4＞R5，管制行為是一種“可信性威脅”，所以在無(wú)利可圖的情況下，政府官員會(huì)自主的約束自己，不會(huì)試圖將接待成本轉(zhuǎn)移。這樣，我們知道了，嚴(yán)厲的管制措施對(duì)公務(wù)接待成本的轉(zhuǎn)移有很強(qiáng)的抑制作用，結(jié)合適當(dāng)?shù)摹案蓴_策略”（比如切斷公務(wù)接待成本轉(zhuǎn)移的渠道），便能對(duì)雙方的博弈產(chǎn)生“制動(dòng)效應(yīng)”，從而使博弈不進(jìn)行到第四階段。

然而至此，公務(wù)接待濫用所造成的損失依舊存在，控制單元所采取的管制策略有其作用邊界。這時(shí)，它相應(yīng)的下一步策略將變得異常重要。“不懲罰”策略顯然對(duì)公務(wù)接待改革無(wú)益，我們進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的目的是要將公務(wù)接待的博弈限制在第一階段，迫使政府官員只能采取節(jié)約的策略。

我們有兩種思維路徑：第一種就是在對(duì)公務(wù)接待成本轉(zhuǎn)移進(jìn)行管制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)政府官員行為的約束，即采取懲罰策略以應(yīng)對(duì)政府官員對(duì)接待成本的放任行為。當(dāng)然，這里的懲罰策略在更大意義上是一種“繞前防守”，只有在政府組織內(nèi)部建立完備的預(yù)算制度和財(cái)政體制，才能對(duì)接待費(fèi)用的濫用真正起到一種硬約束。第二種思路就是采用一種雙管齊下的方式：一方面，我們?nèi)圆豢煞艞墤土P策略帶來的威懾作用；另一方面，我們要積極尋找公務(wù)接待激勵(lì)的替代機(jī)制。我們可以通過增大W1，也就是提高政府官員節(jié)約收益的方式（如提高政府官員工資或福利，設(shè)立節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等）來使得公務(wù)接待的博弈能在節(jié)約處就終止。

上面運(yùn)用主觀博弈的分析模型，從宏觀輪廓上分析了公務(wù)接待改革的各種動(dòng)態(tài)影響因素，現(xiàn)稍作總結(jié)：1.博弈結(jié)構(gòu)局中人只擁有有限的主觀認(rèn)知，這些認(rèn)知一般較為穩(wěn)定，只有在環(huán)境發(fā)生重大變化或認(rèn)知出現(xiàn)內(nèi)部危機(jī)時(shí)才被修改。而公務(wù)接待博弈改革的突破口就在于其的不穩(wěn)定性。2.隨著控制單元采取嚴(yán)厲的管制策略，政府官員將會(huì)在比較收益和成本后自覺將接待成本不進(jìn)行轉(zhuǎn)移。3.當(dāng)控制單元對(duì)政府官員濫用公務(wù)接待的行為施以懲罰并結(jié)合適當(dāng)?shù)募?lì)替代機(jī)制時(shí)，則政府官員會(huì)在第一階段就采取節(jié)約策略，從而終止公務(wù)接待博弈。4.各種因素的影響因子十分重要，管制策略要能使 ，而懲罰措施和相應(yīng)的激勵(lì)替代機(jī)制則要使 。由此可以看出，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)十分重要。

（二）公務(wù)接待博弈的微觀改進(jìn)

正如鄧小平所言：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行；制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗保琜8]333公務(wù)接待博弈局中人都基于個(gè)體理性最大化原則，把各自的效用滿足程度作為自己策略選擇的直接依據(jù)，而各方的效用滿足程度從根本上又取決于作為博弈規(guī)則的制度，制度約束不同，作為博弈參與者的策略選擇依據(jù)不同，策略行為也就會(huì)發(fā)生較大變化。然而，公務(wù)接待改革顯然是一個(gè)系統(tǒng)工程，局部性制度創(chuàng)新有賴于其他配套措施的跟進(jìn)，以便最終形成一個(gè)“制度群”（如圖 4）。結(jié)合上文分析，當(dāng)前公務(wù)接待改革的制度設(shè)計(jì)應(yīng)從以下幾方面入手：

