茶洪旺 明崧磊

改革開放以來，中國長期持續(xù)的高速經(jīng)濟增長創(chuàng)造了舉世矚目奇跡，2010年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到58790億美元，首超日本，成為世界第二大經(jīng)濟體，但與之相伴的是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，我國城鄉(xiāng)居民收入差距指數(shù)由1978年的2.37擴大到2011年的3.33，遠遠超過了國際警戒區(qū)間，已成為世界上城鄉(xiāng)居民收入差距最大的國家之一，由此引發(fā)出的經(jīng)濟、社會、政治等發(fā)展風險問題被社會各界關注。過大的城鄉(xiāng)居民收入差距是和諧社會的威脅，構建社會主義和諧社會，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距已是當務之急。本文試圖通過對典型市場經(jīng)濟國家美國和政府主導型市場經(jīng)濟國家日本、韓國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的成功經(jīng)驗綜合分析，旨在借“他山之石”，來加快縮小我國的城鄉(xiāng)居民收入差距。

城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的國際經(jīng)驗比較

（一）市場經(jīng)濟模式：美國的實踐經(jīng)驗

美國是世界上高度發(fā)達的工業(yè)化先起國家，但在工業(yè)化進程中的城鄉(xiāng)居民收入差距變化并沒有表現(xiàn)出有異于其他國家的性質(zhì)，同樣經(jīng)歷了一個先擴大、后縮小的過程，所不同的是美國政府從工業(yè)化開始發(fā)展時，就非常重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實行“以工補農(nóng)”扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展政策，盡管在工業(yè)化進程中存在著城鄉(xiāng)居民收入差距問題，但差距一直都不是很大。據(jù)有關資料顯示，1940—1950年期間城鄉(xiāng)居民收入比為1.6—2.0，1970—1990期間，城鄉(xiāng)居民收入差距已逐步縮小，大致在1.28—1.33區(qū)間波動，到了21世紀初其差距為1.17。目前，美國城鄉(xiāng)居民收入水平基本相同。綜合來看，美國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的主要措施有這樣幾方面。

1.持續(xù)增加農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入力度，保證農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展

回顧美國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史，政府持續(xù)增加對農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入力度是美國擁有世界最發(fā)達農(nóng)業(yè)的堅強保障。持續(xù)增加農(nóng)業(yè)基礎設施建設主要側重于交通、電力、水利、網(wǎng)絡信息幾方面：美國國會在1912年就開始撥款資助農(nóng)村郵路建設，1916年國會通過《聯(lián)邦高速公路法》，提供資金資助農(nóng)村公路的修建。在政府的資助下，美國農(nóng)村公路得到了迅速發(fā)展；1936年通過《農(nóng)村電氣化法》，授權當時的農(nóng)村電氣化管理局使用政府資金為農(nóng)村電力合作社提供低息、長期貸款，用于農(nóng)村配電線路、輸電線路和發(fā)電廠建設；政府每年斥巨資新建農(nóng)村水利設施，2009年4月農(nóng)業(yè)部宣布出資61580萬美元用于農(nóng)村水利設施建設①；1949年修訂《農(nóng)村電氣化法》，為發(fā)展農(nóng)村電話提供低息、長期貸款，1994年克林頓政府批準的商務部因特網(wǎng)信息援助項目中包括對農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)接入的贈款②，2001年農(nóng)村公用事業(yè)服務局提供5億美元貸款發(fā)展農(nóng)村電訊；2010年農(nóng)業(yè)部宣布為14個農(nóng)村地區(qū)提供3.1億美元資金支持農(nóng)村高速網(wǎng)絡建設③。由于美國政府持續(xù)增加對農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投入力度，從而有力推動了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)達、農(nóng)村繁榮。

2.多元化的政策支持，為“三農(nóng)”發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)惠政策環(huán)境

美國一直通過實施系統(tǒng)多元化的農(nóng)業(yè)政策支持農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。首先是財政政策。美國財政年度預算支出中農(nóng)業(yè)預算一直占有很高比重，至今依然如此，2005財政年度農(nóng)業(yè)預算總支出820億美元，較2004年增加40億美元，增幅5％，基本與這一時期美國國民生產(chǎn)總值4％—5％的年增長率同步④。其次是農(nóng)業(yè)信貸政策。早在1916年就通過了第一部《農(nóng)業(yè)貸款法》，此后又陸續(xù)推出了一系列相關法規(guī)加快農(nóng)業(yè)金融體系建設?！?008年農(nóng)業(yè)法》又對農(nóng)業(yè)貸款作出了重大調(diào)整，最高貸款額從20萬元提高到30萬元，貸款利率從4％降到了1.5％，貸款期限從15年延長到20年，貸款定金從10％降到5％⑤，這一新舉措的推行為農(nóng)業(yè)發(fā)展營造了良好的金融環(huán)境。再次是價格支持政策。從價格支持政策走向來看，近年來美國的價格支持政策逐漸從過去以目標價格、保護價格、貸款差額支付為主向以直接收入支付、反周期支付等為主的收入支持政策轉變；補貼工具也開始由“黃箱”政策向“綠箱”政策轉變。但無論怎樣變化，美國政府在國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼政策上卻一直都在強化其補貼總量和規(guī)模。2008年《農(nóng)業(yè)法案》再次提升了政府對農(nóng)業(yè)的補貼水平和范圍，農(nóng)業(yè)補助金額達到2900億美元。系統(tǒng)多元化政策的持續(xù)支持，為美國農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活提高創(chuàng)造了優(yōu)惠的政策環(huán)境。

