李曉光，龐冠楠

（1.鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001;2.華北水利水電學院 法學院，河南 鄭州 450046）

一國的經濟主權主要有兩個:貨幣主權和稅收主權，其中貨幣主權在經濟上的存在形式主要是政府的鑄幣稅收入，即政府通過貨幣發(fā)行取得的收入［1］。近年來，政府及中央銀行通過超發(fā)貨幣，引致通貨膨脹，從而獲取了相對于征稅來說較為隱蔽的、可觀的鑄幣稅。然而，鑄幣稅的大量獲取，必然會扭曲一國的財政收入結構，并引發(fā)經濟危機乃至憲法危機。因此，通過有效的憲法規(guī)則，規(guī)制政府和中央銀行的貨幣發(fā)行權，就具有了特殊的意義。就目前憲法學領域的研究來看，對這一問題還缺乏必要的關注。本文擬從憲法學角度對鑄幣稅的性質、存在形式、政府鑄幣權的行使等問題進行分析，并提出規(guī)范鑄幣稅的具體思路。

一、作為政府非稅收入的鑄幣稅

一般而言，貨幣發(fā)行成本和貨幣面值間的差額就是鑄幣稅。鑄幣稅不同于稅收，而是通過貨幣鑄造行為獲取的收入，鑄幣稅是政府發(fā)行貨幣的結果，貨幣發(fā)行是鑄幣稅的源泉。鑄幣稅是一種特殊的政府非稅收入，鑄幣稅的產生、發(fā)展與政府的公權力息息相關。

鑄幣稅的英文是seigniorage，有人將之譯成鑄幣收入或者鑄幣收益。［2］鑄幣稅產生于金屬時代的后期。［3］金屬時代后期，鑄幣者逐漸發(fā)現(xiàn)，貨幣本身的實際價值即使低于它的面值，同樣可以按照其面值在市場上流通，這樣，鑄幣稅就產生了。起初，任何人都有可能鑄幣，其后鑄幣權逐漸被國家的統(tǒng)治者所壟斷，鑄幣稅與統(tǒng)治特權的關系日益密切。在中世紀的歐洲，鑄造貨幣的權力為封建君主和領主所壟斷，民間如要將貴金屬鑄成貨幣，需向領主繳納一定費用，該費用扣除鑄造成本后的收益，歸封建領主所有。該收益是封建領主憑借其統(tǒng)治權而得到的凈獲利，這種利益便是鑄幣稅。在歷史上，鑄幣稅經歷了兩個階段的衍變［4］:一是金屬貨幣階段。在這個階段，統(tǒng)治者為牟取暴利，故意降低貨幣的金屬含量，改變其成色。統(tǒng)治者在貴重金屬中摻入的低廉金屬成分越高，獲取的鑄幣稅收益就越多。二是信用貨幣階段。在這個階段，金屬貨幣發(fā)展為信用貨幣，開始實行脫離金本位的紙幣制度，政府壟斷了貨幣發(fā)行權，政府銀行通過開出支票和投放貸款的方式，以極為低廉的成本獲取鑄幣稅?？梢?，信用制度下的鑄幣稅是無限的。當然，現(xiàn)實的經濟發(fā)展水平制約了鑄幣稅的獲取。因此，現(xiàn)代經濟學認為，廣義的鑄幣稅是貨幣當局通過發(fā)行紙幣獲取的利潤，其中包括貨幣當局(中央銀行)所獲得并上繳財政的利潤，還包括貨幣當局通過購買國債向中央財政提供的資金，再就是政府財政通過直接發(fā)行通貨所獲得的收益。［1］

鑄幣稅與稅收有著某些相似之處。比如，在有些國家，鑄幣稅成為政府除稅收、公債之外的一項重要收入，是政府為解決財政赤字而使用的重要融資手段;鑄幣稅與稅收都是依憑政府合法的強制權力來獲取的，都屬于財政收入的范疇。不同之處在于，稅收是政府為實現(xiàn)其職能，依據(jù)法律規(guī)定，由專門機構憑借政治權力就納稅人的財產和特定行為所實施的強制措施，其收益是財政收入的主要形式。［5］而鑄幣稅則是貨幣當局貨幣發(fā)行的結果，與稅收有著質的區(qū)別。在信用貨幣制度下，政府通過貨幣發(fā)行取得的是對貨幣資金的一種占有或使用，政府因此承擔著償債的義務。或者說鑄幣稅是一種債務收入，而稅收則是國家專門機構對納稅人財產實行的強制占有，并導致財產所有權的轉移。鑄幣稅的權力主體只能是中央政府，而稅收的權力主體則包含中央政府與地方政府。

