劉曉明，羅沙沙

美國私立學校分類管理的政策解讀及啟示

劉曉明，羅沙沙

開展分類管理是民辦教育綜合改革的突破口。美國私立學校分類管理有一套獨特而完善的管理制度。從重點解讀美國私立學校分類管理在學校設立、辦學經費、學校產權、政府資助、教師管理等方面的相關政策出發(fā)，對我國民辦學校分類管理的政策制定和實施提出一些建設性意見。

美國；私立學校；分類管理；政策；啟示

改革開放以來，我國民辦教育發(fā)展迅猛，民辦學校從非學歷、非正規(guī)教育發(fā)展到各級各類學歷教育，并呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的勢頭。當然，這種發(fā)展態(tài)勢也對民辦學?，F(xiàn)行管理制度和政策提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，民辦教育改革勢在必行的。因此，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出，要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理；開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點”。可以說，開展分類管理是民辦教育綜合改革的突破口。美國的教育源于私立學校，并對私立學校進行分類管理，形成了一套既獨特又完善的私立學校管理體制。解讀美國私立學校分類管理的相關政策，對我國民辦學校分類管理政策的制定和實施具有很好的借鑒意義。

一、美國私立學校分類管理的相關政策解讀

美國私立學校的管理是通過兩種途徑來實現(xiàn)的：一是在全聯(lián)邦設立私立學校協(xié)會；另一是靠立法管理。但是關于私立學校的營利性與非營利性的分類管理，政府并沒有頒布特定的法律，僅僅是依據(jù)法律對營利機構和非營利機構的明確劃分，并遵循“禁止分配限制”的法律原則來對私立學校進行分類的，即“不把扣除成本之后凈收入分給機構成員的為非營利機構，不受這一限制的是營利性機構”。[1]在對私立學校的分類管理政策的制定上，遵循市場和教育兩者的內在規(guī)律性。

（一）學校設立政策

美國私立學校的設立是各州政府根據(jù)具體情況而定的，也就是說，私立學校設置權基本在州政府的手里。許多州在私立學校的設立上有較嚴格的審批標準，如馬里蘭州對其兩年制學院和四年制學院分別制定了建校的最低標準。沒有嚴格審批標準的州，私立學校的設置，也必須到州政府教育部門注冊。關于兩種類型私立學校的注冊上有著不同的規(guī)定：在申請辦理非營利性私立學校手續(xù)時，承辦者必須向該州政府有關部門提交董事會成員名單、學校章程、經費來源、辦學條件、校長人選、課程設置、師資情況、入學要求、學校管理、收費標準等文件；同時，學校建筑設施的安全條件和衛(wèi)生、消防設施，需經州建設、衛(wèi)生以及消防部門檢查批準后，方可開辦、運行；營利性私立學校的設立基本上遵循公司的設立程序，當然，也必須達到政府所規(guī)定的安全、衛(wèi)生和消防標準。[2]

從營利性與非營利性兩類私立學校設立的相關規(guī)定可以看出，美國州政府對兩類學校的設立標準是依據(jù)他們自身的屬性和教育發(fā)展的規(guī)律性而做出的。非營利性私立學校的設立標準相對比較嚴格，使非營利性私立學校能夠從一開始就比較規(guī)范。而對營利性私立學校的設立各州政府沒有太多的規(guī)定性限制，只要達到相關安全、衛(wèi)生等規(guī)定就可以申請辦理注冊。

（二）辦學經費政策

美國各州政府對營利性與非營利性私立學校經費來源有不同的規(guī)定。非營利性私立學校經費來源主要有兩個渠道：一是政府資助；二是學校自籌。學校自籌資金的途經主要也是兩個：學費和社會捐助。營利性私立學校的教育經費來源的構成與非營利性私立學校的有很大的差異，幾乎沒有來自政府的資金支持，學費是其主要的收入來源。[3]可見，營利性私立學校的經費來源比較單一，在一定程度上制約了學校的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（三）學校產權政策

