程美東 侯松濤

改革開放以來中共處置城市群體性突發(fā)事件的經(jīng)驗*

程美東 侯松濤

中共在改革開放以來城市群體性突發(fā)事件的處理中積累的經(jīng)驗主要有：在事件預防中，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，重視提高領(lǐng)導干部處理能力的專業(yè)性培訓，以 “政研合一”為基礎促進社會預警系統(tǒng)的構(gòu)建；在事件現(xiàn)場應對中，要合理定性，主要領(lǐng)導及時出場和積極主動協(xié)商溝通，堅持信息透明和正確引導大眾傳媒，慎用警力；在事件善后處置中，要找出根源努力化解矛盾，科學有效問責干部，將相關(guān)經(jīng)驗教訓系統(tǒng)化、公開化、普及化。

中共；改革開放；城市群體性突發(fā)事件；經(jīng)驗

在中國的現(xiàn)代化進程中，城市是體現(xiàn)整個社會發(fā)展的中心。在許多情況下，城市群體性突發(fā)事件的引源雖來自于農(nóng)村卻集中體現(xiàn)于城市。故此，與農(nóng)村相比，城市群體性突發(fā)事件的發(fā)生頻率更高，涵蓋更為廣泛，更具有復雜性和多樣性。有統(tǒng)計表明，城市群體性突發(fā)事件占群體性突發(fā)事件總數(shù)的90%以上。①《中國社會形勢分析與預測》，北京社會科學出版社，2004年，第17—21頁。因此，城市區(qū)域的群體性突發(fā)事件應該是相關(guān)研究關(guān)照的重點。本文的主旨就是基于對改革開放以來城市群體性突發(fā)事件的整體性分析，整合和總結(jié)改革開放以來中共處理城市群體性突發(fā)事件的經(jīng)驗，這一工作對于促動群體性突發(fā)事件應對機制的系統(tǒng)構(gòu)建具有重要意義。

一、防患未然：中共與改革開放以來城市群體性突發(fā)事件的前期預防

根據(jù)2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第5條規(guī)定：突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結(jié)合的原則。國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響。①孫慶聚等：《提高領(lǐng)導干部應對突發(fā)事件能力》，方正出版社，2009年，第183頁。因此，以突發(fā)事件預防機制的建立健全為基礎，防患于未然，努力將突發(fā)事件控制和消弭于萌芽狀態(tài)，從而防止突發(fā)事件的發(fā)生，已經(jīng)被中共視為處理突發(fā)事件的第一要務。改革開放以來，在處理城市群體性突發(fā)事件的過程中，中共也積累了不少相應的現(xiàn)實經(jīng)驗，但是，這些現(xiàn)實經(jīng)驗還是零碎的、不成系統(tǒng)的種種片段，尚需系統(tǒng)性的整理。

（一）不斷完善相關(guān)法律法規(guī)

將引發(fā)城市群體性突發(fā)事件的種種矛盾的處理納入法制化渠道，是應對群體性突發(fā)事件的重要保障。改革開放之后，關(guān)于城市群體性突發(fā)事件的相關(guān)法律法規(guī)建設隨著改革開放的不斷深入而不斷完善。據(jù)學者統(tǒng)計，新中國成立至2006年至少已經(jīng)出臺涉及城市突發(fā)事件的應急法律35件、行政法規(guī)36件、部門規(guī)章55件，黨中央、國務院及部門文件113件。而且，各省市自治區(qū)，各地市縣等政府都設立了專門的城市突發(fā)事件應急機構(gòu)，很多都制定了相應的應急制度。②程美東：《透視當代中國重大突發(fā)事件》，中共黨史出版社，2008年，第3頁。至目前，我國與城市群體性事件相關(guān)的法律法規(guī)主要有： 《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國刑法》 《集會游行示威法》及其實施條例 《治安管理處罰條例》 《信訪條例》等，此外還有公安部制定的 《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》等部門規(guī)章。尤其是2006年 《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和2007年 《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的頒布，體現(xiàn)了城市群體性突發(fā)事件法律法規(guī)建設方面的重要進展。一些城市群體性突發(fā)事件易發(fā)領(lǐng)域的法規(guī)建設也受到重視。如城市化過程中不斷引發(fā)群體性事件的拆遷問題就引起了黨中央和國務院的高度重視，2003年9月，國務院辦公廳下發(fā)了 《關(guān)于認真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護社會穩(wěn)定的緊急通知》，在很多城市成為改革拆遷辦法的直接動力，也為預防和化解拆遷引發(fā)的群體性突發(fā)事件提供了指導性意見。但是正如學者所說，從法理的角度來看，我國現(xiàn)有的有關(guān)城市群體性事件的法律法規(guī)中，禁止性、義務性規(guī)定多，授權(quán)性、可行性條款少，還未形成一個從權(quán)利的設置、組成到行使、保護、規(guī)范的完整體系。③《預防和處置群體性事件黨政干部讀本》，人民日報出版社，2009年，第128頁。因此，及時制定缺失法律法規(guī)、不斷補充完善已有法律法規(guī)、隨時改進過時法律法規(guī)，這些以相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善為預防和化解群體性突發(fā)事件提供保障的建設工作正在進行過程中。