3.不斷加強農(nóng)業(yè)教育科技發(fā)展力度，著力于提高農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)

美國政府不僅對農(nóng)業(yè)發(fā)展予以持續(xù)穩(wěn)定的財政支持，更是重視農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)的提高。美國的公立義務教育不分城市和農(nóng)村實行城鄉(xiāng)一體化的12年免費義務教育，并不斷加大對義務教育的投入力度。尤其是2000年聯(lián)邦政府設立的《農(nóng)村教育成就項目》（Rural Education Achievement Program，REAP），對提高農(nóng)民的教育水平發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計，2010年財政年度用于中小學教育的經(jīng)費為6730億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.6％，而這一比例在1949年僅為2.3％⑥。美國政府還大力支持農(nóng)業(yè)技術與職業(yè)教育。早在1862年通過的《莫雷爾法案》就要求各州在5年內(nèi)至少興建一所“贈地學院”，此后，贈地學院及其衍生出來的農(nóng)業(yè)技術學院已成為美國農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的基本模式。目前美國財政每年用于農(nóng)民教育的經(jīng)費達600億美元，以確保農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)提高?；A研究與應用研究并重一直是政府支持農(nóng)業(yè)科技投入的重要舉措，每年由聯(lián)邦政府撥付大量農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費。農(nóng)業(yè)部在2008—2012年為支持農(nóng)業(yè)和食品研究計劃（AFRI），每年提供7億美元研究經(jīng)費，其中60％用于基礎研究，40％用于將理論轉化為應用研究。完善的科研體系使美國農(nóng)業(yè)擁有雄厚的科研實力，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率高達80％?？梢娛澜缫涣鞯霓r(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)勞動者在支撐著美國擁有世界一流的農(nóng)業(yè)。

4.建立健全的法律制度，保護農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展

美國的農(nóng)業(yè)立法，最早可以追溯到1933年頒布的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。由于當時正處“大蕭條”時期，《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的主要目標是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩、保護農(nóng)產(chǎn)品價格和增加農(nóng)場主收入。此后，美國農(nóng)業(yè)基本法大致每5年修訂1次，不斷在實踐中完善農(nóng)業(yè)法律體系建設。目前，美國的農(nóng)業(yè)基本法為2008年制定的《農(nóng)業(yè)法》，該法案有效期為2008—2012年。此外，美國還制定和頒布了一系列農(nóng)業(yè)配套法律，這些配套法律與農(nóng)業(yè)基本法一起成為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。如通過實施《宅地法》、《荒地法》、《新地開墾法》和《聯(lián)邦土地管理法》等法律來加強農(nóng)業(yè)土地資源的開發(fā)利用；通過實施《農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)場貸款法》和《農(nóng)作物貸款法》等法律來保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款；通過實施《食品農(nóng)業(yè)資源及貿(mào)易法》、《農(nóng)產(chǎn)品銷售協(xié)議法》、《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展和援助法》等法律提供農(nóng)產(chǎn)品價格和流通支持。正是由于美國的農(nóng)業(yè)發(fā)展走上了法治化軌道，農(nóng)民的利益就不容易受到隨意剝奪。

（二）政府主導型模式1：日本的實踐經(jīng)驗

日本是一個后起的工業(yè)化國家，其經(jīng)濟發(fā)展和完成工業(yè)化進程的速度是驚人的，1968年，也就是在明治維新100周年的時候，日本的GNP超過西德成為僅次于美國的第二經(jīng)濟體。但在快速工業(yè)化進程中卻導致了城鄉(xiāng)居民收入差距一直呈現(xiàn)上升趨勢，最高峰值達到了3.13，且持續(xù)時間也很長，到20世紀60年代才處于一直下降狀態(tài)，1972年成功實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民收入基本平衡，時至今日，城鄉(xiāng)居民收入比值保持在0.86—0.97之間波動?？偨Y日本縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的成功經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展投入大量的財力支持，并出臺相關法律法規(guī)來監(jiān)督落實

