楊剛強(qiáng)，張建清，江 洪

(1.武漢大學(xué)中國(guó)中部發(fā)展研究院，湖北武漢430072;2.國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)司，北京100824)

一、引言

目前我國(guó)區(qū)域土地政策普適性過強(qiáng)而針對(duì)性不足、土地政策理論研究滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐需要、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提升和應(yīng)用推廣不夠等問題較為突出，特別是我國(guó)區(qū)域土地政策體系尚不完善，其調(diào)控區(qū)域發(fā)展的機(jī)理和傳導(dǎo)機(jī)制還處于探索階段。國(guó)家“十二五”規(guī)劃也明確提出要按主體功能區(qū)的要求，實(shí)行差別化的土地管理政策，健全分類管理的區(qū)域政策，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。因此，在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段，研究差別化土地政策調(diào)控的傳導(dǎo)機(jī)制和對(duì)策，對(duì)于實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地資源的有效配置、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

已有研究普遍認(rèn)為土地要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有顯著的貢獻(xiàn)［1－3］，但在不同類型的區(qū)域其貢獻(xiàn)存在明顯差異［4］。土地政策參與宏觀調(diào)控，實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家制訂和實(shí)施土地政策，通過對(duì)土地市場(chǎng)及相關(guān)市場(chǎng)的干預(yù)來引導(dǎo)和調(diào)控其運(yùn)行［5］。土地政策的功能在于解決土地市場(chǎng)的失靈問題，提高土地資源配置效率，促進(jìn)土地利用和分配的公平［6］，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、平穩(wěn)、持續(xù)增長(zhǎng)的目標(biāo)，而不同地區(qū)資源稟賦和發(fā)展階段的差異，是制定差別化土地調(diào)控政策的原由。

國(guó)外主要是從土地管制的視角進(jìn)行研究。他們認(rèn)為由于土地資源的稀缺性、市場(chǎng)總量有限性、位置固定性等特點(diǎn)，有效的土地管制可以重新分配稀缺社會(huì)資源，使條件較差者能有較大的機(jī)會(huì)分享社會(huì)成果［6］。而土地轉(zhuǎn)讓、征地管理等管制方式還應(yīng)該考慮區(qū)域土地的各種類型和社會(huì)文化等方面的因素。但也有學(xué)者持反對(duì)態(tài)度，Evans(2004)［7］認(rèn)為土地管制加劇了房?jī)r(jià)的波動(dòng)，并對(duì)儲(chǔ)蓄率產(chǎn)生明顯影響，一定程度上降低了聚集效應(yīng)，保護(hù)了壟斷和低效率，從而不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要是從土地供給的視角，對(duì)土地政策參與區(qū)域調(diào)控的作用機(jī)制、力度和存在缺陷等問題進(jìn)行了研究。如黃小虎(2006)［8］認(rèn)為土地公有制是我國(guó)運(yùn)用土地政策參與調(diào)控的制度基礎(chǔ)，調(diào)控機(jī)制主要是通過控制土地的供應(yīng)量和土地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的。劉艷君等(2007)［9］認(rèn)為主要是通過土地供給對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政收入、信貸總量的影響來實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。張素蘭和嚴(yán)金明(2009)［10］認(rèn)為土地利用規(guī)劃是全面調(diào)節(jié)和綜合平衡土地需求和土地供給關(guān)系的重要手段，政府通過編制土地利用總體規(guī)劃、實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格控制土地供給總量調(diào)節(jié)投資規(guī)模和方向;通過土地利用分區(qū)、土地利用空間管制，優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源高效利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。盧為民(2008)［11］從“落實(shí)區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略”和“推進(jìn)主體功能區(qū)”兩個(gè)層面研究了土地政策工具，以及對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。劉新衛(wèi)和謝海霞(2010)［12］提出通過構(gòu)建適合不同區(qū)域的差別化土地政策體系，進(jìn)而改進(jìn)和提升土地政策調(diào)控區(qū)域發(fā)展能力，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)，并分析了運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)的路徑。張換兆(2010)［13］認(rèn)為由于土地政策執(zhí)行的微觀基礎(chǔ)不足或缺失，以及宏觀層面調(diào)控體制和機(jī)制的不完善，使得土地政策的調(diào)控作用未能達(dá)到預(yù)期的效果。因此，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃和計(jì)劃調(diào)控土地供給的有效性，加強(qiáng)城市土地市場(chǎng)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土地宏觀調(diào)控的有效傳導(dǎo)。