（二）重視提高領(lǐng)導干部處理群體性突發(fā)事件能力的專業(yè)性培訓

群體性突發(fā)事件的處理，是對領(lǐng)導干部綜合素質(zhì)的嚴峻挑戰(zhàn)。它要求領(lǐng)導干部能夠理性把握事件的發(fā)展趨勢，它要求領(lǐng)導干部善于審時度勢靈活應對，它要求領(lǐng)導干部在理性、及時決策的同時做好民眾的心理疏導工作，它還要求領(lǐng)導干部在事件發(fā)生前后善于與民眾協(xié)調(diào)溝通。因此，一個能夠成功處理群體性突發(fā)事件的合格領(lǐng)導干部，不僅需要具有領(lǐng)導學、組織行為學、管理學、心理學等方面的理論知識，還要具有在實際工作中靈活操作的技能。就現(xiàn)實狀況而言，直至現(xiàn)在，黨和政府各級領(lǐng)導干部處理城市突發(fā)事件的能力還是比較薄弱。據(jù)上海市虹口區(qū)委組織部2011年的調(diào)查，當?shù)?1%的處級干部認為危機管理能力是干部最需要提高的能力。④中共上海市虹口區(qū)委組織部：《提高干部教育培訓的質(zhì)量》，《黨建研究》2011年第5期。因此，旨在提高領(lǐng)導干部處理城市群體性突發(fā)事件能力的專業(yè)性培訓，成為中央和地方日益重視的工作。

2008年，來自全國各地的500名縣委書記走進中央黨校，接受了為期七天內(nèi)容為 “如何正確處理各種利益矛盾，妥善處置突發(fā)事件”的培訓。①《中央黨校對縣委書記輪訓 關(guān)注突發(fā)性事件處理等》，央視《新聞1＋1》，2008年11月15日。加上國家行政學院等國家級培訓機構(gòu)的參與，全國2000多位縣委書記幾乎都接受了培訓。這是黨和政府首次如此大規(guī)模地對來自基層的領(lǐng)導干部進行應急培訓。2009年，國家行政學院開始籌建首個國家級的應急管理培訓基地，該基地的任務是對官員進行培訓，包括應急管理的知識、理念、技能和能力方面的綜合培訓，旨在提高各級官員應對各類突發(fā)事件和災害事故的能力，健全國家應急管理體系，并對突發(fā)事件和應急管理進行課題研究。②《國家建基地培訓官員應對突發(fā)事件》， 《南方都市報》2009年7月31日。各地對此工作也開始重視。2009年4月，廣東省首期廳局級領(lǐng)導干部應急管理工作培訓班在暨南大學開班，暨南大學掛牌成立了應急管理學院，以為相關(guān)培訓提供基地，并成為全國首個應急管理學院。③張勝波、彭梅蕾：《廳局級應急管理培訓班開班》，《南方日報》2009年4月21日。這種旨在提升領(lǐng)導干部處理突發(fā)事件行政作為能力的培訓已經(jīng)初見效果。據(jù)報道，西南某省縣委書記結(jié)束了在中央黨校的培訓之后不久，就將所學用于實踐，成功化解了一場可能引發(fā)流血沖突的群體性事件。④汪言安：《處置突發(fā)事件：縣委書記們的課業(yè)》，《領(lǐng)導文粹》2009年第6期。這種提高領(lǐng)導干部處理城市群體性突發(fā)事件能力的專業(yè)性培訓，也是有效預防和化解城市群體性突發(fā)事件的重要方面。

（三）以“政研合一”為基礎促進社會預警系統(tǒng)的構(gòu)建

社會預警系統(tǒng)的構(gòu)建是預防和化解城市群體突發(fā)事件最為基礎性的工作。城市群體性突發(fā)事件雖然具有偶發(fā)性和突發(fā)性，但形成和導致事件的矛盾往往是深層次因素長期積累和演化的結(jié)果。如學者的總結(jié)，城市群體性突發(fā)事件 “并非只是事件，更是一個過程”、“并非只是孤立的事件，而是互動的系統(tǒng)”。⑤童星、張海波：《群體性突發(fā)事件及其治理——社會風險與公共危機綜合分析框架下的再考量》，《學術(shù)界》2008年第2期。在城市群體性突發(fā)事件中，如2004年10月至11月發(fā)生的四川 “漢源事件”，早在同年4月份，當?shù)厝罕娋筒粩嗟街醒?、省、市、縣有關(guān)部門反復上訪，呈遞了80多份報告和萬人簽名的 “萬言書”，但卻均未引起應有的重視，以致引發(fā)了嚴重的群體性事件。⑥中國行政管理學會課題組：《中國群體性突發(fā)事件成因及對策》，國家行政學院出版社，2009年，第36頁。又如 “法輪功”組織，從一個普通的宗教組織逐漸發(fā)展到全國性的邪教組織，最后圍攻中南海，對社會造成嚴重破壞和惡劣影響，也是經(jīng)歷了一個過程的。這些事件典型體現(xiàn)了因預警系統(tǒng)的不健全而造成的疏漏。

