趙東龍

(山東省臨沂大學(xué)，276000)

1 土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與主要流轉(zhuǎn)形式

2008年中央十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利;加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營等新政策，在全國范圍內(nèi)推進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深入廣泛開展。同全國各地一樣，臨沂市的土地流轉(zhuǎn)工作得到了較快發(fā)展。2010年統(tǒng)計，該市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積已達5.4萬hm2，占家庭承包面積的9%，分別比2008年和2009年增長1.8萬hm2和9 330hm2。在具體實踐中，大膽探索，不受當(dāng)前制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的土地產(chǎn)權(quán)制度不健全、土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展滯后等體制機制方面問題的束縛，在流轉(zhuǎn)中完善，在完善中推進，不斷創(chuàng)新方式方法，主要采取農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)基地引領(lǐng)、農(nóng)民專業(yè)合作組織經(jīng)營推動、種養(yǎng)大戶帶動、普通農(nóng)戶自發(fā)參與等形式，收到良好的效果。

1.1 龍頭企業(yè)建基地引領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)

龍頭企業(yè)大多通過租賃方式，承接農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，建立自控基地，按企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局統(tǒng)一進行規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，把生產(chǎn)環(huán)節(jié)有效向前延伸，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地成為龍頭企業(yè)的“第一車間”。流出土地的農(nóng)民獲得土地租金，部分流出土地的農(nóng)民成為企業(yè)雇用工人，在得到租金的同時還可拿工資。有的農(nóng)民以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股，把承包土地交給公司經(jīng)營，按土地等級實行保底分紅，同時也成為公司的產(chǎn)業(yè)工人。這種類型涉及企業(yè)2 210家，流轉(zhuǎn)面積9 733hm2。臨沂市河?xùn)|區(qū)豐達源公司是一家專門從事出口蔬菜種植的農(nóng)業(yè)種植公司，2008年4月份公司以800元/667m2的價格 (土地租賃價格每5年增加100元)，與860戶農(nóng)民簽訂土地租賃合同，建立標(biāo)準(zhǔn)化出口蔬菜生產(chǎn)基地146.7hm2，為3家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供加工出口蔬菜。流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶在獲得土地租金的同時，優(yōu)先到蔬菜基地打工，每年可獲得勞動報酬8 000元左右，農(nóng)戶年均增收1萬元以上。

1.2 農(nóng)民專業(yè)合作組織推動土地流轉(zhuǎn)

主要是農(nóng)民專業(yè)合作社以入股、租賃等流轉(zhuǎn)方式承接社員的土地，合作社根據(jù)自身情況對土地進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營或?qū)ν庹凶?，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了“土地變股權(quán)、農(nóng)民變股東”，達到了“有地不種地、收益靠分紅”的效果。這種類型涉及農(nóng)民專業(yè)合作社1 571家，流轉(zhuǎn)面積6 333hm2。這個市的蒼山縣會寶山果品專業(yè)合作社，實行成員以土地、荒山、勞動力、資金、技術(shù)等5種形式入股，實施荒山治理，采取“合作社+企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的合作發(fā)展模式，實行股份合作的投入機制。一是資金入股。以100元為一股，大力鼓勵社員以自有資金入股，最大限度地籌集啟動資金;積極爭取上級各類扶持資金，作為集體投入，項目區(qū)內(nèi)群眾共同受益;二是土地承包經(jīng)營權(quán)入股。按照市場經(jīng)濟發(fā)展要求，本著“依法、自愿、有償”的原則，積極引導(dǎo)群眾實施土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，把零星的土地集中起來，進行連片開發(fā)，入股土地年底按150kg/667m2瓜干的收益折價，社員要錢的給錢，不要錢的作為入股資金計入社員證，有效解決了土地延包后，農(nóng)戶土地零星，不利于果品產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集約化發(fā)展的瓶頸制約問題，共吸收入股社員3 200戶，涉及11村、1.1萬人，入股荒山及土地667.6余hm2，入股資金達到600多萬元。合作社先后投資800余萬元，規(guī)劃建設(shè)了干果示范園、鮮果示范園、優(yōu)質(zhì)干鮮果品苗木及盆景花卉示范基地，走出了一條小流域綜合治理的新路子。

1.3 農(nóng)村種養(yǎng)大戶帶動土地流轉(zhuǎn)

主要是種養(yǎng)大戶通過轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，建立以生產(chǎn)專業(yè)化、經(jīng)營集約化、管理企業(yè)化為主要特征的農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。這種類型涉及專業(yè)大戶3 611家，流轉(zhuǎn)面積6 987hm2。如蒼山縣種糧大戶王善起通過流轉(zhuǎn)承接農(nóng)戶承包地133hm2，對土地進行深耕整平，精細耙實、測土配方施肥，土地由原來的低產(chǎn)田變成高產(chǎn)田。2001年以來，每年都生產(chǎn)小麥良種近10萬kg，大豆良種3萬余kg，每年收入都超過10萬元。郯城縣港上鎮(zhèn)四村劉紹連自1992年以來，先后以租賃、轉(zhuǎn)讓等方式承接農(nóng)戶耕地66.7hm2，進行糧食規(guī)?；a(chǎn)，累計向國家交售糧食180萬kg，向社會提供良種750萬kg，取得了良好的經(jīng)濟和社會效益。