二、鑄幣稅與政府的鑄幣權

從貨幣發(fā)展軌跡來看，當國家壟斷了鑄幣權，鑄幣稅就同國家權力緊密聯(lián)系在一起了。［6］(P23－32)如果說在金屬貨幣年代，貨幣的幣材還能制約國家的鑄幣權，使其不能為所欲為，而進入到信用貨幣年代，由于印制紙幣成本很低，鑄幣稅作為國家信用，就愈發(fā)表現(xiàn)為國家和政府的意志。于是貨幣成了國家意志的產物，鑄幣稅制度也同樣成為國家意志的產物。當然，說它是政府意志的產物更為確切。［7］

“政府發(fā)行和操縱貨幣的專有權之后，鑄幣稅只是政府實施其主導政策的一個重要工具，極大地有助于政府權力的廣泛增長。當代的政治很大程度上以下面的假設為基礎:政府有權隨自己的意愿創(chuàng)造任何數(shù)量的貨幣，并使人們接受之。政府據(jù)此而強有力地捍衛(wèi)著自己的傳統(tǒng)權力?！保?］(P31)為了實現(xiàn)鑄幣稅收入的最大化，政府會通過其政策控制貨幣的供給量。在“貨幣數(shù)量論”模型下，鑄幣稅收益總是與通貨膨脹聯(lián)系在一起。通貨膨脹會因為通貨膨脹預期的增加使貨幣需求降低，從而形成對政府追求擴大貨幣供給量行為的一種抵抗。為防止貨幣需求在通脹預期下的降低，追求鑄幣稅收入最大化的政府會盡可能擴大貨幣增長率，從而導致貨幣需求主體的預期無法及時調整。其結果會形成一種貨幣擴張，導致通貨膨脹的惡性循環(huán);其實質就是政府與人民之間的一種博弈。［8］由于面對這種“廉價”貨幣政策的誘惑，理性的貨幣當局會采取“時間不一致行為”，從而導致一種隱蔽的欺騙，進而帶來政府的信譽問題。正如哈耶克所說的那樣，“政府的壟斷權一直在被濫用”［6］(P33)。

對鑄幣稅的追求，通常是通過貨幣政策的制定和執(zhí)行來實現(xiàn)的。貨幣政策不單單是貨幣當局的決定，更是不同利益主體之間的博弈，不同的貨幣政策會對經濟主體產生不同的分配效應，相同的貨幣政策也會對不同的經濟主體產生不同的影響。一些主體受益，另外的主體則受損，并且不同主體的受益和受損程度也不一樣。很顯然，貨幣政策是“非中立”的。［6］(P99)另外一些學者指出，公眾在緊縮性貨幣政策中受到比較大的負面影響，它可能導致公眾手中一部分實物的流失。比如住宅建筑業(yè)，至少會受到兩方面的影響:一是施工成本增加，致使新的住宅建筑者受損;二是導致住房購買者的支付成本上升。此外，提高利率會增加企業(yè)的運營成本，使其獲利空間降低。［9］相對而言，利率的提高對債權人更加有利。

上述情形在美國的貨幣實踐中有較明顯的體現(xiàn)，并且同歷次經濟危機關聯(lián)在一起。經濟學家對美聯(lián)儲的貨幣行為提出了兩種不同的觀點［10］:一種是烏托邦式的，將美聯(lián)儲理想化為一心一意為公眾服務的機構。他們認為美聯(lián)儲的政策目標包括穩(wěn)定物價、減少失業(yè)，其任務是更準確地把握政策工具與政策目標之間的相關性。沿著這個方向，經濟學家們設計出了各種經濟模型，以期能夠發(fā)現(xiàn)有效實現(xiàn)政策目的的工具。另一種是批評的態(tài)度，強調貨幣政策是各群體競爭壓力下的結果，而不是美聯(lián)儲一心一意為公眾服務的產物。美聯(lián)儲主席和各聯(lián)儲官員、財政部官員以及國會議員的言行，都被看做不同利益主體影響貨幣政策的有力證據(jù)。美聯(lián)儲的主要操作方式是利率調整，至于利率朝哪個方向變動則受到不同群體力量對比的影響。

烏托邦式的觀點，是受福利經濟學影響的規(guī)范性分析，他們將美聯(lián)儲看做是為公眾利益服務的機構;而批評者的觀點是實證性的分析，他們將貨幣政策看做是美聯(lián)儲、其他部門和利益集團之間相互博弈的結果。對于烏托邦式的觀點，假如美聯(lián)儲能夠超脫于各個部門和集團的利益之爭，我們不妨將其看做專門為公眾利益服務的機構。然而美聯(lián)儲是一個現(xiàn)實中的官僚機構，“官僚進入政府，不經選民的選舉，而由另一些官僚任命。他篡奪了很多立法權力……官僚部門利用這種偽立法的手段篡奪權力，根據(jù)他們自己對具體事務之優(yōu)劣的判斷，也就是說，以十分任意的方式，決定很多事情”［11］。因此，美聯(lián)儲以及與之類似的很多貨幣機構，都把鑄幣權當成了謀取利益的工具。