社會預警系統(tǒng)的構(gòu)建是一個系統(tǒng)工程，它需要以相關(guān)專家學者的實證研究為理論基礎，形成 “政研合一”式的構(gòu)建思路。在此方面，美國的做法已經(jīng)受到許多中國學者的關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計，中國與美國之間的GDP之比為1∶5，然而在民意調(diào)查的資金投入方面為1∶65。其中，中國投入費用的75%由海外調(diào)查機構(gòu)投入。僅計算國內(nèi)自身投入，那么中美之比為1∶280。因此，中國在民意調(diào)查上的資金投入嚴重不足，從而制約了政府對社情民意的了解。⑦林竹：《西方民間調(diào)查的發(fā)展及其對中國的借鑒》，《社科縱橫》2007年第5期。直至當前，國家雖然已經(jīng)陸續(xù)公布了公共突發(fā)事件的處置意見，對自然性、事故性、衛(wèi)生性的事件已經(jīng)有了處置的預案，唯獨缺少社會安全類突發(fā)事件的專門處置預案，政府相關(guān)的預警、救治措施的研究也相對要少。⑧蘇嫻：“我國城市突發(fā)性事件管理研究”，碩士學位論文，武漢科技大學，2006年。我國在包括城市群體性突發(fā)事件在內(nèi)的社會性突發(fā)事件方面的研究仍然是薄弱環(huán)節(jié)。

隨著改革開放過程中城市群體性突發(fā)事件的不斷增多，相關(guān)研究也開始起步。1999年，中國科學院心理所啟動了 “邪教的社會和心理基礎與建立反邪教社會預警系統(tǒng)”研究項目，從而揭開了中國構(gòu)建 “政研合一”式預警系統(tǒng)的序幕。從2004年開始，中國科學院心理所又在全國5個省193個縣（市）開展了4輪城鄉(xiāng)居民社會態(tài)度調(diào)查，又通過各種渠道獲得了35個縣（市）2004年至2007年的群體性事件等社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并對積累的數(shù)據(jù)加以整合，建立了一個初步的社會預警系統(tǒng)?，F(xiàn)在，中國科學院心理所在群體性事件預測方面取得重要突破，對以縣 （市）為單位當年和來年發(fā)生群體性事件的正確預測率可達到50%至90%。①孫元明：《國內(nèi)群體性突發(fā)事件預警研究》，《江南社會學院學報》2010年第1期。這些研究成果為增加政府預防城市群體性突發(fā)事件的有效性提供了理論支撐。

二、綜合運籌：中共與改革開放以來城市群體性突發(fā)事件的現(xiàn)場應對

當群體性突發(fā)事件因種種原因不可避免地發(fā)生，現(xiàn)場應對就成為對領(lǐng)導干部綜合素質(zhì)的直接性考驗。尤其是城市群體性突發(fā)事件，相對于農(nóng)村而言，其參與主體構(gòu)成、參與動機和事件起因等等更為復雜。從參與主體來看，除了城市中的弱勢群體之外，一些機關(guān)工作人員、企業(yè)經(jīng)營者、教師甚至黨員干部、法律工作者也開始參與其中。2007年福建廈門市發(fā)生的PX事件就是如此。尤其值得關(guān)注的是，城市群體性突發(fā)事件參與者的組織性取向更為明顯。如近年全國已經(jīng)發(fā)現(xiàn)多個由下崗工人、離退休人員成立的 “下崗職工合作社”、“維權(quán)辦”等組織。②中國行政管理學會課題組：《中國群體性突發(fā)事件成因與對策》，第143頁。從參與動機來看，大多參與者是基于利益問題，但也有所謂的 “無直接利益訴求”參與者，因為城市是一些政治上的敵對勢力關(guān)注的中心區(qū)域，甚至還會有敵對勢力混雜其中借機發(fā)難。從事件起因來看，誘發(fā)城市群體性突發(fā)事件的原因非常復雜，有歷史的也有現(xiàn)實的，有主觀的也有客觀的，大多涉及改革開放以來的體制性、結(jié)構(gòu)性問題，短期內(nèi)很難徹底解決。以上因素在很大程度上增加了城市群體性突發(fā)事件的應對難度，更需要各種應對措施的綜合運籌。許多研究者從政府管理的角度提出了諸多甚至非常詳盡的現(xiàn)場應對舉措，但由于城市群體性突發(fā)事件的復雜性，這些舉措的現(xiàn)實可操作意義還是相對有限。而對改革開放以來中共作為執(zhí)政黨對城市群體性突發(fā)事件的處置進行分析匯總，從而提煉出具有共通性和可操作性的經(jīng)驗，也是非常重要的。