圖4 公務(wù)接待改革制度群

1.健全財(cái)政預(yù)算制度

這也是公務(wù)接待改革“制度群”中最為重要的一環(huán)。長(zhǎng)久以來，我們對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)都停留在“預(yù)算是政府（或財(cái)政）的年度收支計(jì)劃”這個(gè)表層上。認(rèn)識(shí)上的偏差導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政收支相當(dāng)不規(guī)范，存在大量的預(yù)算外資金，公共資金使用不透明、不公開、隨意性大，這些都為公務(wù)接待的濫用打開了便利之門。但其實(shí)，預(yù)算不僅僅是計(jì)劃，“計(jì)劃是它的表面、形式特征，預(yù)算的本質(zhì)是法律。預(yù)算是年度立法，與預(yù)算比較而言的其它法律是永久立法。”[9]這也就是說，政府必須嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算行為，沒有預(yù)算，一分錢也不能花。而作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的決算必須接受審計(jì)，并向全社會(huì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果。因此，我們?cè)谶M(jìn)行公務(wù)接待改革的同時(shí)，必須健全財(cái)政預(yù)算制度：首先，要將公務(wù)接待納入預(yù)算框架之內(nèi)，其所有費(fèi)用都要從預(yù)算內(nèi)支出，不能游離于預(yù)算之外。并且與公務(wù)接待有關(guān)的所有費(fèi)用都應(yīng)該細(xì)化、量化，從而把預(yù)算對(duì)各個(gè)支出單元的約束功能由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑啊⑹轮斜O(jiān)督，控制公務(wù)接待消費(fèi)的額度。其次，要完善預(yù)算使用的評(píng)價(jià)機(jī)制。公務(wù)接待費(fèi)用既然是財(cái)政支出，就應(yīng)該符合財(cái)政支出效率。所以我們可以為公務(wù)接待設(shè)立指標(biāo)體系，并據(jù)此對(duì)公務(wù)接待施以評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果將是下年度預(yù)算支出的參照。

2.完善行政監(jiān)督制度

從監(jiān)督主體上進(jìn)行劃分，對(duì)政府的監(jiān)督可以分為同體監(jiān)督和異體監(jiān)督，前者是一種體制內(nèi)的監(jiān)督，經(jīng)過多年的改革，現(xiàn)已初步形成了以人大、政協(xié)、紀(jì)檢、審計(jì)署及其兩院等為主體的多元監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，但此種監(jiān)督形式因?yàn)椴荒軘[脫體制上的依附性往往不能正常的履行職能；后者是一種體制外的監(jiān)督，要求以公民參與為前提，而公民參與是國(guó)家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民進(jìn)入公共領(lǐng)域生活、參與治理、對(duì)那些關(guān)系他們生活質(zhì)量的公共政策施加影響的基本途徑。[10]2公民參與能發(fā)展社會(huì)與政府之間的雙向協(xié)商、溝通機(jī)制，進(jìn)而促使政府成為一個(gè)負(fù)責(zé)、透明、回應(yīng)的組織。所以我們一方面可以把公務(wù)接待納入任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任審計(jì)的內(nèi)容，審核、檢查公務(wù)接待項(xiàng)目的開支情況，另一方面可以把公務(wù)接待納入政務(wù)公開的內(nèi)容，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)接待消費(fèi)的情況，定期公布，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

3.完善領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度

我國(guó)目前的公務(wù)接待有兩個(gè)基本特點(diǎn)：第一是它和一定的職務(wù)或職位緊密相連，是履行職位所賦予的公共權(quán)力；第二是它和公共職位的占有者是不可分離的。這也就是說，公務(wù)接待具有某種程度上的不可分離性：一方面，接待的對(duì)象一般為在基層調(diào)研或考察的領(lǐng)導(dǎo)干部；另一方面，負(fù)責(zé)接待任務(wù)的也一般為具有一定職務(wù)領(lǐng)導(dǎo)干部，因?yàn)橹挥芯邆淞艘欢殑?wù)才有“簽單權(quán)”，可報(bào)銷的簽單數(shù)額是職務(wù)高低的增函數(shù)。所以，從這個(gè)角度出發(fā)，改革公務(wù)接待制度就是改革“實(shí)報(bào)實(shí)銷”的領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)制度。而從另外一個(gè)方面出發(fā)，我國(guó)目前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理主要實(shí)行的是垂直任命管理體制，在這種體制下，下級(jí)官員的行為和價(jià)值觀念往往出現(xiàn)錯(cuò)位，變得“只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，只對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)”，這無(wú)形中會(huì)激勵(lì)下級(jí)官員在接待上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)放松對(duì)接待費(fèi)用的管制，鋪張浪費(fèi)。所以，改革公務(wù)接待制度的前提在于領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度的進(jìn)一步完善。