二戰(zhàn)后，日本政府針對城鄉(xiāng)之間存在的收入差距問題，曾先后三次推動了新農(nóng)村建設，即20世紀50年代中期的第一次新農(nóng)村建設、60年代后期的第二次新農(nóng)村建設和70年代末的“造村運動”。在每次新農(nóng)村建設過程中，政府都投入大量的財力予以支持。第一次新農(nóng)村建設中，日本政府先后為新農(nóng)村建設撥付高達480億日元的補貼款；第二次新農(nóng)村建設中，日本政府擴大了資金扶持的力度和范圍，此次新村建設涉及全國80％的市町村，每個市町村不僅可以獲政府9000萬日元的補貼，還能得到國家農(nóng)業(yè)金融機構2000萬日元的貸款；“造村運動”中，為大力推動“一村一品”運動、發(fā)展“1.5次產(chǎn)業(yè)”⑥，政府對農(nóng)產(chǎn)品實行了價格支持制度、建立了農(nóng)產(chǎn)品價格風險基金，同時還不斷加大對基礎設施的投入。尤其是為了提高政府投入大量財力支持的實效性，紛紛制定了與之相配套的一系列農(nóng)業(yè)投入法律法規(guī)來保駕護航。

2.創(chuàng)建農(nóng)業(yè)協(xié)同組合，切實保護農(nóng)民利益

日本的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱農(nóng)協(xié)）在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活發(fā)展過程中發(fā)揮著重大作用。日本農(nóng)民根據(jù)政府1947年頒布的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，1948—1949年間在全國范圍內(nèi)建立了農(nóng)協(xié)組織。農(nóng)協(xié)是一個自我管理的、兼具企業(yè)和社會團體性質(zhì)的互助性組織，其基本理念是在各個商業(yè)環(huán)節(jié)上保護好農(nóng)民利益，避免金融資本、商業(yè)資本、工業(yè)資本對農(nóng)民的剝削。日本農(nóng)協(xié)有著系統(tǒng)的組織構架，但各級農(nóng)協(xié)之間沒有隸屬關系，上級農(nóng)協(xié)只對下級農(nóng)協(xié)進行業(yè)務指導，因此組織結構嚴密而靈活。農(nóng)協(xié)的主要職能包括兩個方面：一是生產(chǎn)組織功能。其職能覆蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、金融信用、保險等方方面面。二是利益表達功能。在日本，農(nóng)協(xié)還承擔了一部分政府的公共服務功能，由于日本的農(nóng)協(xié)兼有農(nóng)民民間組織、準政府機構、農(nóng)民自身利益維護等職能，為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距做出了很大貢獻。

3.立法和資金投入雙管齊下，保證農(nóng)村義務教育和職業(yè)技術教育健康發(fā)展

日本的農(nóng)村義務教育起始于明治維新時期，1872年明治政府頒布《學制令》，開始大力普及小學教育。到1908年，日本的小學入學率就高達97.8％。戰(zhàn)后，日本先后制定了《日本教育法》和《學校教育法》，在財政極度困難的情況下開始全面推行9年義務教育，并將發(fā)展教育作為基本國策。為保障農(nóng)村義務教育經(jīng)費，日本政府在1952年重新制定了《義務教育經(jīng)費國庫負擔法》、1958年頒布了《義務教育諸學校設施費國庫負擔法》，規(guī)定日本農(nóng)村教育經(jīng)費主要由國庫負擔，包括國庫直接撥付和向地方政府進行轉移支付兩部分。在2001年文部科學省的預算中，國庫直接負擔的義務教育費用為3兆153億日元，占文部科學省總預算的45.8％⑦。發(fā)展職業(yè)技術教育是提高農(nóng)民專業(yè)技能的重要舉措，1899年頒布的《實業(yè)學校令》第一次提出興辦實業(yè)學校、發(fā)展職業(yè)教育。1921年頒布《職業(yè)介紹法》，規(guī)定由政府專門機構負責職業(yè)介紹，并給予就業(yè)人員必要的就業(yè)指導。二戰(zhàn)后，日本政府又先后頒布了《職業(yè)安定法》、《雇傭?qū)Σ叻ā?、《產(chǎn)業(yè)教育振興法》、《職業(yè)訓練法》和《職業(yè)能力開發(fā)促進法》等一系列職業(yè)教育法律，并先后多次進行修訂，逐步形成了系統(tǒng)的職業(yè)技術教育立法。政府每年撥付文部科學省大量財政資金用于職業(yè)教育項目。

