楊瑞珍，陳印軍，易小燕，方琳娜

(中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081)

近年來，我國耕地流轉進入了一個快速發(fā)展階段。通過耕地流轉促進了耕地的適度集中，有利于發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營和實現(xiàn)農業(yè)機械化，提高土地資源利用效率和農業(yè)生產效益，這是發(fā)展我國現(xiàn)代農業(yè)的重要途徑。然而，從近幾年的實際情況看，一個不容忽視的現(xiàn)實問題是在耕地流轉過程中出現(xiàn)了過度“非糧化”傾向，如任意發(fā)展下去，將對我國的糧食安全構成威脅。因此，通過分析典型地區(qū)耕地流轉中“非糧化”狀況，探討其產生的主要原因，提出相應的對策建議，對推動耕地合理流轉、促進農業(yè)規(guī)?；洜I、確保糧食安全具有重要的意義。

1 典型地區(qū)耕地流轉中的“非糧化”現(xiàn)狀

目前，在耕地流轉過程中，“非糧化”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)。從流轉對象來看:農戶對農戶流轉的耕地基本還是用來種糧食，但農戶對協(xié)會、農戶對企業(yè)、農戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉，多數(shù)出現(xiàn)了耕地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快。

2009年該課題組曾對浙江、河北兩省6個典型縣24個村中的356個農戶進行了調查。結果表明，耕地流轉中的非糧化問題突出。作為經濟較發(fā)達的浙江省，其177個農戶的調查結果表明，農戶原有耕地用于種植糧食作物和非糧食作物的面積比重分別為86.6%和13.4%，而通過流轉轉入的耕地用于種植糧食作物和非糧食作物的面積比重分別為24.8%和75.2%。轉入的耕地中，用于非糧食作物種植的耕地面積比重比原有耕地高出61.8個百分點，轉入耕地的非糧化率是原有耕地非糧化率的5.6倍。作為糧食主產省區(qū)的河北省，其179個農戶的調查結果表明，農戶原有耕地用于種植糧食作物和非糧食作物的面積比重分別為84.1%和15.9%，而通過流轉轉入的耕地用于種植糧食作物和非糧食作物的面積比重分別為21.2%和78.8%。轉入的耕地中，用于非糧食作物種植的耕地面積比重比原有耕地高出62.9個百分點，轉入耕地的非糧化率是原有耕地非糧化率的約5.0倍［1］。

再從其他省、市地區(qū)看，耕地流轉后的“非糧化”現(xiàn)象比比皆是。以河南省為例，截至2009年底，全省59.9萬hm2流轉土地中，非糧食生產的達到了23.08萬hm2，占流轉總面積的38.52%;在全省18個省轄市中，土地流轉“非糧化”率達到或超過40%的有13個，達到60%以上的有6個，個別地方甚至達到了70% 以上;在全省7 101個種植業(yè)合作社中，從事糧食生產的有2 174個，占30.6%。四川省成都市只有不到1/5的流轉土地在種植糧食和油料。2008年吉林省延吉市農村土地流轉面積達2 368hm2，占總耕地面積的34.9%，其中用于非糧食作物種植的942hm2，占流轉總面積的39.8%［2］。山東省萊陽市、江蘇省通州市和重慶市奉節(jié)縣3個市 (縣)在參與流轉的土地中，流轉前種植糧食的比例為76.25%，經濟作物的比例為22.6%，其他作物的比例僅為1.15%。而流轉后，用于種植糧食的土地比例降至45.83%，種植經濟作物的比例增至25.83%［3］。盡管目前土地流轉的“非糧化”現(xiàn)象尚未對糧食生產能力構成實質性影響，但從長遠看，如不采取有效措施，讓其任意發(fā)展下去，對糧食安全造成的危害不可低估。

2 耕地流轉中過度“非糧化”傾向產生的原因

2.1 種糧比較效益低

近年來，雖然國家相繼出臺了多項對種糧農民的補貼措施，并不斷提高糧食收購保護價，但農業(yè)生產資料價格的持續(xù)攀升，侵蝕了農戶的種糧收益。種糧比較效益低下，無疑是推動大戶“非糧化”種植的關鍵因素。

