范俊玉

現(xiàn)代政府在生態(tài)文明建設(shè)中具有重要的主導(dǎo)性作用。在日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題面前，適應(yīng)于工業(yè)文明的傳統(tǒng)政府理念與政府行政管理將難以為繼，生態(tài)文明的時(shí)代，需要政府從文化、體制、職能、政策等多方面全面實(shí)現(xiàn)生態(tài)化，即構(gòu)建生態(tài)型政府。生態(tài)型政府的建設(shè)是強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任、實(shí)現(xiàn)人與自然之間和諧發(fā)展的理性選擇，是對(duì)過(guò)去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型政府模式的重大超越與轉(zhuǎn)型，也是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有舉措和重要保障。

一、構(gòu)建生態(tài)型政府的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

生態(tài)型政府也可稱之為綠色政府或環(huán)境友好型政府，是指秉承生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值理念，遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，追求人與自然的和諧相處和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，從制度、職能、行為等多方面實(shí)現(xiàn)生態(tài)化治理的政府。生態(tài)型政府的概念及構(gòu)建訴求體現(xiàn)了政府范式的重大轉(zhuǎn)變，是近年來(lái)學(xué)界為應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)、強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任而提出的重大課題。在生態(tài)文明的建設(shè)中，構(gòu)建生態(tài)型政府不僅有其必要性，也有其可能性。具體而言，其現(xiàn)實(shí)依據(jù)體現(xiàn)在以下幾方面。

1.生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的挑戰(zhàn)

人類自進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，隨著人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及科技的進(jìn)步，環(huán)境狀況逐步惡化，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為一個(gè)全球性問(wèn)題。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，由于受傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響，同樣面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境污染、資源短缺、生態(tài)破壞等問(wèn)題都嚴(yán)重地影響著我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)改革開(kāi)放后集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點(diǎn)。由于人口眾多，我國(guó)的發(fā)展還面臨著比其他國(guó)家更大的資源和環(huán)境壓力，許多環(huán)境資源承載力已接近臨界值。盡管“十一五”時(shí)期節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)取得了積極成效，但能源消耗仍然偏高，環(huán)境污染仍很嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境仍十分脆弱。2010年我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度逐年提高，石油、鐵礦石等的對(duì)外依存度已超過(guò)50%。①面對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，黨中央高度重視，在2003年提出了科學(xué)發(fā)展觀，2007年黨的十七大報(bào)告中又提出了建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略任務(wù)。

2.生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性

生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共物品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因此，市場(chǎng)在其配置資源的過(guò)程中雖可起重要作用，卻存在著諸多失靈的地方，而生態(tài)型政府的作為則可彌補(bǔ)其不足。例如，當(dāng)一個(gè)企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中污染環(huán)境時(shí)，其所造成的環(huán)境成本并沒(méi)有在企業(yè)的生產(chǎn)成本中體現(xiàn)出來(lái);而當(dāng)企業(yè)在治理環(huán)境時(shí)，卻又不可能獨(dú)享其全部收益。所以，企業(yè)和個(gè)人缺乏治理環(huán)境和控制污染的動(dòng)力，相反，為了追求自身利益的最大化，卻有著索取和破壞環(huán)境資源的動(dòng)力。對(duì)此，政府可以采取措施加以有效克服，如直接管制、征環(huán)境稅、提供補(bǔ)貼、直接供給環(huán)境公共物品等。此外，生態(tài)資源的公共物品屬性使其產(chǎn)權(quán)難以明晰界定，進(jìn)而產(chǎn)生“公地的悲劇”。即使有一些產(chǎn)權(quán)界定相對(duì)容易的生態(tài)資源，如山地、農(nóng)田等，雖可在市場(chǎng)的力量下被保護(hù)，但市場(chǎng)保護(hù)的往往只是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值而非生態(tài)價(jià)值。因此，針對(duì)以公共產(chǎn)權(quán)形式安排的生態(tài)資源，政府應(yīng)加強(qiáng)管理和保護(hù)，而對(duì)可以界定產(chǎn)權(quán)的生態(tài)資源，政府可以在建立健全生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，對(duì)產(chǎn)權(quán)加以明確而合理的界定，并保證產(chǎn)權(quán)的安全性。面對(duì)市場(chǎng)主體追求生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而非生態(tài)價(jià)值的問(wèn)題，政府可用強(qiáng)制的方式進(jìn)行規(guī)范，或用經(jīng)濟(jì)的手段加以激勵(lì)。對(duì)產(chǎn)權(quán)主體交易費(fèi)用高昂的問(wèn)題，政府還可以搜集并提供交易信息，發(fā)揮裁判、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，以降低交易費(fèi)用。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府生態(tài)責(zé)任的缺失