4.實行農(nóng)產(chǎn)品價格保護和補貼政策，確保農(nóng)民收入穩(wěn)步增長

日本政府對農(nóng)產(chǎn)品價格保護的范圍較廣，實行價格保護的糧食占全部上市糧食的80％。農(nóng)產(chǎn)品價格保護政策包括國內(nèi)價格保護政策和對外貿(mào)易保護政策。在國內(nèi)市場上，政府通過實施價格管理制度來保護農(nóng)產(chǎn)品的價格，其中最核心的是大米的價格保護政策。從20世紀50年代初期就開始控制米價，以此作為提高農(nóng)民收入的重要手段。在對外貿(mào)易方面，日本政府采取了一系列關稅和非關稅政策來保護農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。2004年日本農(nóng)產(chǎn)品的平均關稅為17.7％，是總體平均關稅水平的2.8倍⑧。

日本是世界上農(nóng)業(yè)補貼最高的國家之一，據(jù)經(jīng)合組織調(diào)查顯示：2000年農(nóng)業(yè)增加值占GDP的1.1％，而農(nóng)業(yè)補貼卻占GDP的1.4％。日本農(nóng)業(yè)補貼主要有農(nóng)田水利基礎設施建設補貼、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設施補貼、農(nóng)業(yè)貸款利息補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼。為適應WTO的農(nóng)業(yè)協(xié)定，2000年后日本政府逐漸削減了“黃箱政策”補貼，開始轉向“綠箱政策”，在農(nóng)業(yè)基礎設施、科技研發(fā)、病蟲害防治等方面大量投入，補貼的形式也逐漸從價格支持轉向收入支持。以2000年頒布的《針對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接支付制度》為例，該制度對當?shù)剞r(nóng)戶進行直接的收入補貼，符合要求的農(nóng)戶每年可享受上限為100萬日元的補貼，全國補貼規(guī)模為每年700億日元⑨。高額的農(nóng)業(yè)補貼政策提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)民增收致富。

（三）政府主導型模式2：韓國的實踐經(jīng)驗

韓國是后發(fā)展國家實施工業(yè)化成功的典范。20世紀60年代初開始大力推進以城市為主的工業(yè)化，雖然工業(yè)化促進了國民經(jīng)濟高速增長，但隨之相伴的卻是城鄉(xiāng)居民收入差距的不斷擴大。為了從根本上縮小城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，20世紀70年代，韓國政府以新農(nóng)村建設為基點，致力于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。到2004年，韓國城鄉(xiāng)居民收入幾乎持平，即1∶0.9。究其韓國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的成功經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.深入持久推進“新村運動”，為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距奠定了堅實基礎

始于1970年的“新村運動”是韓國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重要舉措?！靶麓暹\動”提倡自強不息，依靠自身力量建設新農(nóng)村，同時政府加大投資力度。從1970—1978年，政府財政對農(nóng)業(yè)投資增加82倍。財政資金的大量投入極大完善了農(nóng)村基礎設施建設，為農(nóng)民增收創(chuàng)造了良好的環(huán)境。概括起來，“新村運動”大致分為三個階段：第一階段（1970—1973年）為基礎設施階段，政府無償為農(nóng)村提供一定數(shù)量的鋼筋和水泥，用于改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件；第二階段（1974—1976年）為農(nóng)民增收階段，政府進一步加強農(nóng)村水利、住房等設施建設，加快和推廣農(nóng)業(yè)技術普及，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來提高農(nóng)民收入；第三階段（1977年之后）為鞏固提升階段，政府鼓勵和引導特色種植業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，支持和援助農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展。深入持續(xù)的“新村運動”使韓國在20世紀90年代末期實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件基本與城鎮(zhèn)相同，城鄉(xiāng)收入差距基本消除。

2.鼓勵農(nóng)民發(fā)揮自主精神，創(chuàng)辦農(nóng)民協(xié)會組織

20世紀60年代，韓國還是一個落后的農(nóng)業(yè)國，國民普遍缺乏市場經(jīng)濟所需的開創(chuàng)和自主精神，“宿命論”在國民思想觀念中依然十分厚重。為改變農(nóng)民的這種落后觀念，韓國政府把“農(nóng)村啟蒙”運動作為新村建設的重要內(nèi)容，在各地農(nóng)村紛紛興建“村民會館”，為農(nóng)民提供活動場所。通過一些群眾喜聞樂見的活動形式，培育廣大農(nóng)（漁）民“勤勞、自助、合作”的思想觀念，提高他們自我發(fā)展的內(nèi)生動力。以充分發(fā)揮農(nóng)民自主精神為核心的“農(nóng)村啟蒙”運動，從根本上改變了農(nóng)民的價值觀和精神面貌，最大限度調(diào)動了農(nóng)民的自覺性，激發(fā)了農(nóng)民用自己的雙手和力量去改造貧窮落后家園的自主精神。

