高新民

中國特色社會主義政治發(fā)展始終是海內外關注的熱點甚至焦點問題，也是事關當代中國前途命運的大事。研究其歷史發(fā)展特點，探索既符合國情又順應時代潮流的政治發(fā)展形式，為推進社會主義民主政治發(fā)展盡綿薄之力，是本文的主要目的。

一、中國特色社會主義政治發(fā)展的基本涵義

從現(xiàn)實問題出發(fā)是研究中國政治的基礎。但是，中國特色社會主義“政治發(fā)展”究竟包含哪些內容？為了更好地探討問題，需要對政治發(fā)展的內涵作簡單但又必要的界定。

政治發(fā)展是政治學的基本概念之一。就這一概念的理論和政治實踐指向而言，原本是政治科學中用于描述民族統(tǒng)一構設和國家建立的過程，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后擺脫殖民統(tǒng)治的亞洲、非洲新獨立國家建立過程的一個概念?！罢伟l(fā)展與現(xiàn)代化和經濟發(fā)展的概念密切相關，它現(xiàn)在是指第三世界國家政治變遷的過程。政治發(fā)展的觀念意味著可以有意識地引導它們自身民族構設的歷程，而不是服從于某種盲目的社會力量、政治演化或革命”①《布萊克維爾政治制度百科全書》，中國政法大學出版社，2011年，第482頁。。當然，對政治發(fā)展的理解，從不同視角研究可以得出不同結論。如有學者認為“政治發(fā)展”可以廣義地界定為政治制度本質的有機體發(fā)生變遷之過程；有學者認為政治發(fā)展包含有三要素：“第一是人口發(fā)生變化，從臣屬地位轉變到對社會有貢獻的公民。隨之而來的是大眾參與之擴張，對平等原則逐漸增加敏感性，及對普遍法律的接受。第二是政治系統(tǒng)之能力增強，政令能貫徹深入地方層級，控制人民的爭端，應付及滿足人民之需求。第三是政體組織結構的分化，功能愈趨專業(yè)化，及各種制度和組織之間的整合?！焙嗤㈩D則把政治發(fā)展與現(xiàn)代化聯(lián)系起來，認為一個發(fā)展的政治體系，其政治制度化和政治參與的程度高，就能夠達到平衡狀態(tài)。白魯恂把政治發(fā)展的各種觀點概括為具有代表性的十家①參見陳鴻瑜：《政治發(fā)展理論》，吉林出版集團有限責任公司，2009年，第22—26頁。。

但是，用上述概念描述當代中國政治時，就顯現(xiàn)出一定的局限性。中國既不同于早已完成現(xiàn)代化的西方發(fā)達國家，也不同于其他發(fā)展中國家。今天的中國是從半殖民地半封建社會走過來的，經歷了新民主主義革命、社會主義改造、社會主義建設、改革開放等不同階段。中國政治發(fā)展面臨的問題，有的與其他國家相比具有共性，但更多的是由中國歷史與現(xiàn)狀而帶來的復雜性和特殊性。因此，國內學者普遍注意到這一問題，提出中國特色社會主義政治發(fā)展這一反映中國實際的概念，其理論涉及政治發(fā)展的價值取向、目標、內容、路徑、方式、外部環(huán)境等方面。至于政治發(fā)展的內涵，國內學者雖有不同的解釋，但基本內容并無實質性區(qū)別。因此，筆者認為，從理論界諸種界定來看，不妨作如下理解：政治發(fā)展指特定政治系統(tǒng)的成長、演化過程，其基本內容包含有政治制度的發(fā)展、公民政治參與、政治結構的專業(yè)分化與整合、意識形態(tài)等多項指數(shù)。政治發(fā)展的目標與社會多方面變遷相適應，其內在動力來源于經濟社會的變遷。政治發(fā)展的路徑和方式依不同民族國家而有所不同。

中國特色社會主義政治發(fā)展，實質上是社會主義民主政治問題。鄧小平始終把民主作為社會主義現(xiàn)代化建設的目標和內容之一。這里的關鍵在于：如何理解民主。在同一詞匯之下，可以涌動著有巨大分歧的觀念。如果我們把民主理解為“人民的統(tǒng)治”，那么，中國共產黨的性質與宗旨決定了中國政治發(fā)展的大方向只能是社會主義民主政治。把民主政治明確與“政治發(fā)展”聯(lián)系起來，是黨的十六大的貢獻。黨的十六大報告指出：“發(fā)展社會主義政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標”；“中國共產黨和中國人民對自己選擇的政治發(fā)展道路充滿信心，將堅定不移地把中國特色社會主義政治建設推向前進”。②《十六大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2005年，第24、29頁。這里，在中共中央的文獻中，第一次明確地使用了學術界、理論界常用的術語：“政治發(fā)展”。