當(dāng)代生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生有多方面的根源，而政府生態(tài)責(zé)任的缺失即是其重要根源之一。由于受傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響，各級(jí)政府將發(fā)展片面理解為經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，自然界被當(dāng)做一個(gè)永不枯竭、可以任意掠奪索取的倉(cāng)庫(kù)和巨型垃圾堆放場(chǎng)。在對(duì)政府及其官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)上，都是以GDP、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為準(zhǔn)，忽視了對(duì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)狀況的綜合性評(píng)價(jià)。特別是一些地方政府，由于更多考慮地方利益，有時(shí)甚至?xí)?duì)一些污染企業(yè)實(shí)行地方保護(hù)主義，對(duì)企業(yè)的環(huán)境破壞行為睜一只眼，閉一只眼，有時(shí)還會(huì)干預(yù)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督和檢查。在招商引資上，一些地方政府有時(shí)會(huì)降低環(huán)境準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，引進(jìn)一些環(huán)境污染型、能源高耗型的產(chǎn)業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和人民的身體健康造成了嚴(yán)重威脅。此外，政府在生態(tài)制度的供應(yīng)及執(zhí)行上還存在缺失情況，特別是針對(duì)政府行為的制度供應(yīng)不足。由于政府在生態(tài)保護(hù)中起著關(guān)鍵的主導(dǎo)性作用，如果沒(méi)有相關(guān)制度約束政府的行為，或政府對(duì)生態(tài)制度執(zhí)行不力，其對(duì)生態(tài)的破壞程度要比企業(yè)和個(gè)人的破壞嚴(yán)重得多。目前，環(huán)境保護(hù)方面主要缺失的制度還包括環(huán)?？?jī)效考核制度、生態(tài)問(wèn)責(zé)制度、公眾生態(tài)參與制度、政府生態(tài)行為監(jiān)督制度等。

4.實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境利益的要求

政府的權(quán)力來(lái)源于人民的同意與授權(quán)，政府產(chǎn)生和存在的理由就是為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)的公共利益?！皬V義的公共利益觀念包括人民利益、國(guó)家利益和社會(huì)利益。其中，維護(hù)人民的利益是根本，它是公共權(quán)力本質(zhì)屬性的內(nèi)在要求;維護(hù)國(guó)家的利益是政府的義務(wù)，它是各國(guó)的憲法和國(guó)家公務(wù)員法規(guī)定的公務(wù)員職業(yè)的基本要求;維護(hù)社會(huì)的利益是承諾，它是政府與社會(huì)交易關(guān)系即收稅人與納稅人之間所達(dá)成的契約關(guān)系的自然要求?！雹谝虼?，不管從哪個(gè)層次看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益是政府的法規(guī)政令和一切行政行為的追求目標(biāo)。良好的生態(tài)環(huán)境無(wú)疑是關(guān)涉國(guó)計(jì)民生的重大的公共利益所在，它既是每一個(gè)公民個(gè)體生存和發(fā)展的切身利益，也是一個(gè)國(guó)家和民族發(fā)展的根本利益，更是子孫后代生存和發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。和其他公共物品相比，生態(tài)環(huán)境代表的公共利益非常重要、非常典型、非常廣泛和長(zhǎng)遠(yuǎn)。因此，提供一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)好公眾的環(huán)境利益，無(wú)疑是政府的基本職責(zé)之一。《人類環(huán)境宣言》就指出:“各地方政府和全國(guó)政府，將對(duì)在他們管轄范圍內(nèi)的大規(guī)模環(huán)境政策和行動(dòng)，承擔(dān)最大的責(zé)任?！雹墼谏鷳B(tài)保護(hù)中，雖然需要社會(huì)多元主體的協(xié)調(diào)合作，每一主體也都在各自的范圍內(nèi)發(fā)揮著重要的不可取代的作用，而政府也時(shí)常出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象，但這些都不能成為政府可以推卸生態(tài)責(zé)任的理由。社會(huì)其他主體在生態(tài)保護(hù)中可能偶爾會(huì)退出，但政府絕不能退出，也不應(yīng)該退出。只有構(gòu)建了生態(tài)型政府，政府的生態(tài)責(zé)任才能落實(shí)，才能真正維護(hù)好公眾的環(huán)境利益。