韓國農(nóng)民協(xié)會組織成立于1961年，是依據(jù)《農(nóng)協(xié)法》成立的公法社團。根據(jù)《農(nóng)協(xié)法》的規(guī)定，農(nóng)協(xié)受政府委托行使部分公共權力，其主要職能包括三個方面：教育及文化，主要是推動農(nóng)業(yè)教育和農(nóng)業(yè)技術的發(fā)展，培養(yǎng)農(nóng)民法制意識；農(nóng)產(chǎn)品流通，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應，農(nóng)產(chǎn)品的采購、加工、儲藏、運輸、銷售以及品牌建設等；金融服務，包括以城市為主的農(nóng)協(xié)銀行和以基層農(nóng)協(xié)為主的“合作金融”，其中“合作金融”是韓國農(nóng)村金融事業(yè)的主體。截止2010年底，韓國農(nóng)協(xié)已經(jīng)擁有1171個基層組合，幾乎覆蓋了全部農(nóng)戶。⑩農(nóng)民協(xié)會組織在推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收方面也發(fā)揮了重要作用。

3.重視普及農(nóng)村教育，著力提高農(nóng)民學習能力和專業(yè)技能

由于日本在占領期間長期實施愚民政策，朝鮮半島在1945年光復時的文盲率高達78％。光復后韓國政府非常重視農(nóng)村人力資本開發(fā)，從1953年開始，政府曾先后開展了五次“掃盲教育計劃”，大規(guī)模普及農(nóng)民初等教育，1958年12歲以上人口文盲率大幅下降到4.1％，掃盲運動取得巨大成效。1976年韓國宣布六年義務教育已經(jīng)完全普及，三年初中義務教育普及工作隨之展開，1985年政府頒布的《關于實施初中義務教育的規(guī)定》中明確指出，初中義務教育從農(nóng)村逐步推向城鎮(zhèn)，足以驗證韓國政府重視農(nóng)村教育的程度。為了提高農(nóng)民的學習能力和專業(yè)技能，政府還統(tǒng)籌規(guī)劃了農(nóng)民教育體系，由農(nóng)協(xié)、農(nóng)村振興廳和農(nóng)業(yè)大學負責實施，其中包括面向農(nóng)村青少年的4H教育［11］、面向農(nóng)業(yè)后備勞動力的農(nóng)漁民后繼者教育和更高水準的專業(yè)農(nóng)民教育。這一覆蓋不同年齡段和不同層次農(nóng)村群體的農(nóng)民教育體系，成為全面提升農(nóng)民學習能力和專業(yè)技能的重要保障。

4.適時出臺農(nóng)業(yè)補貼政策，為農(nóng)民增收致富提供了重要保障

在20世紀60年代末之前，韓國經(jīng)濟發(fā)展水平還比較落后，財政能力十分有限，因此對農(nóng)業(yè)沒有任何補貼。20世紀60年代末以來，隨著工業(yè)化水平的逐步提升，國民經(jīng)濟開始好轉，政府財政得到積累，韓國適時進入農(nóng)業(yè)補貼政策時代。與日本相似，韓國農(nóng)業(yè)補貼政策的調(diào)整也在經(jīng)濟快速增長的70年代初完成，率先從提高大米收購價格開始。從1968年開始采用“高價收購、低價銷售”的價格政策促進糧食生產(chǎn)，并且連續(xù)4年提高大米收購價格，最高的一年提高幅度達到25％。20世紀90年代后期，由于價格支持引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力下降，韓國政府開始實施直接補貼政策。2009年，韓國直接補貼支出增長到1.8萬億韓元，比1995年增加8000億韓元［12］。此外，政府還對農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料采購、農(nóng)業(yè)科研等方面提供補貼資助。當前韓國農(nóng)業(yè)補貼政策依舊以價格支持為主，2007—2009年價格支持占到生產(chǎn)者補貼的90％；直接補貼占對生產(chǎn)者補貼比重則從1％提高到10％?？梢哉f，韓國政府的農(nóng)業(yè)補貼政策，實實在在地為農(nóng)民增收致富提供了重要保障。

綜上所述，美國是市場經(jīng)濟典范國家、日本、韓國是政府主導型市場經(jīng)濟國家，雖然三個國家的國情各異，但城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小都主要得益于中央政府長期持續(xù)在資金、財稅補貼、優(yōu)惠政策方面給予大力扶持。政府行為方式的選擇和效果對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距具有舉足輕重作用，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，政府至關重要，這是世界工業(yè)化發(fā)展進程中的一條普適性規(guī)律。