上述研究都較好地揭示了土地政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但也存在一些不足。突出表現(xiàn)在這些研究普遍忽視了我國(guó)土地制度的特點(diǎn)和土地具有資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”的屬性，以及土地政策調(diào)控存在的結(jié)構(gòu)性偏差和區(qū)域性差異。鑒于目前我國(guó)土地政策在調(diào)控區(qū)域發(fā)展中顯現(xiàn)的效率損失和預(yù)期效果不佳的現(xiàn)實(shí)，本文從土地“三位一體”屬性視角，分析差別化土地政策有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)邏輯，并探尋土地政策與貨幣政策、財(cái)政政策組合的機(jī)制。本文后續(xù)結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分闡述我國(guó)土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境，指出現(xiàn)有土地政策傳導(dǎo)機(jī)制不暢的表現(xiàn);第三部分詳細(xì)分析了差別化土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制;第四部分是文章的結(jié)論和政策建議。

二、土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地資源狀況都是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變步伐的加快，以及區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，各行業(yè)、各區(qū)域土地利用目標(biāo)的多元化，原有的土地政策在轉(zhuǎn)變土地利用模式和方式、優(yōu)化行業(yè)土地利用結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機(jī)制日益受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為現(xiàn)有土地供給制度的不完善導(dǎo)致區(qū)域土地市場(chǎng)供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性失衡，土地政策空間指向不明導(dǎo)致其調(diào)控的有效性不足，土地政策與貨幣政策、財(cái)稅政策等配套不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的政策合力沒有得到充分發(fā)揮。

(一)土地供給制度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求之間的不協(xié)調(diào)

土地是最基本最重要的生產(chǎn)要素之一，是構(gòu)成不同產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地要素配置的結(jié)構(gòu)和效率，影響著區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作與協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度［14］，對(duì)土地實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)控制和用地審批制度，使得市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用沒有得到充分發(fā)揮?，F(xiàn)行土地供給制度不能適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地供應(yīng)總量和土地需求結(jié)構(gòu)的變化。一方面造成區(qū)域土地供需的脫節(jié)。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力競(jìng)相迸發(fā)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展對(duì)土地資源的剛性需求持續(xù)增長(zhǎng)，特別是隨著中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐的加快，實(shí)際用地需求大大超過計(jì)劃下達(dá)指標(biāo)，土地供需矛盾不斷加劇。如東部地區(qū)的河北省、江蘇省和浙江省，以及中部地區(qū)的安徽省，2008年的實(shí)際建設(shè)用地規(guī)模已達(dá)到了179.4 萬公頃、193.4 萬公頃、104.9 萬公頃、166.2 萬公頃，都已經(jīng)超過了國(guó)家規(guī)劃的2010年的用地指標(biāo)。部分地區(qū)的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和民生項(xiàng)目用地，以及自主創(chuàng)新與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地受到嚴(yán)重的制約。另一方面造成區(qū)域土地粗放利用。由于大量土地利用行政劃撥和協(xié)議出讓，造成各地區(qū)城市化與工業(yè)化發(fā)展不匹配，部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局嚴(yán)重的脫離了土地資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)，行業(yè)壟斷、地區(qū)保護(hù)以及各種惡性競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)未消除，各種低水平重復(fù)建設(shè)時(shí)有發(fā)生［15］。同時(shí)，部分地區(qū)新增建設(shè)用地的GDP 效應(yīng)強(qiáng)勁，產(chǎn)出強(qiáng)度大幅度提高。但新增建設(shè)用地的就業(yè)效應(yīng)和人口城市化效應(yīng)卻呈下降趨勢(shì)［16］，土地利用方式粗放，土地資源可持續(xù)利用能力減弱，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