5.政府生態(tài)治理能力的保障

構(gòu)建生態(tài)型政府還需建立在政府生態(tài)治理能力的基礎(chǔ)上。政府的能力來(lái)自于通過(guò)一定政治程序獲得的人民的授權(quán)。它擁有管理社會(huì)公共事務(wù)的合法的強(qiáng)制力，掌握著可以影響國(guó)計(jì)民生的公共資源，并能有效運(yùn)用各種治理的工具和手段，足以在生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府擁有對(duì)生態(tài)保護(hù)的決策規(guī)劃能力，它可以在公共利益的價(jià)值導(dǎo)向下，集中知識(shí)和智慧，對(duì)國(guó)家的發(fā)展作出科學(xué)的決策和規(guī)劃。這種決策和規(guī)劃對(duì)一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r的影響是根本性和全局性的。如果政府把生態(tài)保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中，從根本上確立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，就能從宏觀上而不是在微觀上協(xié)調(diào)好環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，取得較好的生態(tài)保護(hù)效果。政府有權(quán)力建立強(qiáng)制性制度，進(jìn)行強(qiáng)制性執(zhí)法。良好有效的制度設(shè)計(jì)對(duì)生態(tài)保護(hù)具有極其重要的價(jià)值，而只有政府才有權(quán)建立健全保護(hù)生態(tài)的各項(xiàng)強(qiáng)制性制度和政策。在生態(tài)制度的硬性規(guī)約下，政府的執(zhí)法人員可以強(qiáng)制執(zhí)法，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為和案件。政府還具有整合資源、全面調(diào)控的能力。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的“全局性、綜合性、歷史性、長(zhǎng)期性決定了這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)成為人類面臨的重大的公共問(wèn)題，必須由政府出面，整合各個(gè)方面的資源，設(shè)計(jì)公共政策，履行公共職能，加強(qiáng)公共管理，才有望得到解決”④。政府擁有了生態(tài)治理能力，構(gòu)建生態(tài)型政府就有了重要保障。

二、構(gòu)建生態(tài)型政府的路徑

生態(tài)型政府的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)工程，政府可以從觀念確立、治理主體、制度創(chuàng)新、強(qiáng)化職能等幾方面作出努力。

1.確立整體性思維和生態(tài)優(yōu)先理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。生態(tài)型政府的構(gòu)建首先需要政府確立起整體性思維和生態(tài)優(yōu)先的理念。近代哲學(xué)給我們提供了一幅機(jī)械化的世界圖景。在這幅圖景中，人類與非人存在物互不聯(lián)系、互不作用，這就會(huì)給自然界和人類本身造成災(zāi)難性的后果。而整體性思維則指出，人與自然不是相互分割的，人是自然中的一員，人也時(shí)時(shí)刻刻依賴著自然。人類社會(huì)就是一個(gè)類似于生物有機(jī)體的由各種要素構(gòu)成的活動(dòng)著的有機(jī)體，各種經(jīng)濟(jì)、政治和文化等要素時(shí)刻處于相互作用、相互影響的密切聯(lián)系中，而且整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)都是奠基在自然生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上的。所以，生態(tài)文明的建設(shè)是一項(xiàng)關(guān)涉到各個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，需要從經(jīng)濟(jì)、政治和文化等領(lǐng)域多方著手，加以建設(shè)。而生態(tài)破壞造成的后果也是整體性的，不僅會(huì)影響國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展，影響著人與人之間的關(guān)系，更是關(guān)系到每一個(gè)人的生命安全和健康。