1.4 普通農(nóng)戶自發(fā)參與土地流轉(zhuǎn)

這種類型涉及農(nóng)戶11.107 0萬家，流轉(zhuǎn)面積1.883 3萬hm2。一些農(nóng)戶因舉家外出務(wù)工經(jīng)商或從事二、三產(chǎn)業(yè)，與親戚、朋友或鄰居約定，將自己承包的土地及相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)一并轉(zhuǎn)交給第三方。也有一些農(nóng)戶為方便耕作，自發(fā)進行互換或村集體組織集中互換。如蒙陰縣針對二輪土地延包后，部分村農(nóng)戶承包地過于分散，生產(chǎn)管理費工費時，影響農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等問題，以村為單位發(fā)動群眾集中自愿互換土地，將分散的土地化零為整，整合了土地和勞動力兩個資源。該縣野店鎮(zhèn)南晏子村952人，人均耕地0.1hm2，該村建立7個合作社，93%的農(nóng)戶加入了合作社，調(diào)整互換和開發(fā)整理土地80hm2，形成了“一社一大片，一戶一大塊”的種植格局。

2 當(dāng)前制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要障礙因素及成因分析

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素是多方面的，既有體制機制的原因，也有農(nóng)民思想觀念方面的掣肘，具體表現(xiàn)以下幾個方面。

2.1 滯后的農(nóng)村社會保障體系是影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要障礙因素

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，特殊的歷史地位和現(xiàn)實情況決定了農(nóng)業(yè)在我國的基礎(chǔ)地位，占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中形成了獨特的思維方式和行為理念，對土地表現(xiàn)出一種固有的依戀情結(jié)，“土地為本”傳統(tǒng)觀念在農(nóng)民頭腦中根深蒂固，加上目前我國社會保障機制還不夠完善，特別農(nóng)村社會保障體系建設(shè)還處于初始階段的情況下，土地仍然是農(nóng)民安身立命的根本保證。同時，由于目前土地的產(chǎn)出效益比較低，土地流轉(zhuǎn)的低收益很難打動農(nóng)民產(chǎn)生流轉(zhuǎn)土地的沖動。而對于那些進城打工并實現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)民工們，也不敢輕易放棄土地而使自己成為“無產(chǎn)者”，往往選擇私下協(xié)商代耕、臨時性轉(zhuǎn)包或者干脆撂荒等方式處置所承包的土地，嚴(yán)重阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。

2.2 土地流轉(zhuǎn)主體不規(guī)范，造成土地流轉(zhuǎn)利益主體虛化

目前我國農(nóng)村的土地權(quán)屬邊界比較模糊，法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸村“集體”所有，村民按戶承包土地，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離造成流轉(zhuǎn)土地利益主體的虛化而極易產(chǎn)生權(quán)利的紛爭。導(dǎo)致農(nóng)村土地往往局限于村內(nèi)甚至是村民小組內(nèi)流轉(zhuǎn)，很難跨區(qū)域、跨所有制流動，這在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更大的范圍和更高的層次上進行，使土地效益得不到最大限度地發(fā)揮。這些都影響了土地流轉(zhuǎn)的健康、有序發(fā)展。

2.3 土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢，土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)不健全

目前各地還沒有建立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的土地交易市場，缺乏一個完善的土地交易平臺，阻礙了土地交易雙方信息的溝通與交流，導(dǎo)致當(dāng)前多數(shù)土地流轉(zhuǎn)交易基本上是由農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對象，并隨意完成整個交易過程，土地流轉(zhuǎn)的隨機性和偶發(fā)性成分比較大，土地流轉(zhuǎn)的成功率比較低而且極易產(chǎn)生流轉(zhuǎn)紛爭。

3 加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考

馬克思的地租理論認(rèn)為，經(jīng)濟流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟的必然結(jié)果，所流轉(zhuǎn)的是經(jīng)濟價值，土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式就是地租;在市場經(jīng)濟條件下，只要產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，土地就可以自由買賣、租賃和抵押。土地雖然不能移動，但土地的權(quán)利可以轉(zhuǎn)移。在國外沒有土地流轉(zhuǎn)的概念，只有土地交易。土地流轉(zhuǎn)是我國的特有概念，它是在我國農(nóng)村實行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的背景下推進城市化進程中的必然產(chǎn)物。正是由于特殊的歷史背景條件，決定了我國土地流轉(zhuǎn)不同于國外，必須在思想觀念與方式方法方面進行創(chuàng)新。