從近年來種糧和非糧作物的比較效益分析來看，種植經濟作物的效益明顯高于種植糧食作物。在棉花、烤煙、西瓜、黃瓜、辣椒、蓮藕6種經濟作物與雙季稻的對比中，種植效益最低的烤煙，畝效益是雙季稻的2.36倍;種植效益最高的蓮藕是種糧效益的7.97倍，平均是種糧效益的4.37倍。安徽省阜陽市農辦的調查顯示，土地流轉后每公頃平均產值在4.5萬～6.0萬元，是分散經營的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜經營、速生林木種植、水產養(yǎng)殖等。在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)，因養(yǎng)泥鰍一畝產出效益大于種2hm2水稻的效益，目前，贛榆縣墩尚鎮(zhèn)9 800個農戶，有6 000戶由協(xié)會組織起來養(yǎng)泥鰍，流轉土地1 400hm2，農民人均純收入從泥鰍產業(yè)就增收5 470元，占總收入的68.6%，而種糧收益只占4.5%。浙江寧海種植花卉的經營年收益一般在6萬～12萬元/hm2;種植水果的經營年收益一般在6萬～7.5萬元/hm2/年;水產養(yǎng)殖的經營年收益一般在4.5萬～6萬元/hm2;種植苗木的經營年收益一般在1.5萬～3萬元/hm2;而種植糧食的經營收益則只有近1 500元/hm2［4-5］。因此，在土地承包經營權的流轉過程中，除少數(shù)種糧大戶利用流入的土地繼續(xù)生產糧食外，一般的農業(yè)企業(yè)或農村專業(yè)合作社往往用流轉集中而來的土地從事經濟作物生產，或從事種養(yǎng)殖業(yè)及其他非農產業(yè)的經營活動。

2.2 法律和政策規(guī)定對土地流轉的用途不夠明確

現(xiàn)行法律和政策只是規(guī)定了“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有制性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”，缺少“糧田必須種糧或必須保障一定比例種糧”的硬性規(guī)定。另外，在土地流轉過程中，國家沒有出臺與土地承包經營權配套的法規(guī)來約束土地流轉的用途、土地流轉的程序、土地流轉的風險、土地流轉的規(guī)模、土地流轉的責任追究等。可見，法律、法規(guī)不配套，特別是對土地流轉的用途不夠明確，這是造成耕地流轉后過度“非糧化”傾向產生的重要原因之一。

2.3 地方政府對種糧缺少應有的支持與鼓勵

當前，不少地方政府在政策制定上，均有利于發(fā)展高效農業(yè)，而不利于發(fā)展糧食生產。目前，全國不少地方政府出臺了流轉的土地用于發(fā)展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特種養(yǎng)殖等高效農業(yè)項目，且達到一定期限和規(guī)模的，從財政上給予一定補貼的政策規(guī)定;其他如對農業(yè)標準化示范基地、農民專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)龍頭企業(yè)、農業(yè)社會化服務組織等資格資質認定、發(fā)展建設項目申報，對發(fā)展高效農業(yè)及其規(guī)模，都有操作性強的政策和具體的量化要求;而對發(fā)展糧食生產、種糧大戶的扶持政策卻相對較少。而國家制訂的糧食補貼政策滯后又不完善，下發(fā)的糧食補貼由原承包戶領取，而未必補到實際種植者頭上。種糧者實際得不到應有的政策支持與鼓勵。

2.4 農地管理制度和監(jiān)督缺乏

農業(yè)管理制度缺乏，目前一些地方的基本農田落實不到地塊和農戶，保護基本農田缺乏補償和激勵機制等，如對農民的種糧補貼不是根據(jù)種糧面積補，而是根據(jù)耕地面積補。監(jiān)督不到位或者是監(jiān)督缺乏，包括地方政府、土地及工商管理部門等沒有監(jiān)督到位。如現(xiàn)在一些城市人在農村建造房子的問題，就明顯違反國家《基本農田保護條例》。但相關機構，如土地管理部門、農業(yè)部門卻沒有進行必要的干預和有效的糾正，這與監(jiān)督不到位有著直接關系的，結果耕地“非糧化”、甚至“非農化”現(xiàn)象越來越嚴重。