(二)土地政策的普適性與區(qū)域發(fā)展階段差異性之間的不協(xié)調(diào)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)經(jīng)歷不同的發(fā)展階段，不同發(fā)展階段對(duì)土地利用的結(jié)構(gòu)、類型、空間分布格局等也呈現(xiàn)出區(qū)域性特點(diǎn)，土地利用變化總的趨勢(shì)表現(xiàn)為農(nóng)用地即生產(chǎn)性功能土地比重降低，建設(shè)用地即承載性功能土地比重提高［17］。同時(shí)，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的區(qū)域，土地利用對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)不同的作用規(guī)律，用地沖突的矛盾主體以及土地利用轉(zhuǎn)換的主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)力不同。當(dāng)前，我國(guó)東部地區(qū)正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，中西部地區(qū)工業(yè)化、城市化發(fā)展勢(shì)頭迅猛，承接國(guó)際和東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出良好態(tài)勢(shì)，各區(qū)域?qū)ν恋匦枨蟪尸F(xiàn)出明顯的區(qū)域化特點(diǎn)?？陀^上需要差別化的土地政策來調(diào)控，進(jìn)而才能充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域合理分工，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，減少低水平重復(fù)建設(shè)。但目前我國(guó)土地政策普適性強(qiáng)而針對(duì)性不足，政策內(nèi)容過于原則性而缺乏操作性的弊端比較突出，［1］不利于發(fā)揮區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢(shì)，形成各有特色的發(fā)展格局。

(三)土地政策與貨幣、財(cái)稅等其他政策之間的配套不協(xié)調(diào)

受土地調(diào)控政策自身特點(diǎn)、傳導(dǎo)渠道和土地市場(chǎng)發(fā)育程度等的影響，土地政策對(duì)區(qū)域土地需求調(diào)控的影響較小，其調(diào)控作用也存在明顯的“時(shí)滯效應(yīng)”［18］。加之受國(guó)際金融危機(jī)和我國(guó)區(qū)域發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題等的影響，土地政策對(duì)區(qū)域發(fā)展的調(diào)控日益復(fù)雜化。因此，有必要建立與之相配套、科學(xué)有效的貨幣和財(cái)稅政策，以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、人口等配套政策，形成多種政策的組合，實(shí)現(xiàn)調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合力效應(yīng)。但目前我國(guó)土地管理的體制、政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還不完善，土地資源優(yōu)化配置、可持續(xù)利用的法律法規(guī)，城鄉(xiāng)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，財(cái)稅、社會(huì)保障政策等還不夠協(xié)調(diào)配套，土地政策在與其他調(diào)控手段相配合，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控過程中的影響和力度的合理性難以把握，需要進(jìn)一步探索［19］。

(四)土地管理與調(diào)控區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制之間的不協(xié)調(diào)

“加強(qiáng)土地資源節(jié)約和管理工作”，是我國(guó)加強(qiáng)和改善土地調(diào)控，促進(jìn)區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求。但地方政府經(jīng)營(yíng)土地的激勵(lì)機(jī)制，使得區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)和區(qū)域土地利用目標(biāo)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)的問題比較突出。2010年全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款2.7 萬億元，同比增加70.4%，其中，約有三分之二的土地出讓收入來源于東部地區(qū)，土地資產(chǎn)逐步成為地方政府重要的資金來源和融資手段。但土地資產(chǎn)在為地方政府提供大量土地收益的同時(shí)，降低了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在約束力，增強(qiáng)了地方政府獲得建設(shè)用地指標(biāo)的積極性，使得耕地保護(hù)、糧食安全、土地節(jié)約集約利用和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)面臨巨大壓力。同時(shí)，對(duì)于當(dāng)前法制建設(shè)總體滯后、行政審批慣性較大、區(qū)域管理制度缺乏等［12］，現(xiàn)行土地管理制度促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在較多體制機(jī)制的障礙。