兩類私立學校的性質決定了不同的產權歸屬和財產處置政策。對于非營利性私立學校，無論是政府還是社會組織在財力物力上對學校都給予了支持，所以學校的產權歸屬于私立學校本身。而對于營利性私立學校來說，前期投資都來源于私人資本，它是私人或私人團體用于投資并取得相應利益回報的商業(yè)行為，其產權歸投資者所有。

由于產權歸屬的不同，所以在私立學校解散時，財產的處置也是不同。關于非營利性私立學校在解散時，有些州規(guī)定按“力求近似”的原則，將盈余資產捐送給從事相近工作的機構，比如其他的非營利性私立學?；蚬嫘允聵I(yè)。[4]而營利性私立學校的資產不受政府的支配，無論盈虧都與投資者直接相關。

（四）政府資助政策

美國聯(lián)邦政府和州政府都設立了負責私立教育事務的專門機構。這種機構與私立學校的關系不是傳統(tǒng)意義上的管理與被管理的關系，而是起著指導與服務的作用。政府對私立學校管理的重要手段之一就是資助政策。

1.稅收政策。學校的性質決定了稅收政策的取向。美國聯(lián)邦政府根據(jù)私立學校的營利性與非營利性采取了不同的稅收政策。美國《國內稅收法》第501條規(guī)定：專門以宗教、慈善、科學或教育等活動為目的的組織免交聯(lián)邦所得稅，其條件是：“其純收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和個人的利益”。[5]根據(jù)《美國慈善法》的規(guī)定，一個組織要想獲得免稅資格必須滿足以下幾方面的要求：其成立完全出于非營利目的；其經營主要為達到規(guī)定的非營利目的；不得為個人謀取利益。[6]從以上規(guī)定可以看出，非營利性私立學校享受政府的這一免稅待遇。營利性私立學校不享受免稅政策，它們必須接受工商部門的管理，并根據(jù)公司法、商法及稅法的有關規(guī)定照章納稅。《美國標準公司法》第132條規(guī)定“營利性高等教育機構不享受免稅的待遇”，必須向州繳納相關的特種稅。[7]

2.學生資助政策。美國1958、1963年的《國防教育法》中都規(guī)定了向非營利性教育機構提供補助金和貸款的具體條件，但營利性教育機構始終被排斥在外。[8]直至1972年的美國《高等教育法案》修訂中，規(guī)定有幾種類型的營利性教育機構的學生可以有資格接受聯(lián)邦政府的財政資助,其中最為突出、影響最大的是“基本教育機會助學金”（Basic EducationalOpportunityGrant），又稱為派爾助學金（Pell Grant）的設立，該獎學金面向所有類型學校的學生，只要符合“第四款”條件的規(guī)定，都可以加入“第四款”資助計劃。[9]

3.公立學校為私立學校提供服務政策。在美國，很多州都將一定數(shù)量的教育經費劃撥到公立中小學，指定用于為某些私立中小學提供服務，比如課程開設、實驗室、圖書館或其他教學設施的使用等。州教育部門會對這些服務進行檢查，如公立學校未按規(guī)定完成任務，則會被抽回所劃撥的教育經費。政府這一政策主要適用于非營利性私立學校，而對營利性私立學校沒有相關的規(guī)定。[4]

（五）教師管理政策

1.在美國，私立中小學大多數(shù)屬于非營利性學校，各州都對其教師實行資格證書制度，但各州標準不盡相同，也不相互承認。

2.在非營利性和營利性私立學校中，教師都實行聘任制，一般公開招聘。但非營利性高等私立學校教師被聘用5-7年后，有較好教學效果，即可得到終身教授職位。

3.非營利性私立學校一般均為聘任教師提供醫(yī)療和養(yǎng)老金保險，保險費由學校和教師共同承擔，并且學校是主要承擔者。而在營利性私立學校中，由于大多數(shù)是兼職教師（學術或技術水平較高的專業(yè)人員），學校一般按課程或課時支付報酬，并無提供各種福利。[4]