2.5 土地流轉費用高、融資難、融資成本高

與此同時，土地流轉費用高，也成為大戶“非糧化”種植的一大推手。如安徽省濉溪縣兩年前，每公頃土地流轉費用不到0.75萬元，而目前已經漲到1.2萬元，預計很快將達到1.5萬元，有的地方還要額外給流轉農戶辦理社會保險。這也就意味著，國家如果不對種糧大戶進行相應的補貼，種植糧食作物將無利可圖。此外，融資難、融資成本高，也激發(fā)大戶出現(xiàn)“非糧化”沖動。種糧大戶的融資需求迫切，但因無抵押物，金融機構一般不予信貸。

2.6 對耕地流轉后用途的片面理解

目前，全國不少地方政府出臺了流轉的土地用于發(fā)展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特種養(yǎng)殖等高效農業(yè)項目，從財政上給予一定補貼的政策規(guī)定。這對農村干部和群眾有一種誤導和誤解作用，他們片面地認為耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等都是農業(yè)生產用地，這些地只要是沒有變成建設用地，在農業(yè)生產用地范圍內什么事都可以干，其用途可以任意改變。由于對耕地流轉后用途的片面理解，從而使耕地主要用于種植糧食作物的概念在廣大農民心中很模糊。

3 解決耕地流轉中過度“非糧化”問題的對策建議

對近年來土地承包經營權流轉過程中出現(xiàn)的過度“非糧化”問題，必須站在確保國家糧食安全、經濟安全和社會穩(wěn)定的高度，引起重視，采取一系列切實可行的措施，遏制“非糧化”趨勢的蔓延。

3.1 完善糧食補貼制度

現(xiàn)在強調糧食補貼制度，就是國家對種糧的農民實行直接補貼。但在現(xiàn)實中，大多數(shù)地區(qū)都按照當初農民與國家簽訂的承包協(xié)議來操作。結果沒有種糧甚至被拋荒的耕地也同樣得到了補貼，種糧補貼的也落在了原承包人手中，并沒有轉移到實際耕種人手中。因此，要進一步完善糧食補貼制度，應按照“誰種糧、誰受益”原則，即糧食補貼隨田走，而不是隨戶走，將糧食補貼補到真正種植糧食作物的大戶頭上。同時，加大對種糧大戶的補貼力度，如對流轉66.7hm2以上、種植糧食作物、與農民簽訂流轉合同的，可給予“特殊”補貼。此外，建議在現(xiàn)有各種糧食直補政策的基礎上，財政再列出一筆專項資金，對直接種糧的龍頭企業(yè)、專業(yè)協(xié)會、種糧大戶和農民給予更多的種糧補貼和獎勵，比如在農機具購置、抗旱等方面，應給予相應補貼，以縮小種糧與種其他經濟作物以及搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、休閑觀光農業(yè)等的效益剪刀差，從而真正調動起他們的種糧積極性。

3.2 對土地流轉的農業(yè)用途做明確的劃分

有關土地流轉，國家規(guī)定最基本原則是不得改變土地的農業(yè)用途，但對農業(yè)用途的范圍并沒有清晰地確認，如我國目前對農業(yè)生態(tài)旅游，農家樂等項目究竟怎樣才算偏離農業(yè)用途并沒有規(guī)定，很多地方只要有林果種植和花卉種植就算農業(yè)用地。類似這種項目不僅占用了大量糧田，而且也嚴重破壞了土地的糧食生產能力。因此，土地承包經營權流轉要嚴格堅持“三個不得”原則 (不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益)的基礎上，各地方要對土地流轉的農業(yè)用途做明確、具體的劃分。同時要加強土地流轉后農業(yè)用地特別是基本農田的用途監(jiān)管，確保耕地流轉后用途不改變。