中國特色社會主義民主政治，稱其為“社會主義”，是因為中國的基本政治制度和居于統(tǒng)治地位的意識形態(tài)屬于社會主義、馬克思主義類型。稱其為“中國特色”，一是因為當代中國政治生活賴以運轉的經濟社會基礎既不同于改革開放前高度集中的計劃經濟和單一社會主義公有制，也不同于西方或其他國家，這是政治體制需要變革但又不能照搬其他國家模式的基礎性條件。二是國土幅員遼闊、人口眾多、民族多樣，屬于巨大政治共同體。在人類社會到目前為止所能探索并付諸實踐的國家管理形式中，中國只能、甚至可以說是不得不采取以中央自上而下的管理與自下而上的參與相結合、基層群眾自治的政治管理形式，并以這種管理形式體現(xiàn)政治統(tǒng)治意志。三是中國有文字記載以來的5000多年歷史中，國家雖然有過分裂割據(jù)時期，但大體上以單一制中央集權為主。這種歷史文化，對今日中國政體有深刻影響。四是中華人民共和國成立之時，所能借鑒的政治體制形式只有蘇聯(lián)模式，因此，在黨政關系、黨與社會控制等方面曾與蘇聯(lián)相似。改革開放以后，中共一直在進行改革，呈現(xiàn)出不同于蘇聯(lián)等國家的執(zhí)政特色，但還不能說已經改革到位。

鑒于上述原因，中國特色社會主義政治發(fā)展，理應是在堅持基本政治制度基礎上，順應經濟結構、社會結構變化和人民群眾政治參與意識的提高，從政治體制、機制、程序、規(guī)范、權力運轉等多方面進行改革與發(fā)展。其發(fā)展方向是民主政治，但表現(xiàn)形式因歷史與現(xiàn)實條件的不同而具有獨特性。當下中國民主政治的核心是實現(xiàn)黨的領導、人民當家做主和依法治國的統(tǒng)一。

二、中國特色社會主義政治發(fā)展的歷史進程與改革特點

中國特色社會主義政治發(fā)展歷程，以黨的十一屆三中全會為界，經歷了兩大歷史階段。

（一）新中國成立后至十一屆三中全會之前

中國共產黨執(zhí)政后，建立了人民代表大會制度這一根本政治制度，形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等基本政治制度，奠定了社會主義公有制為基礎的經濟制度。這些基本政治和經濟制度既是對新民主主義革命歷史的發(fā)展，又是今天中國賴以進行改革開放并取得成功的政治基礎和社會基礎。認識不到這一點，就無從理解中國特色社會主義政治發(fā)展道路的出發(fā)點和特殊性。

與此同時，在國家政治格局中，形成了以中國共產黨的領導為核心和特色的政治體制。在組織形式上，黨在人大、政協(xié)、“一府兩院”設有黨組，以決定政治方向；在干部選拔任用上黨管干部，任命制占據(jù)主導地位；在工作機制上黨政企不分，對企業(yè)、學校等社會領域的領導與黨對政府的領導方式基本類同。這種體制有其歷史合理性，對于一個剛從戰(zhàn)爭年代走過來、帶著舊社會一盤散沙的歷史痕跡的國家來說，對于迅速恢復生產、以粗放式、大規(guī)模集中實行計劃經濟的需要來說，幾乎是歷史的必然，并在事實上也迅速恢復了國民經濟生產，使國家綜合實力較之過去大大增強。工人農民等社會階層在經濟和政治上顯著地提高了社會地位。但在這一過程中我們也付出沉重代價，就是從20世紀50年代后期到改革開放前，“左”傾錯誤逐漸占據(jù)主導地位，幾次涉及體制類的改革都未能進行下去，最終嚴重影響到國民經濟的發(fā)展。用鄧小平的話來講，就是喪失了從1957年到1976年近20年的寶貴時間。