美、日、韓等國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的經(jīng)驗啟示

“他山之石，可以攻玉”。美國、日本和韓國在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面的經(jīng)驗，對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距具有重要的啟示意義。尤其是日本、韓國在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距過程中遇到的問題與我國現(xiàn)在的情況有很多相似之處，他們在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面采取的措施很值得我們借鑒。

1.一定要強化政府在縮小城鄉(xiāng)收入差距中的主導作用

國外工業(yè)化發(fā)展的實踐表明，政府對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重要作用不僅是其他任何組織或個人無法替代的，而且是完全必要的。美日韓三國在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面都無一例外地充分發(fā)揮了政府的主導作用，并有力證明了政府的行為方式和效果在很大程度上決定了城鄉(xiāng)居民收入差距縮小或擴張的時間表。美國用了近70年的時間，日本用了40多年的時間，韓國僅用了近20年的時間，就使農(nóng)民收入達到或超過城市居民收入。即便在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的其他國家，多年來為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，緩和社會矛盾，都在致力于啟動政府龐大的公共開支。我國是一個發(fā)展中農(nóng)業(yè)人口大國，目前又是世界上城鄉(xiāng)居民收入差距最大的國家之一，一定要充分認識到縮小城鄉(xiāng)居民收入差距在構建公平、正義、和諧的社會主義國家中的深遠意義。強化政府在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距中的主導作用，最關鍵的就是要實現(xiàn)政府職能的根本性轉變，由“建設型政府”向“服務型政府”轉變。服務型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務的政府。然而，建設服務型政府是一項比經(jīng)濟體制改革更為艱巨的任務，只要我們成功地實現(xiàn)了政府職能轉變，我們就有條件和能力加快縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在世界工業(yè)化發(fā)展進程中創(chuàng)造出一個發(fā)展中大國成功縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的奇跡。

2.應當加快立法規(guī)范監(jiān)督落實政府對“三農(nóng)”的扶持政策

美國、日本、韓國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的成功經(jīng)驗都是通過制定法律法規(guī)的形式實現(xiàn)，其主要有基本法和專項性行業(yè)法規(guī)兩種形式?；痉?，如美國的《農(nóng)業(yè)法》、日本的《農(nóng)業(yè)基本法》、韓國的《農(nóng)業(yè)基本法》。所有的農(nóng)業(yè)政策都必須在基本法的指導下制定；專項性行業(yè)法規(guī)，將涉及本行業(yè)的財政扶持政策予以法制化。如美、日頒布的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了農(nóng)業(yè)休耕補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼等制度。通過制定相關法律法規(guī)，進一步將經(jīng)濟主體納入法律法規(guī)的界限內(nèi)，做到經(jīng)濟活動有法可依、違法可究，以提高政府保護、支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展政策實施的實效性和持續(xù)性。規(guī)范化的法律法規(guī)創(chuàng)造了穩(wěn)定可預期的制度環(huán)境，限制了政府的道德風險行為，為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距保駕護航。近十幾年來，黨中央、國務院十分重視解決“三農(nóng)”問題，連續(xù)9年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號文件。并相應出臺了一系列惠農(nóng)政策，如農(nóng)產(chǎn)品補貼政策、農(nóng)機具購置補貼政策、農(nóng)村新農(nóng)合、新農(nóng)保等社會保險制度等等。我國不是沒有扶持“三農(nóng)”的優(yōu)惠政策，而且還比較完善，關鍵在于政策落實不夠到位和持續(xù)性差。有鑒于此，我們應當通過法定的程序，把中央和各省區(qū)出臺的惠農(nóng)政策和舉措上升到法律法規(guī)的層面，加快推進農(nóng)村公共財政的立法步伐，完善各級政府落實“三農(nóng)”的優(yōu)惠政策的政績考核目標和行政問責制度，為提高政府扶持“三農(nóng)”政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性、實效性提供法律法規(guī)方面的制度保障。