三、差別化土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制

差別化土地政策是政府調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要工具之一，它立足各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，著眼于解決區(qū)域發(fā)展的突出問題，在保持宏觀政策統(tǒng)一性的前提下，通過政府的集中安排，實(shí)行“區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)，有扶有控、突出重點(diǎn)”的土地政策取向。國(guó)家土地調(diào)控部門通過相應(yīng)的傳導(dǎo)機(jī)制，對(duì)不同地區(qū)的土地供應(yīng)總量、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序進(jìn)行適時(shí)適度的調(diào)節(jié)，以提高土地政策的空間指向性、針對(duì)性和可操作性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更有效和(或)更公平的區(qū)際分布，有效縮小地區(qū)發(fā)展差距和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并保持區(qū)域分配合理。由于土地兼具資源、資產(chǎn)和資本的屬性，也具有生產(chǎn)要素和空間載體的功能，因此，差別化土地政策主要是通過土地要素供給控制傳導(dǎo)機(jī)制、土地資產(chǎn)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制和土地金融市場(chǎng)傳導(dǎo)機(jī)制來促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)區(qū)域土地要素供給控制傳導(dǎo)機(jī)制

圖1 區(qū)域土地要素供給控制傳導(dǎo)機(jī)制

對(duì)區(qū)域土地要素供給的宏觀調(diào)節(jié)和合理配置主要通過兩個(gè)方面作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì):一是政府從宏觀上直接對(duì)區(qū)域土地供給進(jìn)行調(diào)控，實(shí)施嚴(yán)格的土地管理制度。政府利用我國(guó)土地公有制的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用土地利用規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃和土地用途管制等政策工具，結(jié)合各地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃等，對(duì)各區(qū)域的土地用途、土地類型、土地規(guī)模和土地性質(zhì)等采取差別化的供給。如按照國(guó)家區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略的要求，統(tǒng)籌兼顧東、中、西和東北地區(qū)對(duì)建設(shè)用地的客觀需要。通過差別化的土地供給政策工具，有效調(diào)控區(qū)域土地要素供給指標(biāo)和布局，從而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，誘導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向合理化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展［15］。按照國(guó)家主體功能區(qū)的定位和發(fā)展方向，對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、生態(tài)用地等，科學(xué)確定各類用地的規(guī)模，有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，根據(jù)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，通過土地稅費(fèi)合理調(diào)控土地收益，增強(qiáng)區(qū)域土地利用的協(xié)調(diào)性。二是政府從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度為土地要素供給合理化的市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，間接的調(diào)控區(qū)域土地要素的供給。如通過有效的法律手段等，可以進(jìn)一步消除區(qū)域土地供給的隨意性和主觀性，進(jìn)一步完善市場(chǎng)配置機(jī)制，通過完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制［20］，保障市場(chǎng)機(jī)制對(duì)區(qū)域土地需求和供給的雙向調(diào)節(jié)。

(二)區(qū)域土地資產(chǎn)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制

完善的土地市場(chǎng)機(jī)制是影響區(qū)域土地配置效率和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的重要因素，通過土地市場(chǎng)的供需機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成不同區(qū)域差別化的地價(jià)和土地稅費(fèi)，引導(dǎo)不同區(qū)域土地供給和需求的雙向調(diào)節(jié)及其投向，使各區(qū)域能夠通過產(chǎn)業(yè)用地的相對(duì)價(jià)格，按照比較利益的原則，確定和選擇區(qū)域自身的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。首先，隨著我國(guó)土地使用制度改革的不斷深入，土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度和工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，土地二級(jí)市場(chǎng)也日益活躍，使得土地的市場(chǎng)價(jià)值顯化，各級(jí)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力不斷增強(qiáng)。其次，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)土地使用制度逐漸由“無償、無限期、無流動(dòng)”轉(zhuǎn)向“有償、有期限、有流動(dòng)”，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需建設(shè)用地的價(jià)值市場(chǎng)化。同時(shí)，各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)等市場(chǎng)化的行為主體，為獲得進(jìn)一步發(fā)展的空間，樹立并強(qiáng)化了土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過“地價(jià)”這一“經(jīng)濟(jì)杠桿”，市場(chǎng)內(nèi)在自行調(diào)整的力量使得各區(qū)域的建設(shè)用地量實(shí)現(xiàn)了再配置。