上述歷史背景使我們看到當時政治體制、機制等方面具有幾個鮮明特點：

第一，權力過分集中。這里所說的權力過分集中有特定內涵，從橫向來講，“就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當?shù)?、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題?！雹佟多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社，1994年，第328—329頁。從縱向來講，就是地方的權力層層往上集中?？陀^地看，任何體制都猶如一枚硬幣有正反兩面，集中、分權都有各自的優(yōu)劣，關鍵在于要適度。早在“文化大革命”之前，中國共產黨老一輩政治家對政治體制的優(yōu)勢和弱點已有深刻認識。1956年7月，周恩來在上海講話中指出；“權力過分集中時就會有偏向。特別是因為我們搞社會主義，為最大多數(shù)人民謀最大利益，集中最大權力，做最大的好事，人民比較滿意，在這樣的情況下做錯了一點事情，容易為人民諒解，這就使我們很容易忽視發(fā)揚民主而犯官僚主義和主觀主義的錯誤”②《周恩來選集》下卷，人民出版社，1984年，第209—210頁。。黨的八大期間周恩來會見匈牙利勞動人民黨代表團時再次指出：我們的制度是優(yōu)越的，但也有缺點，如太集中……這本身就包含著它的陰暗面。當然，我們的制度是好的，光明的一面是主要的，但也不能忘記它的缺點。因此，我們要自覺地擴大民主，在民主的基礎上集中，才能是可靠的③參見石仲泉等主編：《中共八大史》，人民出版社，1998年，第306頁。。多年后，鄧小平曾評價這種體制的優(yōu)勢是：“如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達，避免很多牽涉。當然，如果政策搞錯了，不管你什么院制也沒有用?！雹堋多囆∑轿倪x》第3卷，人民出版社，1993年，第220頁。但鄧小平也多次把過分集中的缺陷，稱之為“我們所特有的官僚主義的一個總病根”⑤《鄧小平文選》第2卷，第328頁。。

第二，沒有及時建立起社會主義法制體系，沒有把民主制度化法制化。民主與法制建設本應是社會主義民主政治的題中之意，但新中國成立后在政治建設中過多地依賴政治運動，把群眾運動等同于群眾路線、等同于民主，忽略了有序的民主與法制建設，導致出現(xiàn)一系列嚴重問題。在被稱為改革開放轉折點的十一屆三中全會上，黨反思過去的歷史經驗教訓，提出“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化”⑥《三中全會以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1982年，第11頁。。1986年，中共中央總結歷史經驗，高度概括地指出新中國成立后最大的經驗教訓一是社會主義改造完成后沒有及時把工作重心轉移到經濟建設上來，二是沒有健全社會主義法制。這種背景使黨和國家不得不把希望寄托于少數(shù)領導人的素質、作風和注意力是否轉移上。鄧小平曾多次提到這對于一個國家和一個政黨來說是危險的。這也是改革開放后鄧小平提出制度建設的歷史原因。

第三，形成強政黨弱政府的格局。在權力過于集中的體制下，形成了政府較弱的格局。1958年6月8日，毛澤東對中共中央決定成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知稿的修改中，指出：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。政府機構及其黨組和黨中央一同有檢查之權?！雹佟督▏詠砻珴蓶|文稿》第7冊，中央文獻出版社，1992年，第268—269頁。在這一思路之下，黨的系統(tǒng)逐漸形成了一套與國務院系統(tǒng)幾乎對應的管理機構，分兵把口，包辦了一些管不好、也管不了的事情。黨做決定、政府執(zhí)行成為事實上的規(guī)則。以黨代政、黨政不分、黨政企不分，是當時真實的寫照。1962年10月中共中央組織部召開工作會議，針對政黨不分的情況指出：“如果包辦代替了政權組織和群眾組織的工作，就勢必把黨的組織降低到非黨組織的水平，削弱黨的領導。”會議提出黨要管黨，“要切實改變由于黨委書記過多而分兵把口、包辦代替國家機關工作的做法，使黨委從行政事務和經濟事務中騰出手來加強黨的建設”。②《建國以來重要文獻選編》第16冊，中央文獻出版社，1997年，第108頁。但這些思想在實踐中并沒有推行下去。這是20世紀80年代黨中央提出黨政分開的歷史淵源。

第四，形成執(zhí)政黨和政府為主體、以行政權力為主要方式的社會管理體制。改革開放前，政府管理社會一切，黨政又不分，因此黨對社會的領導，黨對群眾的領導，形成以下特點：一是黨直接干預社會。這與當時的經濟體制、政治體制緊密相關。社會主義所有制改造完成后，所有的人都被劃分在各個不同單位。黨通過對單位的直接領導和管理來實現(xiàn)對社會群眾的管理。比如，在農村，人民公社既是社會組織、經濟組織，也是政權組織。“人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農村的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位”；“它在一個很長的歷史時期內，是社會主義的互助、互利的集體經濟組織”③《建國以來重要文獻選編》第15冊，中央文獻出版社，1997年，第615頁。。在城市企事業(yè)單位，企業(yè)辦社會是當時特有的體制現(xiàn)象，對單位人員的管理起到了社會管理的作用。此外城市還有街道辦事處和居委會，黨的各級組織直接管理社會基層事務。單位員工甚至連結婚、離婚等私生活也先要組織批準，再拿著單位介紹信到政府民政部門登記。二是方式單一，主要以行政權力為主。這與當時的計劃經濟是緊密聯(lián)系在一起的，“同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有關”④《鄧小平文選》第2卷，第328頁。。三是社會過度政治化。政治社會化是政黨的重要功能之一，也是實現(xiàn)黨的綱領、目標的重要條件。但是，改革開放前，黨對社會的領導、對大量非黨群眾的領導過于政治化，如50年代后期“大躍進”、人民公社化運動中在群眾中“拔白旗、插紅旗”，60年代在農民中批判“資本主義自發(fā)傾向”，“文化大革命”中黨內外均大搞“斗私批修”，等等。