政府作為擁有公權(quán)力的公共管理機(jī)構(gòu)，面對(duì)的是一個(gè)社會(huì)各要素間聯(lián)系、互動(dòng)、沖突、共生且復(fù)雜的有機(jī)體。政府機(jī)構(gòu)的各部門(mén)在不同領(lǐng)域履行著各自的職能和責(zé)任，政府的價(jià)值目標(biāo)體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生態(tài)等多方面的追求中。然而，這些多重價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻并不總是處在協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中，一些落后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、不合理的政治制度和體制、極端的人類中心主義文化，都會(huì)對(duì)生態(tài)造成極大破壞，而生態(tài)的破壞又會(huì)反過(guò)來(lái)影響身處其中的人類的幸福和安全。因此，政府應(yīng)在整體性思維的基礎(chǔ)上努力追求社會(huì)各要素的全面和諧發(fā)展，在政府治理的方式上注重各部門(mén)、各機(jī)構(gòu)間的協(xié)同、配合、共治。筆者認(rèn)為，這種做法本身就體現(xiàn)了人類所處的整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先的觀念，即廣義的生態(tài)優(yōu)先。而當(dāng)政府追求的多重價(jià)值目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到生態(tài)價(jià)值的根本性、全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性特征，確立生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值理念，維護(hù)自然環(huán)境的優(yōu)美和生態(tài)系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定，此謂狹義的生態(tài)優(yōu)先。只有真正確立起了生態(tài)優(yōu)先理念的政府，才是生態(tài)型政府。

當(dāng)然，生態(tài)優(yōu)先的理念經(jīng)常在發(fā)展中國(guó)家的欠發(fā)達(dá)地區(qū)遇到阻礙，當(dāng)人們還餓著肚子時(shí)，生態(tài)型政府的建設(shè)會(huì)困難重重，一些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至喊出了“寧愿毒死，不愿餓死”的口號(hào)。這實(shí)際上是一種非常短視的行為。我們需要的是從中央到地方各級(jí)政府秉持著環(huán)境公正的原則，推行制度創(chuàng)新，如生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)各地區(qū)實(shí)行差異化發(fā)展，最大范圍、最大程度地實(shí)行生態(tài)保護(hù)。當(dāng)然，生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間并不一定是非此即彼的關(guān)系，良好的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的旅游資源可以富裕一方，而經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)也與生態(tài)的保護(hù)并行不悖。所以，無(wú)論是相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，生態(tài)型政府的建設(shè)都有其可能性和現(xiàn)實(shí)性。

2.構(gòu)建生態(tài)善治的治理網(wǎng)絡(luò)

生態(tài)型政府的構(gòu)建突出強(qiáng)調(diào)了政府的生態(tài)責(zé)任，政府是生態(tài)保護(hù)中最主要、最關(guān)鍵的主體，需發(fā)揮主導(dǎo)性的作用。然而，這并不意味著政府是唯一的治理主體。恰恰相反，生態(tài)型政府是非常善于創(chuàng)造條件和機(jī)制讓公民社會(huì)發(fā)揮積極作用的政府。現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，在公共管理領(lǐng)域，政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)和公民個(gè)人共同組成了公共行動(dòng)體系。而善治的過(guò)程就是政府與其他治理主體對(duì)公共生活的良好合作管理以使公共利益最大化的過(guò)程。善治體現(xiàn)了政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是國(guó)家或政府的權(quán)力向社會(huì)的回歸，是兩者的最佳狀態(tài)。⑤