土地資產(chǎn)價(jià)格的市場(chǎng)傳導(dǎo)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了明顯的影響。一方面，在市場(chǎng)機(jī)制的正確引導(dǎo)下，人均用地水平和區(qū)域用地比例趨于合理，地價(jià)調(diào)節(jié)下的圈層結(jié)構(gòu)和空間分異更加明顯［21］，有利于推進(jìn)存量土地的盤活和土地的節(jié)約、集約利用，有效引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地的健康發(fā)展。另一方面，市場(chǎng)機(jī)制無論從理論上還是現(xiàn)實(shí)上，都存在一定的弊端［22］。如變更土地用途、亂占亂用耕地等現(xiàn)象，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的方向與預(yù)期的目標(biāo)偏離，區(qū)域工業(yè)化和城市化用地的擴(kuò)張與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)等不斷受到挑戰(zhàn)，容易產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和城市功能結(jié)構(gòu)的兩級(jí)分化等。

(三)區(qū)域土地金融市場(chǎng)傳導(dǎo)機(jī)制

圖2 區(qū)域土地資產(chǎn)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制

土地金融是以土地獲得信用保證而取得的資金融通，土地金融發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的促進(jìn)作用。發(fā)育良好的土地金融市場(chǎng)以及通暢的傳導(dǎo)機(jī)制有利于土地的開發(fā)、經(jīng)營(yíng)和利用資金的籌集和融通，促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資的有效轉(zhuǎn)化，增加投資并提高生產(chǎn)效率［23］，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。首先，地方土地儲(chǔ)備中心將土地和金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)緊密地結(jié)合在一起［24］，通過土地銀行、土地基金、土地債券、土地信托等多種途徑，從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款、從資本市場(chǎng)融得資金，并通過政府的監(jiān)管和控制，以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，使得土地資源實(shí)現(xiàn)了資本化。其次，通過政府差別化的調(diào)控和收益最大化的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，合理配置東、中、西和東北地區(qū)的土地資本市場(chǎng)，利用土地資本市場(chǎng)的融資能力、資源優(yōu)勢(shì)配置功能，為促進(jìn)中西部地區(qū)工業(yè)化、城市化的發(fā)展，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、教育發(fā)展等提供大量的投入資本，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展的引導(dǎo)，進(jìn)一步提高資本、勞動(dòng)力、技術(shù)、知識(shí)等要素的契合度，帶動(dòng)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，土地資本市場(chǎng)的不斷完善和發(fā)展，有利于促進(jìn)區(qū)域建設(shè)用地開發(fā)的深度和速度，減少非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和集約用地。

圖3 區(qū)域土地金融市場(chǎng)傳導(dǎo)機(jī)制

四、總結(jié)與建議

積極構(gòu)建差別化的土地政策，有利于提高土地資源的空間配置效率，進(jìn)一步消除區(qū)域內(nèi)生動(dòng)力發(fā)揮的體制機(jī)制障礙，理順中央和地方以及不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，有效改進(jìn)和提升土地政策調(diào)控區(qū)域發(fā)展能力，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力，重建富有效率而又不失公允的區(qū)域發(fā)展新格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，建立完善的區(qū)域土地政策體系，在充分發(fā)揮差別化土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作用機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)完善與之相關(guān)的政策，充分體現(xiàn)土地政策的區(qū)域差別化。

(一)完善差別化土地政策調(diào)控工具

差別化土地政策在促進(jìn)區(qū)域總體效率增進(jìn)與區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)時(shí)，是通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)等手段的綜合運(yùn)用，并通過土地利用規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、土地價(jià)格、土地稅費(fèi)、土地立法、土地調(diào)查等政策工具發(fā)揮作用。當(dāng)前，構(gòu)建包括自組織機(jī)制和宏觀調(diào)節(jié)機(jī)制的土地政策調(diào)控體系，需要進(jìn)一步完善土地政策工具，如土地稅費(fèi)、土地價(jià)格體系、土地利益分配和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)等，以提高差別化化土地政策調(diào)控的靈活性和有效性。