上述歷史特點，是黨的十一屆三中全會后政治體制改革的歷史起點。

（二）十一屆三中全會之后

這一時期中國政治發(fā)展無論從思想理論層面還是從實踐層面來看，都有實質性進展。

1.在思想理論上明確民主政治為中國特色社會主義政治發(fā)展的主要方向和核心

鄧小平在改革開放初期就明確指出“我們進行社會主義現(xiàn)代化建設，是要在經濟上趕上發(fā)達的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才。達到上述三個要求，時間有的可以短些，有的要長些，但是作為一個社會主義大國，我們能夠也必須達到。所以，黨和國家的各項制度究竟好不好，完善不完善，必須用是否有利于實現(xiàn)這三條來檢驗?！雹佟多囆∑轿倪x》第2卷，第322—323頁。換言之，沒有民主政治的發(fā)展，就沒有社會主義的優(yōu)越性，至少是不健全、不合格的社會主義。中國特色社會主義能否經得起來自世界經濟、政治、意識形態(tài)等各方面的考驗，中國共產黨執(zhí)政的合法性基礎，不僅取決于經濟現(xiàn)代化程度，還取決于政治發(fā)展的結果以及意識形態(tài)的吸引力、影響力。

在中國特色社會主義政治發(fā)展過程中，理論上具有重要意義的環(huán)節(jié)，是“三個代表”重要思想提出后，中共中央提出社會主義“政治文明”的理念，提出借鑒人類政治文明共同成果，從而拓展了對中國政治發(fā)展的認識?？茖W發(fā)展觀提出后，“以人為本”成為貫穿政治發(fā)展的思想理論基礎。這一時期，中共中央對政治發(fā)展的道路問題也有了更深刻的認識。胡錦濤在中共十七屆二中全會上更為明確而集中闡釋了中國政治發(fā)展道路問題，指出：“中國特色社會主義政治發(fā)展道路是我國發(fā)展社會主義民主政治的正確道路……發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標，但選擇什么樣的發(fā)展道路和體制模式，必須從我國國情出發(fā)，充分考慮我國的社會歷史背景、經濟發(fā)展水平、文化發(fā)展水平等重要因素。只有這樣，我們才能在政治發(fā)展道路上作出正確選擇?！雹凇妒叽笠詠碇匾墨I選編》（上），中央文獻出版社，2009年，第236頁。2011年胡錦濤在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話對社會主義基本政治制度、法律體系、基本經濟制度做了完整的概述，指出：“我們推進社會主義制度自我完善和發(fā)展，在經濟、政治、文化、社會等各個領域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系?！雹酆\濤：《在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話》，人民出版社，2011年，第8頁。這些文獻反映出中國共產黨在政治發(fā)展道路上的最新認識水平：一是中國特色社會主義政治發(fā)展是以堅持完善社會主義基本政治制度為前提的發(fā)展道路。二是中國特色社會主義政治發(fā)展的核心、要害問題是如何發(fā)展中國特色社會主義民主政治。三是社會主義民主政治的發(fā)展道路、體制模式，是由多方面因素決定的。中國的民主政治要符合社會發(fā)展規(guī)律和基本國情，尊重人民群眾的意志，因此保持中國自己的選擇是十分重要的。明確政治發(fā)展與社會主義民主政治的關系，對于在實踐中推動、在理論上發(fā)展中國特色社會主義政治發(fā)展道路有指導意義。

2.政治體制改革是中國政治發(fā)展的重要內容，并確定了相應的發(fā)展戰(zhàn)略目標

中國特色社會主義政治發(fā)展道路，焦點問題就是如何進行政治體制改革。在堅持社會主義基本制度前提下，1987年中共十三大曾對政治發(fā)展的戰(zhàn)略目標、改革步驟和思路作出清晰描述：改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。這是需要長期努力才能實現(xiàn)的。改革的近期目標，是建立有利于提高效率、增強活力和調動各方面積極性的領導體制。④參見《十三大以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1991年，第35頁。