美國各州政府在對營利性與非營利性私立學校師資政策的不同，主要體現(xiàn)在對教師社會保障的政策支持上。當然，從這些政策的制定與實施中可以看出，非營利性學校的教師在一定程度上享受著與公立學校教師相同的保障，而營利性私立學校教師的保障沒有相關的規(guī)定，只有一定的報酬作為勞動回報。

從上述政策解讀可以看出，美國政府對私立學校的管理有間接與直接之分，有宏觀與微觀之分。但總體上來說，對非營利性私立學校的管理比較的嚴格，各種限制性政策較多，同時，各種辦學優(yōu)惠政策也遠超過營利性私立學校。對于營利性私立學校的管理，政府只是在宏觀層面和間接方面進行某些約束，優(yōu)惠和激勵政策相對較少?？梢哉f，營利性私立學校基本上不受政府的直接管理，它實行的是企業(yè)制度管理方式。

二、美國私立學校分類管理政策對我國民辦學校分類管理的啟示

我國民辦學校分類管理的理論研究和實踐探索都不夠充分。尚無營利性和非營利性民辦學校分類管理的相關法律法規(guī)，導致在實踐中鼓勵和規(guī)范的政策常常產生矛盾，法律規(guī)定的民辦學校優(yōu)惠政策得不到落實。因此，迫切需要建立一套符合我國國情的民辦學校分類管理體系。

（一）民辦學校的設立

我國目前民辦學校的設立是按“民辦非企業(yè)”來定性的，這種模糊的定性造成了管理上的許多混亂和困惑。借鑒美國的經驗，我國民辦學校的設立首先必須按照營利性與非營利性進行分類管理。立足我國民辦學校的實際情況，我們可以參照現(xiàn)行營利性與非營利性醫(yī)療機構的界定來明確非營利性民辦學校，即符合以下幾個方面要求：首先，學校法人產權獨立完整；其次，舉辦者不享有辦學結余資產的所有權；再次，終止時，從辦學結余中歸還舉辦者投入后的剩余資產必須用于發(fā)展教育，不得進行分配。[9]按照上述的標準，民辦學校在設立時采取申報制，由民辦學校舉辦者自主選擇學校的性質，并向主管部門提出申請。主管部門依照營利性與非營利性的標準進行審核、登記、管理。非營利性民辦學校屬于社團法人，建立監(jiān)事制度并適用于非營利性組織財務會計制度；營利性民辦學校屬于公司法人，建立董事會，并設立獨立董事，適用于公司財務會計制度。

（二）學校產權政策

美國私立學校產權關系處理是按照其設立時的性質不同，采用不同的產權政策。同樣，我們也可以根據(jù)兩類民辦學校的不同性質，建立不同的民辦學校產權政策。如果不接受政府財政資助的非營利性民辦院校和營利性民辦院校擁有完全的學校法人財產權。營利性民辦院校財產可以繼承、轉讓、抵押，甚至可以上市，擁有可以申請破產保護的權利。接受政府資助的非營利性民辦院校的產權則沒有以上的權利，產權只能是單位或集體所有，民辦學校終止辦學時，學校財產不得據(jù)為己有，或挪為他用，必須交由政府統(tǒng)一用于其他公益事業(yè)或其他非營利性民辦院校。

（三）學校運行政策

我們知道，美國私立學校擁有充分的自主辦學權，尤其是營利性私立學校。在我國，由于幅員遼闊，各地的社會經濟發(fā)展情況和辦學條件都有很大的不同，學校的運行政策應該根據(jù)本地區(qū)的實際情況而定。當然，我們從美國私立學校分類管理政策解讀中可以得到一些啟示。

1.招生自主權。非營利性民辦學校招生應納入當?shù)卣猩媱?，在享受與公辦學校同等的招生待遇同時，又有較大的招生自主權；營利性民辦院校招生由學校自行決定和自主進行，教育行政主管部門應對其加強指導與監(jiān)督。

2.收費自主權。非營利性民辦院校的收費標準由當?shù)匚飪r部門和教育行政主管部門協(xié)調，依照同級同類公辦學校生均經費和民辦院校的辦學成本來確定；營利性民辦院校應依據(jù)辦學成本和當?shù)亟洕l(fā)展水平自主確定收費標準，并報物價局備案，接受監(jiān)督。