3.1 解決認(rèn)識方面的問題

一是要重新審視推進土地流轉(zhuǎn)的深刻含義，把推行土地流轉(zhuǎn)同推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制放在同等重要的位置?？梢哉f，從長遠的觀點看，土地流轉(zhuǎn)是又一次土地改革，事關(guān)我國城市化進程發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利推進。在我國城市化進程全面推進的背景下，土地流轉(zhuǎn)絕不僅僅是農(nóng)戶間為了轉(zhuǎn)移勞動力的自發(fā)的承包地的流轉(zhuǎn)，也不是農(nóng)戶為了獲得財產(chǎn)收益而自發(fā)形成的流轉(zhuǎn)，更不是集體經(jīng)濟組織為了爭取土地非農(nóng)發(fā)展權(quán)益進行的隱形流轉(zhuǎn)，它是有利于推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的以規(guī)模經(jīng)營為目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)，是以土地的集約利用為目的的宅基地整理或建設(shè)用地的異地流轉(zhuǎn)。只有充分認(rèn)識這一點，才能準(zhǔn)確把握土地流轉(zhuǎn)的正確方向。二是必須充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在土地流轉(zhuǎn)中的重要作用。通過土地流轉(zhuǎn)加強集體經(jīng)濟組織的“統(tǒng)”的功能，重新賦予我國“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制的應(yīng)有之義，恢復(fù)被土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的政策“剝奪”了的集體經(jīng)濟組織順應(yīng)市場需求，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和經(jīng)營規(guī)模的權(quán)利。只有強化集體經(jīng)濟組織實體化功能，為農(nóng)民通過集體組織實現(xiàn)土地資源的重新配置提供平臺，才能在以承包人為主體的土地流轉(zhuǎn)過程中使農(nóng)民的利益真正得到保護，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大才能實現(xiàn)。三是要摒棄二元經(jīng)濟社會在人們心目中遺留的城市人口與農(nóng)村人口的概念，樹立全體公民的國民意識。農(nóng)民放棄土地轉(zhuǎn)入城市只是生活環(huán)境與生活空間的變化，而不是身份的改變，落實每個人的平等國民待遇，打破戶籍分割，建立起完善的全社會保障體系，最終實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展。

3.2 創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的形式與方法

轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等土地流轉(zhuǎn)形式符合現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際，尊重了農(nóng)民自愿有償互惠的流轉(zhuǎn)意愿;發(fā)展龍頭企業(yè)、建立農(nóng)民合作組織、鼓勵種田大戶和種田能手承包土地等形式對拉動和引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地起到積極作用，這些應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持推廣。與此同時，還應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新思維，探索推進土地流轉(zhuǎn)的新方法。一是要將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與城市建設(shè)結(jié)合起來，可以采取建設(shè)“城市特區(qū)”的辦法帶動土地流轉(zhuǎn)?？梢怨膭羁h區(qū)參與市級區(qū)域中心城市建設(shè)，在市級城市開發(fā)建設(shè)中設(shè)立“特區(qū)”由縣區(qū)投資開發(fā) (同樣，在縣城建設(shè)中鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與縣城建設(shè))，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，加快城市建設(shè)步伐。對于小城鎮(zhèn)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制。二是打破地域界限，嘗試推行“異地還建”的辦法，讓少數(shù)人先進城。目前各地實行的城鎮(zhèn)居民住房“還建”政策往往局限于城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)域的村民，而在廣大農(nóng)村中存在相當(dāng)數(shù)量的富裕農(nóng)民，他們有進城的意愿和生存的能力，但缺少政策的引導(dǎo)，可以嘗試推行“異地還建”的方法，對于簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，放棄土地承包權(quán)的農(nóng)民，可以享受與城市周邊村民同樣的“住房還建”優(yōu)惠政策，這樣既能加快城市化進程，又能帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

3.3 從政策體制方面完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的運作機制

一是繼續(xù)堅持土地承包“長久不變”的政策。明晰土地承包經(jīng)營權(quán)是進行土地流轉(zhuǎn)的前提，是健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的基礎(chǔ)性工作。實現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系從“長期不變”到“長久不變”，才能從根本上鞏固農(nóng)戶的承包權(quán)并確保承包期內(nèi)對土地的自主使用權(quán)、收益權(quán)及轉(zhuǎn)讓權(quán)。二是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的配套措施。大力培育農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移;加快建立適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，擴大農(nóng)村社會保障的覆蓋面，弱化農(nóng)村土地的社會保障功能;加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。三是強化對土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)措施。大力培育和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，暢通的土地流轉(zhuǎn)渠道;積極開展土地流轉(zhuǎn)的供求登記、信息發(fā)布、土地評估、政策咨詢、信用擔(dān)保等服務(wù)工作，縣級可以嘗試設(shè)立“土地信托服務(wù)中心”，突破農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所受地域限制的制約;建立健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序;吸引和鼓勵廣大工商業(yè)主和涉農(nóng)企業(yè)參與農(nóng)業(yè)開發(fā)，以農(nóng)業(yè)的規(guī)?；s化經(jīng)營，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

［1］夏英煌.城市化進程中農(nóng)村土地制度改革與構(gòu)想.資源經(jīng)濟，2003，(7)

［2］南偉強.論土地流轉(zhuǎn)的推進與模式選擇.集體經(jīng)濟——新農(nóng)村建設(shè)，2010.12

［3］國學(xué)網(wǎng).對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考.2009-5-20