近期目標所包含的具體事項：一是實行黨政分開。政治體制改革的關鍵首先是黨政分開。二是進一步下放權力。三是改革政府工作機構（下決心對政府工作機構自上而下地進行改革）。四是改革干部人事制度，建立公務員制度。五是建立社會協(xié)商對話制度。六是完善社會主義民主政治的若干制度。提出要繼續(xù)依法堅持差額選舉制度，改進候選人的提名方式，完善候選人的介紹辦法，基層民主生活制度化。七是加強社會主義法制建設。這些近期目標經過20多年的實踐后，胡錦濤在2011年慶祝中國共產黨成立90周年大會上作了回應，對政治體制改革作了總結和概括。這一回應顯示出改革和發(fā)展的連續(xù)性。

3.擴大群眾政治參與度，把基層群眾自治制度上升為國家基本制度

擴大基層群眾民主權利是中國共產黨執(zhí)政以來一直力圖搞好、但在實踐中出現(xiàn)過曲折的事情。改革開放以后，中國共產黨不遺余力地從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與。以村民自治、農村“海選”村委會為典型標志，形成了自下而上發(fā)展民主的趨勢。村務公開、廠務公開、財務公開已經在基層推開。在20多年的實踐基礎上，基層群眾自治與共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商、民族區(qū)域自治并列為國家基本政治制度。這是政治制度的發(fā)展。

群眾政治參與還體現(xiàn)在國家立法及其他事項方面。全國人大“開門立法”，一些重要立法如物權法、勞動法、個稅起征點等法規(guī)，均向全民征求意見，契合了公民參與公共事務決策的訴求。在干部人事制度改革方面，以擴大民主、擴大群眾參與、公開透明為方向進行改革，建立了國家公務員隊伍，形成考試錄用、獎懲、退休等系列制度。在黨和國家選舉方面，20世紀80年代就提出差額選舉、改進選舉方式和提名方式，現(xiàn)在逐步擴大差額選舉范圍、基層試行公推直選。在選人用人方面，在任命制或聘任制干部中引入了民主推薦、競聘上崗、任前公示、責任追究等民主元素。盡管實踐中仍然存在各種有爭議的問題，比如，權力運行機制的方向總體上還是自上而下；某些地方或單位在選人用人中以合法的程序體現(xiàn)少數(shù)人意志；選舉中存在形式主義現(xiàn)象；選舉類、任命類職務的分類有待科學化；方方面面的利益關系在選人用人中起到一定干擾作用，等等。但是，社會主義民主政治的步伐一旦邁開，就會以歷史的慣性繼續(xù)發(fā)展，干部人事制度改革的大方向將會繼續(xù)下去。

4.改革重心適時、適度調整，顯示出改革是階段性與連續(xù)性的統(tǒng)一

隨著時代條件的發(fā)展變化，20世紀80年代設定的體制改革目標、步驟，也發(fā)生一定調整。一是在實踐中，政治體制改革的重心已經從80年代的黨政分開，轉變?yōu)楦母稂h的領導方式和執(zhí)政方式。黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平已成為改革重心。同時，推動政府職能轉變，向公開透明、民主、法制、有效、服務轉型。二是改進黨對社會領導方式，建立社會協(xié)商對話機制成為當下社會急迫的改革重心。中國政治體系的控制能力向來較強。改革開放前，黨和政府對社會的控制、矛盾調處，基本上以強制性控制為主要模式。改革開放后，從人民公社解體到國企改革，實際上是把部分領域放給市場、社會而逐步獨立的過程，國家與社會出現(xiàn)明顯分野。在這種大背景下，原有的控制、管理模式部分地失去了存在基礎，傳統(tǒng)上黨對政府和社會的一體化領導方式受到很大沖擊。1987年中共中央曾把社會協(xié)商對話制度作為政治改革的近期目標，指出：“首先要制定關于社會協(xié)商對話制度的若干規(guī)定，明確哪些問題必須由哪些單位、哪些團體通過協(xié)商對話解決。對全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問題的協(xié)商對話，應分別在國家、地方和基層三個不同層次上展開?！雹佟妒笠詠碇匾墨I選編》（上），第43—44頁。但在當時，社會分化、各種矛盾尚未呈現(xiàn)出明顯而深刻的利益博弈狀態(tài)，所以急迫性不像今天這樣突出。近些年來，群體性事件頻繁出現(xiàn)，使人們痛感社會協(xié)商對話的重要性。目前，微觀層面的對話協(xié)商機制，在某些社區(qū)、村莊已經初步建立起來，各級領導干部的下訪、接訪也帶有對話協(xié)商的意義。但是，作為社會群體與群體之間的對話協(xié)商制度，除勞資協(xié)商制度外，尚未建立起來。公權力與民眾之間的對話協(xié)商機制也需要建立。這種機制的建立，本質上是黨的領導方式和執(zhí)政方式的變化。