3.教學自主權。非營利性民辦院校的相對自主的教學權利指的是它必須在當?shù)亟逃姓鞴懿块T的指導下，制定適合學校特點的課程安排和教材選擇；營利性民辦院校的教學工作在遵循國家規(guī)定的教學大綱的基礎上具有完全的自主權。[10]

（四）政府資助政策

我們可以借鑒美國私立學校的稅收、財政等方面的經驗，制定我國民辦學校分類管理的政府資助政策。

1.稅收政策。非營利性民辦學校應該享有與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠，比如出資人將房產設備投入到民辦學校，免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、契稅；個人和社會組織通過具有捐贈稅前扣除資格的公益性組織向民辦學校捐贈時，準予在稅前按一定比例據(jù)實扣除（如社會組織未超過企業(yè)所得稅應納稅所得額50%的部分）。[9]營利性民辦學校免征營業(yè)稅，企業(yè)所得稅減半，或享受當?shù)馗咝缕髽I(yè)的優(yōu)惠政策等。

2.財政政策。各省、市、縣政府分別設立民辦教育專項基金，以差額補助、定額補助、項目補助等形式對非營利性民辦學校提供資助。[10]非營利性民辦學校的學生享有同公辦類學校學生一樣的政府資助。而對于營利性民辦學校以政府購買服務的形式予以資助，其學校學生享有一定的政府財政資助。

同時，我們還應該借鑒美國的“公立學校為私立學校提供服務”政策。在我國，由于國家的財政政策傾斜，公辦學校教育資源比較豐富。在實行分類管理后，非營利性民辦學?？梢怨蚕硪恍┕k學校的教育資源，如圖書館、實驗室，等等。而營利性學校在設定嚴格的限制條件后，可以給予一定的資源共享權利。

（五）教師待遇政策

我國民辦學校的“民辦非企業(yè)”定性導致了教師身份不明，影響了民辦學校教師應該享有的社會保障。在實行民辦學校分類管理后，具有國家規(guī)定任教資格的教師，無論在哪一類民辦學校任教，均享有與公辦學校教師同等的社保和退休待遇，只是承擔保障的主體不同，非營利民辦學校教師的社會保障由政府和學校共同承擔，而營利性學校則主要由學校承擔。與此同時，對于兼職教師來說，無論是營利性民辦學校還是非營利性民辦學校都不承擔其社會保障，只是按照課時或小時給以相關的報酬。

綜上所述，美國私立學校分類管理的政策法規(guī)完善，運行機制合理，對我國民辦學校分類管理相關政策的制定和實施有十分重要的借鑒意義。當然，由于國情的不同，我國民辦學校與美國私立學校的發(fā)展情況還是有較大的差異性。所以，我們在制定民辦學校分類管理相關政策時，必須在借鑒美國私立學校分類管理經驗的同時，充分考慮我國民辦學校的辦學特殊性，遵循民辦教育自身的發(fā)展規(guī)律，著力解決民辦學校分類管理的政策環(huán)境和管理體制問題，從而構建一個符合中國國情的民辦學校分類管理模式。

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Policies of Classified Management of American Private Schools:Unscramble and Inspiration

Liu Xiao-ming,Luo Sha-sha

System of classified management is the breakthrough of comprehensive reform in private education.And system of classifiedmanagementofAmerican private schools ischaracteristic and thorough.So thispaperputs emphasison policies on schoolestablishment,running funds,schoolproperty,governmentgrantand teachermanagement in system of classifiedmanagementof American private schools,and then puts forward some suggestions formakingand implementing policieson classificationmanagementofprivate schools.

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劉曉明，男，浙江師范大學職業(yè)技術教育學院教授，主要研究方向為職業(yè)教育、民辦教育；羅沙沙，女，浙江師范大學職業(yè)技術教育學院2010級碩士研究生，主要研究方向為職業(yè)技術教育。

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1674－7747（2012）10-0048-04

[責任編輯 曹穩(wěn)]