（一）合理定性應該成為城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場應對中貫穿始終的理念

在我國，由于受不同時期的政治環(huán)境和經(jīng)濟、社會因素的影響，對群體性事件的認識也經(jīng)歷了一個逐步 “脫敏”的過程。在新中國成立初期稱之為 “群眾鬧事”、“聚眾鬧事”；20世紀80年代稱之為 “治安事件”、“群眾性治安事件”；20世紀90年代稱之為 “突發(fā)事件”、“治安突發(fā)事件”、“治安緊急事件”、“突發(fā)性治安事件”；在21世紀初期稱之為 “群體性治安事件”、“群發(fā)性事件”、“群體性突發(fā)事件”。2005年7月7日，由國務院新聞辦主持、中組部領(lǐng)導出席的新聞發(fā)布會首次向世界媒體公開使用了 “群體性事件”的稱謂：“當前中國改革和現(xiàn)代化建設進入關(guān)鍵時期，有些矛盾集中顯現(xiàn)，并因此發(fā)生了一些 ‘群體性事件’”。由此，在主流媒體和官方話語體系中，“群體性事件”逐漸被當作一個中性詞使用。③《預防和處置群體性事件黨政干部讀本》，第4頁?？梢?，我國對群體性事件的認識如學者所言經(jīng)歷了從單純重視其政治屬性到重視其社會和經(jīng)濟屬性的變化，并將對其認識納入到法律視角之下的逐步成長的過程。④王學輝等：《群發(fā)性事件防范機制研究》，科學出版社，2010年，第23頁。這一點典型體現(xiàn)了中共執(zhí)政理念的進步。

雖然城市群體性突發(fā)事件包含著對抗性因素，且破壞性日益嚴重。但由其參與主體、參與動機而言，大部分群體性突發(fā)事件在性質(zhì)上仍然屬于人民內(nèi)部矛盾。因此，中共作為執(zhí)政黨，拋棄上綱上線的思維，正視改革開放以來累積形成的社會矛盾，以及利益分化乃至對立的社會現(xiàn)實，從中國社會轉(zhuǎn)型的客觀實際出發(fā)，樹立新群體事件觀，就事論事，避免 “政治化”解讀，不輕易動用鎮(zhèn)壓手段激化矛盾，避免將大多數(shù)群眾推向政府的對立面，應該成為城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場應對中貫穿始終的理念，也是改革開放以來中共應對城市群體性突發(fā)事件的一條重要經(jīng)驗。如在2004年萬州事件中，個別地方領(lǐng)導將其視為 “有敵對勢力參與”的動亂，但更高層的領(lǐng)導將它定性為 “突發(fā)性群體事件，屬于人民內(nèi)部矛盾”。這種實事求是的定性為沖突的解決鋪平了道路。①鄢烈山：《解讀漢源事件的謎底》，東方網(wǎng)，鳳凰資訊2008年6月30日。在2008年甕安事件中，事件初始，官方新聞發(fā)布中有 “一小撮別有用心的人”、 “黑惡勢力幕后指使策劃”這樣的語匯，這種定性加劇了事態(tài)的惡化，但是地方政府很快迫于輿論壓力，開始還原事實真相，指出這些都是因為民眾基本的利益訴求得不到正常宣泄和正當滿足，是民眾積怨的集中爆發(fā)。這種定性為事件的妥善解決打下了良好基礎。②趙麗：《城市群體性事件的原因分析》，《消費導報（理論版）》2008年第7期。

（二）主要領(lǐng)導及時出場和積極主動的協(xié)商溝通是城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場應對的關(guān)鍵