5.黨內民主是推動政治體制改革、帶動人民民主的切入點

黨內民主是中國政治體制中的重要問題。早在20世紀80年代中共中央就指出：“以黨內民主來逐步推動人民民主，是發(fā)展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑。”②《十三大以來重要文獻選編》（上），第50—51頁。這也是改革開放以來歷屆中央領導集體都堅持的基本原則。在實踐中，黨內民主得到一定發(fā)展，如廢除領導干部職務終身制，確立集體交接班格局；堅持集體領導原則；建立了中共中央政治局定期向中央委員會匯報工作、地方黨委常委定期向委員會匯報工作制度；適當增加全委會每年開會次數(shù)；制定地方黨委工作條例（暫行）；制定黨員權利保障條例；試行黨代表任期制，進行黨代會常任制試點；堅持和擴大差額選舉；在縣級試行黨務公開，等等。但從長遠來說，無論從民主決策、黨內選舉來看，還是從黨內權力運行來看，都距離時代的要求和黨員的期盼有一定差距，需要進一步擴大黨內民主。

（三）中國特色社會主義政治發(fā)展的若干歷史特點

黨的十一屆三中全會以來，中國共產黨領導的政治發(fā)展或說政治體制改革，具有幾個鮮明特點：

第一，秉持解放思想、實事求是、與時俱進原則。30多年來，黨根據(jù)中國國情和改革開放的形勢，既堅持中國基本政治制度，又堅持借鑒吸收人類政治文明共同成果；既堅持馬克思主義指導思想，又反對把某些工具性問題泛意識形態(tài)化。可以說，沒有思想解放，就不可能進行政治體制改革；沒有實事求是，改革就會偏離中國實際。

第二，始終圍繞黨的工作重心——以經濟建設為中心——進行政治體制改革。這是汲取了黨的歷史經驗教訓而堅持的原則之一，也是保持社會穩(wěn)定、使政治發(fā)展不引起大的動蕩的重要條件，需長期堅持不動搖。

第三，堅持漸進式改革的原則。漸進式改革的含義：首先，指不以激進、一步到位的方式改革；其次，盡管時間延續(xù)較長，改革力度有時大些有時小些，速度有時快些有時緩些，但終歸是按照特定方向前進而不是倒退；再次，改革的重心在不同形勢下雖有所變化，但基本順序排列大致符合實際；最后，改革從風險最小化的事項逐步做起，保證改革意圖的穩(wěn)妥實現(xiàn)。

第四，始終堅持政治體制的改革路徑以黨內民主為切入點。發(fā)展黨內民主，因黨組織內部成員政治理念基本一致、組織力較強、整體政治素養(yǎng)相對較高等緣故，比之社會基層民主的發(fā)展更具有利條件，理應成為中國政治發(fā)展的推動力；又因執(zhí)政黨在國家政治體制中的獨特作用，黨內民主發(fā)育到一定程度無疑能夠直接推動政治體制發(fā)展。從黨的十三大直至今天，以黨內民主推動社會主義民主政治發(fā)展，這一觀點至今沒變。

第五，連續(xù)性特點突出。政治發(fā)展是一個長期過程，每一階段因客觀條件的變化和形勢的發(fā)展，急需處理的問題不同，影響到政治發(fā)展的中心略有不同。但堅守改革開放的大政策不變，堅守基本制度基本原則，是保障改革連續(xù)性的基礎。這得益于中國共產黨長期執(zhí)政的優(yōu)勢。

上述特點并非全部特點，但至少是幾個不可忽略的特點。

三、對當前若干熱點問題的思考

胡錦濤在黨的十七屆二中全會第二次全體會議上曾指出：“核心的問題不是政治體制要不要改，而是朝著什么方向改?！雹佟妒叽笠詠碇匾墨I選編》（上），第238頁。在這一問題上，黨內外的基本共識是：第一，改革是社會主義制度的自我完善和發(fā)展；第二，中國需要的是有序推進改革；第三，改革的關鍵是黨的領導、人民當家做主和依法治國三者的統(tǒng)一。

從上述共識出發(fā)，需要探討改革和完善黨的執(zhí)政方式的若干問題。

（一）解放思想，從改革的整體性高度推進政治體制改革

改革和完善黨的執(zhí)政方式，需要進一步解放思想、與時俱進，推進體制性改革。沒有體制層面的建設，就只能依靠領導者的個人智慧和素質支撐執(zhí)政水平。因此需要從體制層面明確改革的不同階段的大致的重要戰(zhàn)略目標、步驟。在此基礎上積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，真正做到科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，保證黨領導人民有效治理國家。