4.建立公務(wù)接待激勵(lì)的替代制度

一般說來，制度具有兩類作用或機(jī)制：約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。由于目前公務(wù)接待領(lǐng)域存在利益相關(guān)性、預(yù)算的軟約束性及其風(fēng)險(xiǎn)的可轉(zhuǎn)移性，使得相關(guān)制度對(duì)公務(wù)接待的監(jiān)督或約束相當(dāng)困難，而這種不可監(jiān)督性反過來又進(jìn)一步放大了公務(wù)接待的激勵(lì)作用。因此，在這種約束機(jī)制效果甚微的情形下，我們的可行選擇便是設(shè)計(jì)出一種激勵(lì)制度以完成對(duì)公務(wù)接待激勵(lì)作用的替代，其中的關(guān)鍵在于形成節(jié)約利益的分享機(jī)制。也就是說，我們可以把公務(wù)接待納入機(jī)構(gòu)改革的范疇，向貨幣化管理、個(gè)體化消費(fèi)推進(jìn)，即在現(xiàn)行基礎(chǔ)上合理核定政府官員的接待費(fèi)用消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將其貨幣化后，連同以前的工資和福利一同記入崗位的薪金。這種措施一方面對(duì)接待費(fèi)用的總額予以了控制，另一方面因?yàn)槠湓试S將結(jié)余部分留存，所以較好地調(diào)動(dòng)了政府官員的積極性，節(jié)約了接待費(fèi)用。

當(dāng)然，除此之外，還存在一種間接的激勵(lì)替代制度，這就是上文提到的完善政府官員工資制度。具體說來，一是要根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和消費(fèi)水平，逐步提高公務(wù)員的工資，使公職人員的工資水平略高于整個(gè)社會(huì)成員的平均水平，二是應(yīng)根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)狀況，分別確定各地的工資水平與之基本適應(yīng)。三是改革現(xiàn)行的工資標(biāo)準(zhǔn)，即只要擔(dān)任某一職務(wù)，就拿這一職務(wù)工資，不擔(dān)任這一職務(wù)，就取消這一職務(wù)工資。同時(shí)要適當(dāng)提高崗位工資在工資總額中的比例，發(fā)揮激勵(lì)作用。[11]31

5.建立成本轉(zhuǎn)移的管制制度

在監(jiān)督機(jī)制尚不健全的情況下，政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”本性決定了他們會(huì)采取將接待成本轉(zhuǎn)移的行為，而當(dāng)前這種行為已成為公務(wù)接待改革的主要障礙之一，為此，建立成本轉(zhuǎn)移的管制制度具有十分重要的作用。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從微觀、中觀、宏觀三個(gè)層面對(duì)此制度進(jìn)行設(shè)計(jì)：（1）微觀層面，全面推進(jìn)公務(wù)接待改革。突破原有只對(duì)部分單位，部分崗位推行改革的辦法，將改革引向深入，要覆蓋到所有的行政單位及其二級(jí)單位和所有的國(guó)家公務(wù)員，這樣可以有效防止接待成本從改革部門轉(zhuǎn)向未改革部門，從上級(jí)部門轉(zhuǎn)向下級(jí)部門；（2）中觀層面，完善行政監(jiān)督作用，強(qiáng)化預(yù)算約束作用，即將公務(wù)接待行為納入制度化規(guī)范的道路，并對(duì)其賦予相應(yīng)的行政責(zé)任，違反就要接受懲罰；（3）宏觀層面，重新界定政府的職能定位，理順府際政府間關(guān)系。政府與企業(yè)之間不存在緊密的利益關(guān)系，企業(yè)也不需要為政府的公務(wù)接待買單。而在府際政府間關(guān)系方面，我們也要明確，上下級(jí)政府之間也只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，雙方的財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)獨(dú)立，在制度上設(shè)計(jì)上不存在接待成本轉(zhuǎn)移的通道。

6.建立公務(wù)接待改革的標(biāo)桿管理制度

在公務(wù)接待改革的過程中，各個(gè)政府部門及其官員都必須采取與以往的“實(shí)報(bào)實(shí)銷”制很大不同的運(yùn)作方式。盡管他們很清楚面臨的壓力并試圖重組以適應(yīng)新形勢(shì)，然而，過于模糊的改革目標(biāo)和復(fù)雜的政策環(huán)境，都使得他們的改革容易迷失方向。這時(shí)，政府可以利用的工具之一就是標(biāo)桿管理，即通過將本組織的運(yùn)作方法與其他的組織的最佳運(yùn)作方式進(jìn)行比較，進(jìn)而將之學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化，以提高組織績(jī)效的管理方法?？梢哉f，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)管理，不但有利于先進(jìn)的改革經(jīng)驗(yàn)的推廣，還較為簡(jiǎn)便的明確改革的方向和目標(biāo)，并能在無(wú)形中培育政府部門之間的“競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制，強(qiáng)化政府官員節(jié)約理念的形成。

現(xiàn)如今，全國(guó)的公務(wù)接待改革已然啟動(dòng)，各地的很多做法都頗有借鑒性，但同時(shí)我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，這種局部性的制度創(chuàng)新如何能夠使得樣本一般化，如何與其他配套措施相互協(xié)調(diào)，如何促進(jìn)一種新型政治環(huán)境的塑造，這些都是目前擺在我們面前的課題，都需要我們從理論和實(shí)際上對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的思考。

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