1.充分體現(xiàn)土地政策調(diào)控的區(qū)域差別化

按照區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)規(guī)劃的要求和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的實(shí)際，制定區(qū)域差別化的土地調(diào)控政策工具，準(zhǔn)確把握調(diào)控的時(shí)機(jī)和調(diào)控力度，按照相機(jī)抉擇的原則，對(duì)各區(qū)域土地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)和時(shí)序進(jìn)行適時(shí)適度的調(diào)節(jié)。

2.優(yōu)化差別化土地政策工具的組合

由于各政策工具都有特定的適用范圍和對(duì)象，都有各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，在土地調(diào)控中只有相互搭配，形成合力，才能最大程度地發(fā)揮效力［11］。當(dāng)前，在繼續(xù)運(yùn)用行政、法律手段的基礎(chǔ)上，更加注重運(yùn)用市場(chǎng)手段，強(qiáng)化市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過土地稅收、土地金融等，提高區(qū)域土地供應(yīng)的可選擇性和針對(duì)性。在繼續(xù)加強(qiáng)區(qū)域土地總量政策工具調(diào)控的基礎(chǔ)上，更加注重結(jié)構(gòu)性政策工具的運(yùn)用。結(jié)構(gòu)性土地政策工具可以起到調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、支持區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)、平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作用。因此，在滿足區(qū)域發(fā)展基本用地需求的情況下，在積極支持中西部地區(qū)保障交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和民生項(xiàng)目用地的需求，支持東部地區(qū)自主創(chuàng)新與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地需求，有效推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

(二)加強(qiáng)差別化土地政策與財(cái)政、貨幣等政策的配套協(xié)調(diào)

加快完善與差別化土地政策相適應(yīng)的財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等方面的配套政策，實(shí)現(xiàn)在政策工具、政策時(shí)效、政策功能等方面的協(xié)同配合，形成規(guī)范有序、分類管理的區(qū)域土地政策體系和強(qiáng)大的政策合力，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域土地供給和需求、短期和長(zhǎng)期、緊縮和擴(kuò)張等雙向調(diào)控。首先，應(yīng)加快建立針對(duì)性的稅收政策，完善地方土地利益分配機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)土地要素供給宏觀層面的調(diào)控建立必要的支撐。積極維持資本市場(chǎng)的繁榮與發(fā)展，為激活區(qū)域土地金融市場(chǎng)提供重要的平臺(tái)。其次，加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)政策的配套協(xié)調(diào)，對(duì)符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的項(xiàng)目予以積極的用地支持，為促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變應(yīng)實(shí)施嚴(yán)格的用地控制。

(三)提高差別化土地政策傳導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)行效率

受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的復(fù)雜性、土地政策工具的實(shí)效性以及土地市場(chǎng)發(fā)育程度等的影響，差別化土地政策作用于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的土地要素工具控制、土地資產(chǎn)價(jià)格、土地金融傳導(dǎo)機(jī)制，存在一定程度的效率損失，差別化土地政策在傳導(dǎo)過程中存在明顯時(shí)滯。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善土地政策參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目標(biāo)體系、政策工具和政策體系，增強(qiáng)土地管理部門對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和區(qū)域土地供需的研判和預(yù)見性，理順體制，提供調(diào)控效率。進(jìn)一步完善土地市場(chǎng)體系，建立科學(xué)合理的地價(jià)定價(jià)機(jī)制和土地金融體系。加快推進(jìn)相關(guān)法制建設(shè)，為區(qū)域土地政策的制定和實(shí)施提供重要保障。

(四)完善差別化土地政策調(diào)控監(jiān)測(cè)和預(yù)預(yù)警體系

加快完善具有區(qū)域特色的土地政策參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展調(diào)控的監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的區(qū)域形勢(shì)分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、土地與金融市場(chǎng)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)和土地市場(chǎng)進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)，對(duì)各省、市和區(qū)域的建設(shè)用地指標(biāo)、土地價(jià)格、土地稅費(fèi)等進(jìn)行動(dòng)態(tài)化、科學(xué)化、前瞻性的監(jiān)測(cè)和預(yù)警。通過定量化、空間化和可視化的土地信息監(jiān)測(cè)和預(yù)警，為國(guó)家制定調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地政策提供必要的參考。

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