（二）關于權力過分集中問題

由于權力過分集中，決定了政治體制改革的核心內容是解決權力由此帶來的問題，這屬于政治資源配置問題。一方面，中共中央強調不搞西方的“三權分立”，另一方面提出黨政職能分開、下放權力、實行自上而下的責任制、發(fā)展基層人民群眾的民主權利等，來逐步解決權力過分集中問題。鄧小平甚至說：“把權力下放給基層和人民……這就是最大的民主?！雹凇多囆∑轿倪x》第3卷，第252頁。黨的十四大、十五大、十六大都提出權力制約問題，黨的十七大更加清晰地提出建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制。這一目標構想具有鮮明的中國風格：“相互制約”并非中國特色，是人類政治文明的共同成果，但“相互協(xié)調”是傳統(tǒng)中國“和而不同”價值趨向之下的制度設計理念。盡管我們還沒有形成健全的權力制約機制，但向著這個方向努力就是進步。

具體地講，對權力的制約，一般說來至少有三種途徑：一是以權力制約權力，本質上是權力配置問題，即在現(xiàn)行體制下權力體系的構成要素各自功能如何搭配才能更加合理的問題，是科學性問題。從這一點出發(fā)，需要進一步強化監(jiān)督機構的監(jiān)督制約作用，增強其防錯糾錯功能。二是以權利制約權力。即黨內以黨員的基本權利、社會層面以民眾法定的基本權利來遏制濫用權力。比如，選舉權的實現(xiàn)，就是對各級權力行使者的遏制，迫使權力行使者必須向人民負責。再如，社會知情權的實現(xiàn)，可以有效地遏制暗箱操作，減少暗箱操作的空間。又如，黨員、民眾的意見表達權利、參與決策權利的實現(xiàn)，可以使不同利益群體的意見都有相應的表達機會，使決策機構公正地聽取社情民意，防止決策傾向于特定利益群體。而監(jiān)督權的實現(xiàn)，直接有利于反腐敗。改革開放以來，有關機構立案的腐敗案件，70％以上來自群眾舉報，顯示了社會的力量。三是以道德制約權力。道德是一只看不見的手，制約權力運作的水平。道德制約涉及兩個層面的道德：個體層面的道德水準、價值追求，社會層面的道德水準、價值觀。任何國家，如果總體道德水準很低，就不可能有較高水平的政治運作。當然，如果單獨從任一制約權力的途徑來看，其功能都是有限的。把各種途徑的權力制約整合在一起，才能最大限度地既防止濫用權力，又充分體現(xiàn)權力應有的功能。

（三）理順黨政關系

如前所述，改革的重心已經從黨政分開轉變?yōu)榭茖W執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。但是，執(zhí)政方式是受到政治體制強烈制約的。換言之，有什么樣的體制就易于產生什么樣的執(zhí)政方式。黨政關系的科學性直接影響到權力運作方式。比如，政治生活的“潛規(guī)則”是黨作決定、政府執(zhí)行，但是集體決策一旦失誤如何承擔責任？這一問題的實質是執(zhí)政黨的權力邊界問題。再如，同級黨政機構中，無論是人大對政府的監(jiān)督制約，還是黨內同級監(jiān)督，都很難體現(xiàn)出其應有的作用。這些問題都與權力配置有關，不能不影響到領導方式、執(zhí)政方式的改革和轉變。

為此，需要進一步改革和完善政治體制，理順黨與人大、政府、政協(xié)等的關系。在這一問題上，需要堅持幾個原則：一是合力原則，即任何改革、改進，都是為了完成共同的執(zhí)政使命和目標。二是分層級改革原則。各級黨政機關管轄事務、可運用資源不一樣，中央、地方、基層需有所區(qū)分。三是權力與責任對應原則。四是依法監(jiān)督原則。

在上述原則指導下，具體地講，要依據(jù)權責對應原則，盡可能明晰黨的權力與人大、政府決策的權力邊界，分類、分層級探討黨的領導的實現(xiàn)形式。在黨與人大關系方面，黨支持人大依法履行職責，黨的主張通過法定程序轉變?yōu)閲乙庵?，解決好黨管干部、黨推薦重要干部與人大依法行使人事權的關系，堅守20世紀80年代確立的黨不改變人大選舉結果的底線。在黨與政協(xié)關系方面，支持人民政協(xié)圍繞團結、民主兩大主題履行職能，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設，把政治協(xié)商納入決策程序，使之成為決策過程的結構性要素，不因領導人素質和注意力的轉移而改變。這一問題上，中央層面重大決策征求政協(xié)意見基本程序化，而某些地方層面并沒有成為制度化的程序。在黨與政府關系方面，需從人員配置、機構設置上減少黨委和政府在工作上相互交叉、掣肘的現(xiàn)象；“三重一大”黨委集體討論，經常性工作政府各部門按職責權限負責；加大、加快政府職能的轉變。政府職能的轉變，一是牽涉到政府對社會的服務范圍，二是牽涉到中央與地方關系（分權與集權關系），三是政府各部門之間的關系。說到底，政府職能轉變牽涉到的最大難點是利益關系的調整。其實，政府服務職能真正轉變到位，黨與政府的關系反而易于協(xié)調。