和其他一般的社會(huì)問(wèn)題相比，當(dāng)今的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題更具有復(fù)雜性、廣泛性和人為性，而政府雖然擁有其他社會(huì)治理主體所不具備的治理能力和龐大資源，但單一的政府治理還是會(huì)具有很大的局限性。例如，政府作出正確的生態(tài)決策和有效的生態(tài)保護(hù)行為是需要建立在充分可靠的生態(tài)信息和理性選擇的基礎(chǔ)上的，然而，“在那些大量發(fā)生的，但空間分布零散，一般涉及較大成本的微觀治理活動(dòng)中，政府發(fā)揮作用的能力則往往是有限的，而這恰好是其他治理主體的優(yōu)勢(shì)”⑥。由于治理主體的多元化以及分布的廣泛性，不同主體可以從多個(gè)方面獲取多樣化的生態(tài)信息，并在網(wǎng)絡(luò)上相互傳遞，網(wǎng)絡(luò)上縱橫交錯(cuò)的各個(gè)結(jié)點(diǎn)也都可以及時(shí)地獲取各自所需的信息，實(shí)現(xiàn)信息的共享。

除了獲取生態(tài)信息的困難，在生態(tài)保護(hù)中，政府還面臨著專業(yè)性知識(shí)、技術(shù)及資金等方面的難題。因此，生態(tài)型政府應(yīng)在自身主動(dòng)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，努力構(gòu)建生態(tài)善治的治理網(wǎng)絡(luò)，借助于其他多元主體的資源和力量以彌補(bǔ)自身能力上的不足，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公共利益的最大化。在生態(tài)善治的治理網(wǎng)絡(luò)中，政府不是唯一的權(quán)力中心和治理主體，但也是最關(guān)健的網(wǎng)絡(luò)管理者，承擔(dān)著最主要的生態(tài)責(zé)任，也是網(wǎng)絡(luò)合作所需秉持的共同價(jià)值和信念的最主要的凝聚者。政府需要?jiǎng)訂T、引領(lǐng)、促進(jìn)多元主體的參與、協(xié)商與合作，以便獲得共同的收益。生態(tài)善治的治理網(wǎng)絡(luò)不僅包括政府與企業(yè)、環(huán)境非政府組織、公民個(gè)體間的合作，還包括政府間的合作。政府間的合作既包括縱向的中央與地方政府間的合作，也包括橫向的同級(jí)地方政府間的合作，以及政府各職能部門(mén)間的合作。只有構(gòu)建了一個(gè)多維的生態(tài)善治網(wǎng)絡(luò)，生態(tài)型政府的職能才能得以更好實(shí)現(xiàn)。

3.推動(dòng)生態(tài)制度的創(chuàng)新

生態(tài)型政府的構(gòu)建離不開(kāi)生態(tài)制度的規(guī)約與保障。在一個(gè)有秩序的社會(huì)中，制度為人們的行為提供了一個(gè)框架，不同的制度設(shè)計(jì)會(huì)約束或激勵(lì)人們的行為造成不同的結(jié)果?！半m然生態(tài)環(huán)境文化問(wèn)題是最為決定的因素，但是，制度高于技術(shù)的說(shuō)法，在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上還是具有真理性的。有效的制度設(shè)計(jì)，如對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)問(wèn)題上的嚴(yán)格的法律條文、科學(xué)的規(guī)劃、有效的管理、切合實(shí)際的程序等，能夠從源頭上解決問(wèn)題?！雹咚?，生態(tài)型政府的建設(shè)不能停留在理念上，它必須設(shè)計(jì)、創(chuàng)新、完善各種生態(tài)制度，以保證對(duì)政府及社會(huì)各主體的生態(tài)行為能進(jìn)行有效地激勵(lì)或規(guī)制。