3.3 切實加強農田基礎設施建設

加強以農田水利設施為基礎的田間工程建設，改造中低產田，大規(guī)模建設旱澇保收高標準農田是提升糧食生產能力、確保國家糧食安全的迫切要求。近些年來，我國農業(yè)基礎設施得到了一定改善，但是從總體來看，農業(yè)基礎設施建設嚴重滯后的局面沒有得到根本改觀。農田水利、農業(yè)科技、農機裝備、農業(yè)植保等設施投入明顯不足。因此，應采取有效政策措施，大規(guī)模改造中低產田，建設一大批旱澇保收的高標準糧田，提高耕地基礎地力和產出水平。繼續(xù)大力實行測土配方施肥，提高土壤肥力，特別是土壤有機質含量，解決地力下降問題。制定和采取有效政策措施，加強中低產田改造和農業(yè)基礎設施建設，特別要加大對小型農用水利建設的投入，逐步建立對農田水利建設投入的穩(wěn)定增長機制，設立農田節(jié)水專項資金，加大旱作節(jié)水農業(yè)建設投入［6］。

3.4 切實保障種糧農民的利益

依法保護農民的土地承包權，是維護種糧農民利益的根本。要堅決依法保障農民對土地承包經營的各項權利，確保農民在承包期內依法、自愿、有償流轉土地承包經營權，保證土地流轉收益歸農戶所有。要完善土地流轉辦法，即土地承包經營采取何種方式流轉，應該由農民自己說了算，任何單位和個人都不得強迫流轉農民的承包地，也不得阻礙農民依法流轉承包地。這樣就能夠有效地保證農戶選擇土地從事糧食生產的道路，保證他們至少做到糧食消費的自給。

3.5 加大金融信貸、農業(yè)保險等方面的支持力度

破解種糧大戶的信貸“貧血”難題。大戶融資需求迫切，若得不到銀行的信貸支持，必將轉入地下融資，除需承擔高額的利息支出外，也擾亂了國家金融秩序?；鶎咏ㄗh，金融機構可探索以土地經營權作為抵押，推出符合大戶需求的金融產品。同時，當?shù)卣畱雠_財政貼息、稅收優(yōu)惠措施，降低大戶融資成本，促進農業(yè)生產。另外，為了應對規(guī)模種糧者面臨的自然風險，國家應該充分利用政策性農業(yè)保險這一強大的工具為其護航，相比小農戶而言，種糧大戶、種糧龍頭企業(yè)更加需要對政策性農業(yè)保險，同時政府和農業(yè)保險公司在開展業(yè)務時也變得比較容易，政策性農業(yè)保險大有可為。

3.6 實行最嚴格的耕地保護制度

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，對土地的需求量日益增大，土地“非農化”和耕地“非糧化”問題會日趨嚴重，我國耕地面積逐年減少，耕地等自然資源缺乏已成為制約我國糧食安全的瓶頸。因此，要必須堅決實行最嚴格的耕地保護制度，堅守1.2億hm2紅線。嚴格保護基本農田，穩(wěn)定糧食播種面積。嚴禁搞耕地跨省 (區(qū))域占補平衡、多占少補和占優(yōu)補劣。加大耕地保護力度，加強耕地管理制度和監(jiān)督，依法約束耕地流轉的用途、耕地流轉的規(guī)模、耕地流轉的責任追究等，應用制度來規(guī)范耕地流轉行為，遏制耕地流轉過度“非糧化”趨勢。

［1］陳印軍，易小燕.耕地流轉中的非糧化問題突出，應引起重視.農民日報，2010-02-10

［2］朱忠貴.農村土地流轉非糧化與糧食安全，糧食問題研究，2010，(1)

［3］黎霆，趙陽，辛賢.當前農地流轉的基本特征及影響因素分析.中國農村經濟，2009，(10):4～10

［4］易小燕，陳印軍.農戶轉入耕地及其“非糧化”種植行為與規(guī)模的影響因素分析.中國農村觀察，2010(6):2～10

［5］張五鋼.我國土地流轉中的“非糧化”傾向與對策研究.黃河科技大學學報，2010，12(5):54～57

［6］尹成杰.全面增強糧食安全保障能力.農民日報，2011-04-06