在黨政關系上，還必須強調，黨的領導作用可通過堅持黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，在國家機關工作的共產黨員發(fā)揮先鋒模范作用而體現(xiàn)出來。

（四）堅持依法執(zhí)政

依法執(zhí)政是實現(xiàn)國家和社會生活穩(wěn)定、政治運轉有序的基本保障，是社會主義民主政治的基本要求。近年來，一些新情況新問題需要引起重視：一是要堅持科學立法、民主立法的原則，但在利益多元、社會矛盾增多的情況下，科學的主張與民眾以利益為出發(fā)點的主張有時并不完全一致，兩者在立法中的關系需引起重視、慎重處理；二是要真正做到有法必依，法律面前人人平等；三是保證公民法定的個體權利不能隨意侵犯，尤其要杜絕以所謂“公共利益”的名義侵犯公民個體權利的現(xiàn)象；四是全面落實黨的十七大提出的“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”①《中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2007年，第24頁。的要求，建立健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運轉的司法體系。

（五）發(fā)展黨內民主

發(fā)展黨內民主，有一些重要問題需要進一步探索。一是關于民主集中制問題。民主屬于政治范疇，民主集中制屬于組織范疇。換言之，民主反映的是政治統(tǒng)治狀態(tài)、政治統(tǒng)治規(guī)律，而民主集中制反映的是政治管理規(guī)律。鄧小平1992年7月在審閱黨的十四大報告稿時說：“民主集中制我們講得太少。這個制度是最便利的制度，最合理的制度，是我們的根本制度。……我們總有一天要找機會把這個問題表述清楚。”②《鄧小平年譜（1975—1997）》（下），中央文獻出版社，2004年，第1351頁。鄧小平講的“機會”屬于宏觀大局、時機的把握問題，這里不作探討。所謂“便利”、“合理”，應理解為政治管理的意義。黨章對于民主集中制作了六條規(guī)定，大多屬于組織范疇，但也反映了政治生活狀態(tài)，說明兩個不同范疇在實踐中有交叉之處。但更重要的是，黨章關于民主集中制的規(guī)定，在執(zhí)行中往往呈現(xiàn)出一定的彈性，一般依賴于各層級“一把手”的素質和自覺性?！耙话咽帧泵裰魉刭|高，領導班子整體民主氛圍就濃，反之，民主氛圍就比較差。各地情況不一，軟弱渙散者有之，個人獨斷專行者亦有之。但歸根結底，還是由于權力過于集中，導致民主集中制的實施效果依領導者的素質而定。因此，民主集中制的執(zhí)行，還需要從黨內領導體制方面著手解決，真正發(fā)揮黨的代表大會作為各級權力機關的作用，并使這種作用常態(tài)化、制度化。二是關于黨內民主決策問題。在黨員社會身份復雜化的時代，參與民主決策，對于調動黨員積極性，增強黨員主體感，具有重要作用。因此，需要繼承和發(fā)展列寧的思想，重要的戰(zhàn)略目標由全體黨員自愿參與討論，黨的代表大會表決通過。常規(guī)性工作類決策和突發(fā)事件相關決策，黨委會決定。提倡借鑒人大“開門立法”和政府聽證咨詢等形式，擴大黨員對黨內決策和黨內事務的參與度。三是關于黨內選舉制度。20世紀80年代以來，黨內選舉的改革始終圍繞著差額、提名方式、投票程序展開。這些改革都是必要的。但是，如果單純強調差額比例，競爭力度不強，那么，即使是擴大差額比例，也能夠通過各種“潛規(guī)則”使之流于形式。真正的民主選舉不在于差額多少，而在于能否讓真正具有競爭實力的優(yōu)秀人才介入到競爭過程中來。黨組織可以通過候選人資格界定、選舉規(guī)則科學公正公開、監(jiān)管到位，來保證真正優(yōu)秀的人才能夠成為候選人，又可使競爭規(guī)范有序。充滿活力的用人機制，是靠競爭和能上能下等制度促成的。同時需要指出的是，目前黨內選舉作為一種制度體系尚未健全，與選舉配套的黨內職務任期、質詢、罷免等制度，只有少數(shù)地方在進行探索，還需要有相應的宏觀制度環(huán)境作支撐。四是關于鼓勵地方和基層進行黨內民主制度創(chuàng)新問題。對于確有推廣價值的經驗予以及時總結、提煉、推廣，把自下而上的實踐創(chuàng)新與自上而下的指導結合起來，共同促成良好的黨內民主環(huán)境。