由于城市人口較為集中和復雜，城市群體性突發(fā)事件發(fā)生之后，其規(guī)模、方式、后果等等都具有不確定性。尤其重要的是，在城市群體性突發(fā)事件中，有不少參與者是 “有備而來”，他們對相關(guān)政策和法律法規(guī)有一定程度的了解，因此，如果主要領(lǐng)導能夠及時出場并進行積極主動的協(xié)商溝通，將為城市群體性突發(fā)事件的解決提供重要促動力，此為現(xiàn)場應對的關(guān)鍵。改革開放以來的相關(guān)經(jīng)驗教訓證明，在城市群體性突發(fā)事件的現(xiàn)場應對中，主要領(lǐng)導及時出場往往能夠使之掌控事件的主動權(quán)及至妥善處置事件。如在廣東省江門市某區(qū)，2005年共發(fā)現(xiàn)和處置群體性事件及其苗頭50起，其中30起因有相關(guān)領(lǐng)導及時出場積極溝通而得到妥善處置，占總數(shù)的60%。③陳云燕：《妥善處置種種群體性事件的原則和措施》，胡關(guān)祿、林維業(yè)主編： 《新時期群體性事件研究》，中國人民公安大學出版社，2006年，第31頁。一些具體的城市群體性突發(fā)事件的處置也充分體現(xiàn)了這一點。如2000年2月浙江杭州市“兩會”期間的一天上午，某廠20余名職工因企業(yè)兼并安置問題到人代會所在地大華飯店及省信訪局上訪，并揚言要到省政府上訪。接報后，區(qū)委相關(guān)領(lǐng)導立即趕赴現(xiàn)場，耐心勸說職工到區(qū)政府協(xié)商，從而及時有效地化解了一起群體性上訪事件。④陳月生：《群體性突發(fā)事件與輿情》，天津社會科學院出版社，2005年，第128頁。2009年貴州省德江縣舞龍事件的處置也是如此。德江縣領(lǐng)導在第一時間趕到現(xiàn)場，主動與行動者展開談判，兌現(xiàn)承諾，消解現(xiàn)場民眾情緒，從而贏得了時間和主動權(quán)，為事件的平息打下了良好的基礎。⑤詹祖良、尹合遠：《群體性突發(fā)事件的特點及其處置原則初探》，《法制與社會》2011年第19期。

與之相反，主要領(lǐng)導人的不在場則非常容易授人以柄從而導致事態(tài)的惡化。2008年貴州甕安事件是一個典例，據(jù)報道，在事發(fā)當天晚上，當受害者家人報案之后，公安部門如果進行積極主動的處理，完全可以刑事案件的定性解決問題。但聞訊趕來的警察拿著手電筒在河面上掃了兩圈就放棄了努力。理由是 “夜太黑，明天再說”。受害人尸體被救起的時候，已經(jīng)天色泛白，受害人父親來到派出所，希望警察去下現(xiàn)場。得到的答復還是 “白天再說”。⑥《甕安事件調(diào)查：刑事案件如何演變?yōu)槿后w性事件》，《中國新聞周刊》2008年第25期。當?shù)鼐斓倪@種行政不作為延誤了案件的處理，醞釀了群眾最初的不滿情緒，使一起簡單的刑事案件演變?yōu)槿后w性突發(fā)事件。更為關(guān)鍵的是，當這一群體性突發(fā)事件發(fā)生之后，甕安縣委縣政府主要負責人消極對待，在事件發(fā)生后數(shù)小時內(nèi)都未主動到現(xiàn)場和群眾進行溝通與對話，從而引起了群眾的強烈不滿，事態(tài)進一步加劇。當政府大樓被點燃后，相關(guān)領(lǐng)導仍然沒有站出來采取果斷措施，而是在辦公室里進行所謂的“開會研究”，層層請示、消極等待，從而使處理事件的時機一誤再誤，最終導致了本來可以避免的嚴重后果。

（三）堅持信息透明和正確引導大眾傳媒是城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場應對的保障

在現(xiàn)代科技發(fā)展的條件下，信息傳播的速度與廣度往往出人意料。尤其是在突發(fā)事件發(fā)生之后，如果政府不能堅持信息透明，不能及時向民眾提供相關(guān)信息或提供的信息量不足，就會給謠言等虛假信息的產(chǎn)生與傳播提供土壤。正如西方學者所說，“當人們希望了解某事而得不到官方答復時，謠言便會甚囂塵上。這就是信息的黑市。”①〔法〕讓－諾埃爾·卡普費雷著，鄭若麟譯：《謠言——世界最古老的傳媒》，上海人民出版社，2008年，第9頁。