3.政府必須長期持續(xù)增加對“三農(nóng)”的投入和扶持力度

雖然發(fā)達國家有著強大的經(jīng)濟體系和經(jīng)濟實力，但發(fā)達國家的農(nóng)民仍然是弱勢群體，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱勢區(qū)域。因此，發(fā)達國家政府都持續(xù)增加對處于弱勢的“三農(nóng)”提供了各種保護和支持政策，所不同的只是各國政府在選擇投入的數(shù)量、方式、重點方面。概括起來可歸納為兩大方面：（1）持續(xù)為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)惠的財政、稅收和信貸政策；持續(xù)為農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)村教育、信息化服務等進行大量的直接投入。如美國政府對農(nóng)業(yè)基礎設施的支持非常有力，大型灌溉設施的投資往往都是由聯(lián)邦和州政府承擔的。盡管美國在20世紀40年代就完成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史任務，可是財政對農(nóng)業(yè)的支持力度一直都在增長，由1979年的64.3億美元增加到1982年的145.5億美元。日本大致走了和美國相同的道路，雖然日本財政收入中來自農(nóng)業(yè)的僅占1％左右，但農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比重卻在10％以上，到了20世紀90年代，財政對農(nóng)業(yè)的資金援助的年增長率更是穩(wěn)定在13.4％左右。（2）為增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量予以優(yōu)惠政策支持。如韓國的“新村運動”和日本2000年出臺的《針對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接支付制度》的特殊政策等等。改革開放30多年來，雖然我國政府不斷增加對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的投入，推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展發(fā)生了可喜變化。但是我國財政投入扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的力度仍然不足，不僅遠遠低于發(fā)達國家，而且也低于發(fā)展中國家財政對農(nóng)業(yè)投入的一般水平。我國在“三農(nóng)”發(fā)展問題上，教訓多于經(jīng)驗，理應深刻總結。實踐證明，在“三農(nóng)”發(fā)展中，政府財政投入的力度幾乎與“三農(nóng)”問題的有效解決成正比。因此，我們一定要持續(xù)增加中央和省、市（州）三級財政對“三農(nóng)”的投入力度，為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距奠定堅實的基礎。

4.中央財政要持續(xù)增加對農(nóng)村教育投入力度，切實提高農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)

綜觀美、日、韓三國縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的過程，無一例外都非常重視農(nóng)村教育的推進作用，通過立法保證農(nóng)業(yè)教育所必需的人力、物力和財力，改革和完善農(nóng)業(yè)教育體系，造就和培養(yǎng)了大批農(nóng)業(yè)技術人才。日本從明治時代起就制定法令大力扶助和發(fā)展中等農(nóng)業(yè)教育。二戰(zhàn)后日本中等農(nóng)業(yè)教育事業(yè)發(fā)展相當快，日本的《學校教育法》規(guī)定在初中課程中設置農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、水產(chǎn)、家政等五科，促使農(nóng)村很多初中都設置了農(nóng)業(yè)科。美國聯(lián)邦政府1917年通過的《史密斯——休斯法案》規(guī)定，在公立學校中必須開展中等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育。1997年國會通過的《食物和農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部要繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)教育，負責培養(yǎng)、管理和使用農(nóng)科畢業(yè)生。由于美國政府持續(xù)增加對農(nóng)民教育的投入力度，促進了農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)的不斷提高。據(jù)有關資料顯示：目前美國農(nóng)民的平均受教育年限已達到12年，日本1975年達到11.2年。而我國農(nóng)民平均受教育的年限僅7.8年，初中、小學文化程度占70％以上，高中文化的大概占16.8％，就業(yè)培訓不到20％。然而，農(nóng)村教育經(jīng)費長期投入不足，是我國農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)低下的重要因素之一，2009年，我國中小學教育的財政支出為7807.4億元，占GDP的比重為2.27％，僅相當于美國1949年的水平。最近國務院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查顯示，在農(nóng)村義務教育的全部投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負擔高達78％，而縣財政負擔約9％，省地負擔約11％，中央財政只負擔了約2％。有鑒于此，我們要繼續(xù)加大中央財政對農(nóng)村義務教育支出總量的投入力度，并在提高教育質(zhì)量上狠下工夫，采取切實有效措施加快發(fā)展包括基礎教育、職業(yè)技術教育、成人教育以及各種技能培訓在內(nèi)的農(nóng)村教育，從根本上提高每個農(nóng)民的長期發(fā)展能力，唯有這樣，才能真正激發(fā)出縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的內(nèi)在動力——農(nóng)民自身發(fā)展能力。

5.大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，充分發(fā)揮農(nóng)民自主精神

美、日、韓三國的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度不盡相同，但政府紛紛出臺財政、稅收、技術等方面的優(yōu)惠政策，支持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，有效地把農(nóng)民與市場聯(lián)系起來，切實保護農(nóng)民利益。美國作為世界上第一大農(nóng)產(chǎn)品出口國，每年銷售額達400億美元，為保護農(nóng)民利益，農(nóng)民自己組織了農(nóng)協(xié)和各種生產(chǎn)協(xié)會，幫助農(nóng)民銷售產(chǎn)品和進入市場，目前參加農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)民占農(nóng)場總數(shù)的90％；日本農(nóng)協(xié)建立了基層、地方、全國的三級系統(tǒng)，幾乎每個市町村都設有農(nóng)協(xié)，日本入會農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)99％以上；韓國的農(nóng)協(xié)是一個高度集權的龐大組織，95％以上的農(nóng)戶都屬于地方或基層農(nóng)協(xié)。長期以來，由于我國對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的認識存在偏差，農(nóng)民自己的專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展十分滯后。世界銀行研究的數(shù)字表明，2009年中國農(nóng)戶的3％—4％是農(nóng)民專業(yè)合作社的會員。我國不僅農(nóng)民加入農(nóng)村合作社的人員數(shù)量少，而且農(nóng)民專業(yè)合作社的職能在切實保護農(nóng)民利益方面更不盡如人意。其業(yè)務范圍狹窄、資金嚴重短缺、運作不規(guī)范、效率低。我們一定要認真總結，在財政、稅收、信貸、技術支持方面出臺一攬子更加優(yōu)惠政策支持體系，并采取切實的保障措施，積極鼓勵各地區(qū)大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，創(chuàng)新管理機制，充分體現(xiàn)“自愿、自治、獨立”的原則，讓農(nóng)民擁有真正能夠保護自己利益的合作經(jīng)濟組織?？梢灶A見，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的完善發(fā)展，不僅為維護農(nóng)民利益作出重大貢獻，而且將會加快促進轉變地方政府職能。