由于政府的生態(tài)行為至關(guān)重要，構(gòu)建生態(tài)型政府更關(guān)鍵的是需要針對(duì)政府的行為進(jìn)行生態(tài)制度創(chuàng)新。目前，急需創(chuàng)新完善的生態(tài)制度主要有:第一，要建立環(huán)?？?jī)效考核制度。我們要改變將單純的GDP增長(zhǎng)作為核心指標(biāo)的做法，研究探索并建立綠色GDP核算體系。綠色GDP是對(duì)傳統(tǒng)GDP的一種調(diào)整，是從國(guó)民生產(chǎn)總值中減去環(huán)境和資源的成本后的總值，兩者間的差數(shù)越大，我們付出的環(huán)境和資源成本就越多，政府的環(huán)?？?jī)效就越低。因此，綠色GDP應(yīng)成為官員政績(jī)考核的重要內(nèi)容。此外，公眾的生態(tài)質(zhì)量滿意度、空氣質(zhì)量變化、水質(zhì)變化、森林覆蓋增長(zhǎng)率、環(huán)保投資增減率、群眾性環(huán)境訴求事件發(fā)生數(shù)、地方政府對(duì)中央政府各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)政策的落實(shí)情況等指標(biāo)都應(yīng)納入官員的考核標(biāo)準(zhǔn)。第二，要建立健全政府的生態(tài)問(wèn)責(zé)制度。政府的生態(tài)責(zé)任淡漠或缺失是造成生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要原因。如果沒(méi)有剛性的生態(tài)問(wèn)責(zé)制度，生態(tài)保護(hù)只會(huì)停留在口頭上。我們要從生態(tài)問(wèn)責(zé)的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序等方面加以完善，對(duì)官員在履行生態(tài)責(zé)任中的“缺位”、“越位”行為造成生態(tài)破壞的要依法追究其政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任等。第三，要?jiǎng)?chuàng)新與公眾參與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的各項(xiàng)制度。如，為實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境知情權(quán)，我國(guó)要在已有的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》的基礎(chǔ)上不斷完善，建立公眾獲取環(huán)境信息的程序保障機(jī)制。為保障公眾的過(guò)程參與，要完善我國(guó)的環(huán)境決策參與制度和環(huán)境行政參與制度，對(duì)參與的形式、程序等都要作出明確規(guī)定。國(guó)家還需建立環(huán)境公益訴訟制度，要放寬民事訴訟法上當(dāng)事人起訴的資格。環(huán)境訴訟的途徑也可以拓展。第四，要?jiǎng)?chuàng)新政府的生態(tài)管理制度。針對(duì)我國(guó)資源和生態(tài)管理各部門(mén)職能重復(fù)和交叉的問(wèn)題，可以將分散于林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、建設(shè)等部門(mén)中的生態(tài)管理職能集中起來(lái)，統(tǒng)一歸生態(tài)保護(hù)行政主管部門(mén)行使，從制度上明確界定統(tǒng)管部門(mén)和各分管部門(mén)的職能和權(quán)限，并構(gòu)建起部門(mén)間的生態(tài)管理協(xié)調(diào)合作機(jī)制。第五，要加強(qiáng)對(duì)政府生態(tài)行政權(quán)力監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)。由于有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，權(quán)力如果不受制約和監(jiān)督就必然會(huì)導(dǎo)致腐敗，所以我們要完善權(quán)力監(jiān)督制度，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，確保監(jiān)督機(jī)制的權(quán)威性，完善監(jiān)督體系，努力營(yíng)造出多主體、全方位監(jiān)督的合力，并對(duì)生態(tài)行政權(quán)力監(jiān)督的程序作出嚴(yán)格的制度化規(guī)定。第六，對(duì)現(xiàn)有的基本生態(tài)制度要加以完善，建立并完善新的生態(tài)制度，并保證制度的貫徹執(zhí)行。具體來(lái)說(shuō)生態(tài)制度主要包括:生態(tài)影響評(píng)價(jià)制度、生態(tài)保護(hù)“三同時(shí)”制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)資源稅收制度、排污權(quán)交易制度等。此外，政府還要進(jìn)一步制定有利于生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，建立和完善基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)政策、價(jià)格政策、投資政策、金融政策等生態(tài)保護(hù)政策體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一。