在突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展的過程中，謠言等虛假信息往往會加劇事態(tài)的復雜性，干擾和破壞事件的解決，甚至有些突發(fā)事件本身就由謠言引起。在近年發(fā)生的城市群體性突發(fā)事件中，謠言往往成為重要的催化劑。2009年石首事件、2008年甕安事件、2007年四川大竹事件、2006年浙江瑞安戴海靜事件等等都是如此。其中據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室發(fā)布的2009年上半年地方應對網(wǎng)絡輿情能力排行榜，石首政府排名最差，在應對輿情、處置事件、控制謠言方面表現(xiàn)出很大的缺陷。②彭濤、陳麗：《群體性突發(fā)事件中的謠言：形成、傳播與作用機制及其控制——以湖北石首事件為例》，《柳州師專學報》2010年第6期。石首事件的發(fā)生與此不無關(guān)系。2009年發(fā)生的河南開封杞縣鈷60事件則直接由謠言引發(fā)。由于當?shù)卣怄i相關(guān)信息長達一月之久，不及時引導網(wǎng)絡輿情，致使謠言“跑過了”政府，從而導致了群體性突發(fā)事件的發(fā)生。在2009年湖北石首事件中，由于當?shù)卣疀]有及時掌握事件真相，事中的新聞發(fā)布會語焉不詳，使事態(tài)久久不能平息。與之相反，在城市群體性事件的應對過程中，信息透明甚至可以帶來輿論導向的變化，從而有利于事件的處置。如在2008年甕安事件中，在事件爆發(fā)初期，網(wǎng)上謠言四起，群眾質(zhì)疑不斷。在貴州省政府召開新聞發(fā)布會、公開案件詳細信息、主流媒體也開始站在群眾的立場報道新聞之后，網(wǎng)絡上的輿論也開始發(fā)生傾向于政府的變化，這為甕安事件的解決提供了保障。貴州省委在總結(jié)甕安事件時曾經(jīng)明確指出，信息透明是迅速平息甕安事件的最重要原因。③《京華時報》2009年3月7日。由此可見，堅持信息透明和正確引導大眾傳媒是城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場應對的保障。

在信息公開的制度建設方面，中共作為執(zhí)政黨也在不斷表現(xiàn)出積極的姿態(tài)。2003年，中辦、國辦下發(fā)了 《關(guān)于改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞報道工作的通知》，使我國突發(fā)事件新聞發(fā)布機制的建設進入了一個新的歷史時期。黨的十六屆四中全會通過的 《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，明確提出要完善新聞發(fā)布制度和重大突發(fā)事件新聞報道快速反應機制。2005年頒布的 《國家突發(fā)公共事件新聞報道應急預案》，對突發(fā)公共事件新聞報道的機制建設作出了明確規(guī)定，使突發(fā)事件新聞報道走上了法制化的軌道。④《公共危機管理》，人民出版社、黨建讀物出版社，2006年，第135—136頁。2007年全國人大常委會審議通過 《突發(fā)事件應對法》時，刪除了草案中關(guān)于新聞媒體不得 “違規(guī)擅自發(fā)布”突發(fā)事件信息和突發(fā)事件所在地政府 “對新聞媒體的相關(guān)報道進行管理”的規(guī)定。隨著2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》的公布施行，中國政府信息公開進入了一個新的階段。最典型的對比，2004年漢源事件時，地方政府封鎖消息，連主流媒體的記者都不讓進去。而到2008年甕安事件時，有許多媒體被允許參與到了公開調(diào)查中，這些都說明中國政府開始懂得和媒體進行合作，利用信息公開的辦法謀求群體性突發(fā)事件的解決。

（四）慎用警力是城市群體性突發(fā)事件現(xiàn)場應對必須堅持的底限

在群體性突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展的過程中，當參與者處于非理性狀態(tài)、情緒與行為失控時，在 “法不責眾”的心理作用下，很容易造成打砸搶燒等極端化行為，從而給社會造成極大破壞。如2008年甕安事件造成的直接經(jīng)濟損失達1600多萬元，同年發(fā)生的甘肅隴南事件造成的損失也達503．8萬元。⑤王賜江：《集體暴力抗爭：一種值得高度關(guān)注的極端維權(quán)方式——對2008年 “貴州甕安”等三起群體性事件的考察分析》，《學習與探索》2010年第2期。其他難以彌補的非物質(zhì)方面的損失更是無法估算。因此，在群體性突發(fā)事件的現(xiàn)場應對中，適度地使用強力手段控制事態(tài)發(fā)展，以盡量減少事件造成的破壞與損失，是有其必要性的。但是，在群體性突發(fā)事件的現(xiàn)場應對中，還是要慎用警力。尤其是在處置城市群體性突發(fā)事件的過程中，更要注意此點。因為如前所說，相對于農(nóng)村而言，城市群體性突發(fā)事件的參與者文化素質(zhì)相對要高，一些參與者對相關(guān)政策與法律法規(guī)有一定的了解，他們會進行 “合法維權(quán)”的嘗試，如2007年福建廈門的PX事件。而非正常的維權(quán)方式往往是萬不得已的選擇，如2007年陜西咸陽市發(fā)生的天王興業(yè)集團數(shù)千工人走上隴海線堵塞鐵路的群體事件。該企業(yè)數(shù)千工人曾在廠內(nèi)靜坐抗議國企改制不公達40天，應該說還是懂法律有節(jié)制的。在 “靜坐逾月無法達成目標的情況下，曾經(jīng)想過請律師去打官司，通過法律手段解決與廠方的矛盾”，此路走不通，他們才 “決定以走上隴海線的方式 ‘驚動’更高層領(lǐng)導，管自己的事”①鄢烈山：《解讀漢源事件的謎底》，鳳凰資訊2008年6月30日，http：／／news．ifeng．com／opinion／200806／0630＿23＿624507．shtml。。