三、鑄幣稅的成本與公民的財產權

從前面的分析可以看出，鑄幣稅通常是同貨幣擴張、通貨膨脹等問題聯(lián)系在一起的，同時，鑄幣稅同預算赤字、財政赤字貨幣化等問題關系緊密，而所有這些問題都會導致貨幣貶值，致使人民的財富縮水以及社會福利的損失。鑄幣稅一般來說是引發(fā)通貨膨脹的重要誘因，甚至在有些情況下，鑄幣稅與通貨膨脹稅是同義詞。［12］通貨膨脹本就是一種貨幣現(xiàn)象，把由貨幣發(fā)行造成的通貨膨脹看做是對現(xiàn)金余額的一種稅收，也已經成為相當普遍的觀點，“不論以白銀為貨幣或以黃金為貨幣會出現(xiàn)什么情況，就今天的紙幣來說，只有政府，只有政府本身，才能制造過度的貨幣增長，從而制造通貨膨脹”［13］(P197)。通貨膨脹是一種疾病，如果不及時治理，就會危及整個社會，尤其是會造成社會福利的損失。通貨膨脹會帶來公眾“持幣人剩余”的減少，即人民財富的流失，更進一步講是人民的憲法財產權遭受侵害。隨著通貨膨脹率上升，人們的持幣成本也一起上升。如果公眾對通貨膨脹的增加能夠預見，就會降低流動性偏好，減少對真實貨幣的持有。通貨膨脹還會增加企業(yè)對商品重新定價的成本、債權人和債務人財富再分配成本等。

鑄幣稅可以補充政府的財政收入，但是，如果濫用鑄幣權，過度攫取鑄幣稅，則會對人民造成巨大的傷害。不過鑄幣稅的攫取和貨幣權的濫用，已經成為一個不可忽視的事實。1950年代，財政領域發(fā)生了一場徹底的“凱恩斯革命”，受凱恩斯主義影響，貨幣政策一度被看做是一種“便宜”的工具。凱恩斯認為，當利率過低的時候，社會對貨幣的需要存在“流動性陷阱”［14］，即便貨幣政策不能作為推動經濟復蘇的主要工具，它也能使利率(價格)保持在較低水平，并配合財政政策促使有效需求增加［15］。同時，較低的利率水平能夠幫助政府降低在實行財政擴張政策時的利息成本，而擴張性的貨幣政策也能帶來可觀的鑄幣稅收入，并反過來支持擴張性財政政策。鑄幣稅與通貨膨脹之間是正相關關系，擴張性的貨幣政策并未使利率保持在較低水平，“便宜”的貨幣政策導致了戰(zhàn)后各國普遍的高通貨膨脹，貨幣政策并不“便宜”。［16］到1970年代，歐美各國普遍出現(xiàn)的經濟滯漲現(xiàn)象更是從實踐上徹底否定了長期“菲利普斯曲線”［17］的有效性。所以，以弗里德曼為首的貨幣學派和隨后的理性預期學派在理論上對凱恩斯貨幣理論的有效性提出了質疑。

從1990年代初，各國尤其是發(fā)達國家普遍把維持價格穩(wěn)定作為貨幣政策的首要目標，從而在制度上對政府影響貨幣供給的能力做了種種限制，這樣鑄幣稅的融資功能在這些國家被人為弱化了。但在政府財政汲取能力較弱的經濟轉型國家以及大量發(fā)展中國家，政府通過鑄幣稅融資以滿足財政需求，仍是一個比較普遍的現(xiàn)象。政府普遍感覺鑄幣稅的直接融資成本小，并且方便及時，所以動用鑄幣稅融資的誘惑很大。當然，這種行為對經濟發(fā)展、公民財產和社會福利所產生的消極影響也是顯而易見的。

四、規(guī)范鑄幣稅的路徑選擇

鑒于鑄幣稅擴張的危害，無論在理論上還是在實踐中，都存在著通過外在法律規(guī)則規(guī)范鑄幣稅的需求。關于規(guī)范鑄幣稅的途徑，目前主要有兩種思路:一是通過增強和保證中央銀行獨立性，盡量排除追求利潤最大化的“利維坦”政府的干擾;［18－23］二是通過徹底的市場化改革，利用具有競爭性的私人貨幣取代國家貨幣，打破政府對貨幣權力的壟斷，實現(xiàn)“貨幣的非國家化”，徹底廢除中央銀行的設置［6］(P120)。其中，哈耶克“貨幣的非國家化”方案很有誘惑力，似乎是一勞永逸地解決了國家壟斷貨幣權力的弊端，然而其方案受到普遍的質疑。從貨幣發(fā)展史來看，國家壟斷貨幣權力是歷史的必然。