4.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是生態(tài)型政府的基本職能之一。一般而言，政府職能包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能，生態(tài)保護(hù)的職能往往被忽視或弱化。而生態(tài)型政府在追求人與自然之間和諧的核心理念的指導(dǎo)下，將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)上升為政府的基本職能無(wú)疑是題中應(yīng)有之義。生態(tài)環(huán)境本身是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，政府的生態(tài)保護(hù)也應(yīng)秉持生態(tài)思維，多重著手，絕不能把生態(tài)保護(hù)僅僅理解為治理污染和加強(qiáng)監(jiān)管。生態(tài)型政府的生態(tài)保護(hù)職能主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，要把生態(tài)保護(hù)納入政府的決策中。政府的決策行為對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展起著重要的強(qiáng)勢(shì)導(dǎo)向性作用。如果在政府的總體決策中沒(méi)有體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的要求，那么，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就會(huì)離生態(tài)可持續(xù)的目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)?！罢坏┟鞔_了環(huán)境職能，就必須根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的要求，在決策中把環(huán)境與發(fā)展綜合起來(lái);如果它不是從根本上確立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，不在決策系統(tǒng)中增加環(huán)境權(quán)重，而只滿足于小打小鬧，修修補(bǔ)補(bǔ)，就不可能真正做到統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境、促進(jìn)發(fā)展的目的。”⑧政府要把生態(tài)保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中，實(shí)行科學(xué)的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上制定有效的政策和措施，使生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展從宏觀上得到協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人、自然環(huán)境和社會(huì)的和諧發(fā)展。第二，政府要在創(chuàng)新完善生態(tài)法律制度和政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督、組織和管理。生態(tài)行政主管部門(mén)擁有行政強(qiáng)制性權(quán)力，要建立有效的監(jiān)管體系，依法監(jiān)督對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，嚴(yán)厲查處生態(tài)違法行為和案件。對(duì)生態(tài)產(chǎn)生正面影響的行為，政府要加以獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。為了從源頭上減少對(duì)生態(tài)的破壞，要大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，形成一個(gè)有利于資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)的產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)循環(huán)型經(jīng)濟(jì)和循環(huán)型社會(huì)的形成與發(fā)展。政府還要加強(qiáng)生態(tài)宣傳教育，動(dòng)員最廣泛的社會(huì)力量參與到生態(tài)保護(hù)中來(lái)。第三，政府還要加大生態(tài)保護(hù)的投入。政府是生態(tài)保護(hù)投資的最主要主體。在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而日益嚴(yán)重的時(shí)候，政府應(yīng)把生態(tài)保護(hù)的投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，要保證環(huán)保投入幅度高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，加大對(duì)污染防治、生態(tài)保護(hù)、環(huán)保試點(diǎn)示范和環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)的資金投入。當(dāng)然，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府還可倡導(dǎo)和鼓勵(lì)私人部門(mén)積極參與城鄉(xiāng)生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和有關(guān)工作的投入，鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資金參加環(huán)保建設(shè)，形成多元化的環(huán)保投入結(jié)構(gòu)。

三、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)文明建設(shè)呼喚著生態(tài)型政府的構(gòu)建。在過(guò)去，各級(jí)政府在生態(tài)保護(hù)方面雖然做了許多工作，并取得了一定的成績(jī)，但并沒(méi)有使生態(tài)環(huán)境問(wèn)題得到根本解決，與人民群眾的期望相比還有不小距離。因此，我國(guó)政府應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任，勇于超越過(guò)去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型的政府模式，以更大的決心和信心實(shí)現(xiàn)向生態(tài)型政府的轉(zhuǎn)型，切實(shí)推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明的發(fā)展。

注釋

①?gòu)埰?《中國(guó)單位GDP能耗是世界平均水平2.2倍》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/cj/2011/12 －28/3565364.shtml.②謝慶奎:《政府學(xué)概論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005年，第122頁(yè)。③萬(wàn)以誠(chéng)、萬(wàn)岍:《新文明的路標(biāo)——人類綠色運(yùn)動(dòng)史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，吉林人民出版社，2000年，第3頁(yè)。④高小平:《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 加強(qiáng)生態(tài)行政管理》，《中國(guó)行政管理》2004年第5期。⑤俞可平:《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期。⑥樊根耀:《生態(tài)環(huán)境治理的制度分析》，西北農(nóng)林科技大學(xué)出版社，2003年，第202頁(yè)。⑦方世南、張偉平:《生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的制度根源及其出路》，《自然辯證法研究》2004年第5期。⑧肖巍、錢(qián)箭星:《環(huán)境治理中的政府行為》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2003年第3期。