在城市群體性突發(fā)事件的應對中，警力的不當使用往往不但不能解決問題，反而會導致事態(tài)的進一步激化。如在2008年甕安事件中，公安機關(guān)對于群眾關(guān)于一個少女死因的質(zhì)疑沒有及時給出令人信服的說法，面對聚集在政府門前的群眾只是簡單地出動警力劃定警戒線，從而加劇了群眾的不滿，錯失了處置事件的最佳時機。在案件處理過程中，警方的簡單武斷導致群眾情緒激化。而當游行示威群眾與警察發(fā)生沖突時，警察即開始強力鎮(zhèn)壓。②胡印斌：《甕安事件應成疏導民怨范本提示基層政府轉(zhuǎn)型迫切》，《中國青年報》2008年7月8日。結(jié)果警力的濫用導致矛盾激化和事態(tài)的進一步升級擴大。在對甕安事件的反思中，前甕安縣公安局某領(lǐng)導指出：“遇到群體性事件就出動警察，這種‘得罪’老百姓的事，都得我們?nèi)プ觥覀儙缀醢讶硕?‘得罪’完了?！辟F州省委在事后也指出：“縣委、縣政府某些領(lǐng)導違反規(guī)定，濫用警力，一出事，一遇到群體性事件，就把公安機關(guān)推上第一線，群眾反映強烈，造成警民對立?！雹邸顿F州甕安6．28事件官方承認長期瀆職濫用警力》，《世界財經(jīng)報道》2008年7月4日。這是一條非常值得關(guān)注的經(jīng)驗教訓。三、根除隱患：中共與改革開放以來城市群體性突發(fā)事件的善后處置

與其他類型的突發(fā)事件不同，群體性突發(fā)事件的現(xiàn)場平息并不等于事件的徹底解決，大量的工作還在后期。因為群體性突發(fā)事件的成因大多具有深層次的復雜性，現(xiàn)場的控制只是表面的疏緩。如果善后工作沒有及時跟進，往往導致事態(tài)的進一步升級或惡化，甚至會導致事件了而不了、一出再出的反復。如學者所言，完成群體性事件的善后處置，根除隱患，才是成功處置群體性事件的標志。④《預防和處置群體性事件黨政干部讀本》，第176頁。尤其是城市群體性突發(fā)事件，涉及問題大多與改革開放以來社會轉(zhuǎn)型的宏觀時代背景相關(guān)，更需要注重事件的善后處置。

（一）找出事件根源努力化解矛盾

在事件平息之后，組織相關(guān)力量對事件的起因進行追根溯源，找出矛盾糾紛問題所在，對于事件的徹底解決至關(guān)重要。一些地方已經(jīng)就此形成了有借鑒意義的解決方法。如湖南省各級黨委對影響重大的群體性事件采取 “一個問題、一名領(lǐng)導、一套班子、一套方案、一抓到底”的領(lǐng)導負責制。山東省金鄉(xiāng)縣為了對群眾關(guān)心的事件事事有回復，件件有著落，專門開辟了 “縣長熱線”，群眾反映的問題不僅得到了快速解決還使問題處置過程得到了有效監(jiān)督。⑤陳月生：《群體性突發(fā)事件與輿情》，第153—154頁。在改革開放以來中共對城市群體性突發(fā)事件的處理中，此點經(jīng)驗與相關(guān)教訓也有章可循。如在一起集體上訪事件中，事前根據(jù)相關(guān)信息，公安部門就已知道某廠退休工人，因一些利益問題要到市政府集體上訪，并將情況反映到當?shù)卣?，而當?shù)卣畡t只是通知公安部門做好在政府門前應對的準備，而不是設法解決問題，把矛盾轉(zhuǎn)移給了公安部門?？梢韵胂?，這樣對待此次事件的結(jié)果不容樂觀，同時為更加嚴重的群體性事件埋下禍根①王體亮：《處置群體性突發(fā)事件預案應用中存在的問題及思考》，《警察實戰(zhàn)訓練研究》2010年第1期。。與之相反，2008年甘肅隴南事件中，當?shù)卣檎{(diào)了1820名干部組成工作組，直接向群眾面對面講清事件真相，化解矛盾，理順情緒，聽取訴求，解決問題。最終使事件得以平息②《預防和處置群體性事件黨政干部讀本》，第25頁。。