國家壟斷鑄幣權與“自由銀行”制度是緊密相關的。自由銀行學派主張限制甚至消除政府對貨幣和銀行事務的干預，建議全面實現(xiàn)金融市場自由化，在金融服務業(yè)領域引入放任自由主義。［24］從銀行發(fā)展的歷史來看，幾乎所有國家都存在過自由銀行制度時期。該制度具有致命的缺陷，即容易導致銀行券流通混亂、信用低下，并會導致銀行危機。［25］鑒于此，鑄幣權最終被政府壟斷，“貨幣的國家化”也由此而來。至于哈耶克所稱的“貨幣的非國家化”，即便在實行自由銀行制度的國家，也從來沒有出現(xiàn)過。另外，鑄幣稅與鑄幣權還是國家主權的象征?！柏S富的經驗和歷史證據(jù)表明，(哈耶克的)希望實在是無法實現(xiàn):能夠提供購買力保證的私人貨幣，是不大可能驅逐政府發(fā)行的貨幣的?！保?］(P95)即便是哈耶克本人也不得不承認，“貨幣的非國家化”顯然純屬空想，“因為似乎不會有任何一國政府會在可以預見的未來允許嘗試這種制度”［26］。盡管與現(xiàn)代市場經濟的事實差距甚遠，哈耶克的命題還是為我們規(guī)范鑄幣稅提供了有益的智力支持。哈耶克［27］認為，經濟危機的根源是政府壟斷了鑄幣權及由此引起的信貸貨幣擴張和緊縮，扭曲了生產結構。如果哈耶克“貨幣的非國家化”思路不易甚至不可能實現(xiàn)的話，那么，保持和增強中央銀行貨幣發(fā)行權的獨立性就成為必然選擇。

在中央銀行獨立性問題上，根據(jù)中央銀行與政府的關系，通?？勺鋈缦路诸?(1)中央銀行直接對立法機關負責，獨立性較強，美國聯(lián)邦儲備體系、德意志聯(lián)邦銀行、瑞典銀行等均如此;(2)中央銀行隸屬于政府，獨立性較差，如法蘭西中央銀行、意大利中央銀行等，還有一些處于轉型時期國家的中央銀行，這類中央銀行不論在名義上還是在實際上，在制定和執(zhí)行貨幣政策、履行職責時，都比較多地聽命于政府或財政部;(3)中央銀行名義上隸屬于政府，但在實際上擁有較大的獨立性，決策權、管理權都是相對獨立的，如日本、英格蘭和一些新興工業(yè)化國家的中央銀行。［28］

至于我國的中央銀行，基本上是隸屬于政府序列、在國務院的領導下開展工作，并不具備完全的獨立性。馬克斯韋爾·J·弗里曾經提出根據(jù)中央銀行對政府財政部門增加貨幣投放要求的反應，以測算中央銀行的獨立性的標準。根據(jù)此標準，我國中央銀行的獨立性明顯較差。從實踐的角度來看，從2009年我國啟動4萬億投資計劃，由此導致近年來貨幣超發(fā)以及持續(xù)的通貨膨脹等負面后果，同樣顯示出我國中央銀行的獨立性較差。

目前國內關于增強中央銀行獨立性的行動方案很多［29］，然而就近年來貨幣超發(fā)所帶來的一系列負面影響而言，現(xiàn)有保證中央銀行獨立性的制度設計仍然不能避免政府為追逐收入最大化而造成的惡性通貨膨脹。對此，公共選擇學派的學者給我們提供了另一種規(guī)制中央銀行貨幣發(fā)行權的思路［30－32］:制定外在的“貨幣憲法”，以約束貨幣供應當局，防止

其濫發(fā)貨幣。［33］這是因為，貨幣當局始終懷有增發(fā)貨幣的沖動，而政府在獲取財政收入問題上也總是不遺余力。既然征稅容易遭受人民的抵抗，鑄幣稅就成為替代選擇，它是一種隱蔽的、無需投票即可征收的“稅種”，僅僅增加貨幣量便可獲取無盡的財政收入。［13］(P182－187)面對政府的這種特性，惟有建立一種憲法性的制度安排，才能在促使貨幣當局擔負起貨幣責任的同時，限制其權力的任意擴張。

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