結語

中國是一個人口眾多、地域遼闊的多民族發(fā)展中大國，區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡性十分突出。目前這種城鄉(xiāng)居民收入差距過大的現(xiàn)實，無疑是長期以來多種因素綜合累積疊加的結果?？s小城鄉(xiāng)居民收入差距，是一項錯綜復雜的社會系統(tǒng)工程，更是一項十分迫切而又艱巨的歷史任務，因此，我們要有開放的智慧，善于去分析總結市場經(jīng)濟條件下不同國情的國家縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的做法，探討世界經(jīng)濟發(fā)展中促進農(nóng)民增收致富的一般規(guī)律，吸收借鑒其有效經(jīng)驗。但是最關鍵、最重要的還是要立足于自己的特殊國情，勇于進一步解放思想，必須從制度安排上來解剖深層原因，因地制宜、與時俱進創(chuàng)新出臺重大舉措，徹底清除根源于體制、機制上的重重阻力。因此，我們只有通過力主深化改革，即深化改革現(xiàn)行的收入分配制度、農(nóng)村土地使用制度、財稅制度、戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度等等，才能為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距提供制度公平、機會均等的體制、機制保障。當下，人人都說深化改革已刻不容緩，但改革的呼聲和改革的阻力同樣十分強大，因此要打破改革的阻力，不僅執(zhí)政黨需要有非凡的執(zhí)政魄力，而且社會各階層更需要形成合力、積極給力！我們堅信：只要阻礙深化改革的這塊“堅冰”被徹底打破，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距這條“航路”所要達到的目標也就不會遙遠了。

注釋

①《美國聯(lián)邦政府出資61580萬美元用于農(nóng)村水利項目》，http://jipaishui.gongye360.com/news_view.html？id=2617247.②張金艷：《美國農(nóng)業(yè)基礎設施建設的經(jīng)驗及啟示》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2009年第2期。③《美國農(nóng)業(yè)部撥款支持農(nóng)村網(wǎng)絡建設》，http://www.cnii.com.cn/20080623/ca611426.htm.④中華人民共和國駐美利堅合眾國大使館經(jīng)濟商務參贊處：《美國2005年財政年度預算及農(nóng)業(yè)預算管理概況》，2005年2月17日。⑤馬曉春：《中國與主要發(fā)達國家農(nóng)業(yè)支持政策比較研究》，中國農(nóng)業(yè)科學出版社，2010年，第39頁。⑥美國教育統(tǒng)計摘要，http://nces.ed.gov/programs/digest/.所謂1.5次產(chǎn)業(yè)，是以農(nóng)、林、牧、漁產(chǎn)品及其加工品為原料所進行的工業(yè)生產(chǎn)活動，通過這個生產(chǎn)活動增加農(nóng)產(chǎn)品的附加價值。⑦《日本的義務教育經(jīng)費國庫負擔制度》，《中國教育報》2003年3月3日第5版。⑧陳嬌：《淺析日本農(nóng)產(chǎn)品價格政策及其對中國的啟示》，《經(jīng)濟與管理》2008年第5期，第45頁。⑨田侃：《城鄉(xiāng)收入分配差距研究》，《中南財經(jīng)政法大學學報》2005年第4期。⑩［12］《韓國農(nóng)協(xié)2012年考察報告及對中國三農(nóng)啟示》，http://finance.sina.com.cn/nongye/hyxx/20120905/110313051684.shtml.［11］4H教育：即聰明的頭腦（Head）、身心健康（Heart）、健康的身體（Health）、較強的動手能力（Hand）。

［1］Chiaki Moriguchi，Emmanuel Saez.The Evolution of Income Concentration in Japan，1886—2005：Evidence from Income Tax Statistics［J］.The Review of Economics and Statistics.2008.

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