必須注意的是，由于群體性突發(fā)事件發(fā)生原因的復雜性，“找出事件根源努力化解矛盾”往往是知易行難。一些誘因相對單純的事件處理起來難度也相對小一些。但大多數(shù)城市群體性突發(fā)事件則在偶發(fā)因素的背后隱含著深層次的誘因。如甕安事件，表面上只是由一個少女溺水死亡而起，但深層次的誘因正如甕安縣委在事后的總結(jié)，是 “社會建設滯后，社會管理軟弱，社會功能不完善，人民群眾不能各盡所能、各得其所，人民政府不能為人民群眾提供和諧相處的社會環(huán)境”③劉子富：《新群體事件觀——貴州甕安 “6·28”事件的啟示》，新華出版社，2009年，第113頁。；是該地領(lǐng)導官僚主義嚴重，對本地區(qū)存在的社會矛盾和問題長期置之不理，不管不問，漠視甚至侵犯群眾的利益和權(quán)利。因此，由宏觀而言，城市群體性突發(fā)事件的徹底化解所需要的，是影響城市社會穩(wěn)定的突出問題的徹底解決，它包括建立健全社會保障制度、建立社會利益調(diào)節(jié)分配機制、在深化改革的過程中注意保護職工合法利益、努力擴大就業(yè)渠道做好下崗職工再就業(yè)工作等等。而這些問題的解決，絕非一朝一夕之功。

（二）進行科學有效的干部問責

群體性突發(fā)事件的發(fā)生在具有突發(fā)性的同時又具有極強的不確定性，尤其是城市群體性突發(fā)事件，與其他類型的突發(fā)事件相比更是具有復雜性和不可控性。中共作為執(zhí)政黨如果簡單地將群體性突發(fā)事件的處理作為考核領(lǐng)導干部的指標，或?qū)⑷后w性突發(fā)事件的發(fā)生與領(lǐng)導干部的行政責任簡單鏈接，是不合適的。但是，各級領(lǐng)導干部確實承擔著預防事件發(fā)生和在事件發(fā)生后以各種有效措施盡量減少損失和盡快平息事件的責任。我國發(fā)生的群體性突發(fā)事件，很多就是由于對領(lǐng)導干部的問責不力，相關(guān)領(lǐng)導的責任心不強，在事件發(fā)生時未采取有效措施，將責任置之腦后造成的。因此，對在群體性突發(fā)事件處置中不作為或作為失當?shù)母刹窟M行科學有效的問責，亦為善后工作的關(guān)鍵。在城市群體性突發(fā)事件中，貴州省委在2008年甕安事件后僅一周即迅速啟動干部問責程序，對州、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府主要相關(guān)負責人進行問責處理，甕安縣縣委書記、縣長以及縣公安局長、政委均被免職，力度可謂極大。此舉被稱為 “開了中國重大突發(fā)群體性事件干部問責的先河”④劉子富：《新群體事件觀——貴州甕安 “6·28”事件的啟示》，第27頁。。2009年石首事件發(fā)生后，石首市委書記、市政法委書記和市公安局黨委書記兼公安局長等相關(guān)官員均被免職。經(jīng)驗證明，這些問責舉措對于解決事件和消解事件在全國及至世界的負面影響、重塑黨和政府形象具有重要作用。

學界一般認為我國干部問責的實踐始于2003年“非典”，在此之后群體性事件的處置中，對相關(guān)責任干部的問責力度也不斷加大。2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，被視為我國官員問責制走向法制化規(guī)范化的第一步，體現(xiàn)出了問責向群體性事件傾斜的新動向。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：僅2009年，全國范圍內(nèi)就有7000多名干部被問責。⑤《新華社每日電訊》2010年1月9日。在很大程度上彰顯了中共作為執(zhí)政黨在風雨歷練中的不斷成長與成熟。但是，當前的中國尚無健全、統(tǒng)一和更具可操作性的問責法規(guī)，因此，在一些事件善后的責任追究上，還存在大量爭議。一些地方政府領(lǐng)導被免職之后不久卻 “悄悄地復出”或者明目張膽地異地為官，使得問責制在事實上形同虛設，成為 “問責秀”。⑥中國行政管理學會課題組：《中國群體性突發(fā)事件成因及對策》，第60頁。曾經(jīng)號稱 “迅速啟動的問責風暴”的甕安事件問責尚且在一定程度上存在這種取向①《甕安事件撤職縣委書記悄悄復出》， 《重慶晚報》2009年5月14日。，更遑論其他事件。這種形式化問責直接導致了問責制的虛化，尚需在今后不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓，以期干部問責制的進一步完善。

（三）將處置的相關(guān)經(jīng)驗教訓系統(tǒng)化、公開化、普及化

此當為改革開放以來中共處置城市群體性突發(fā)事件過程中形成的 “經(jīng)驗之經(jīng)驗”。由于城市群體性突發(fā)事件所具有的復雜性和不確定性，其具體處置方法的選擇具有差異性和靈活性，但有一點是共通的：即必須有一個系統(tǒng)性的應對與處置機制的構(gòu)建與設計。否則，所謂應對、處置只能是治標不治本，各級政府陷于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳、疲于應付而無大效果。其中最為重要的，就是在現(xiàn)實應對實踐中隨時將相關(guān)經(jīng)驗教訓系統(tǒng)化，以利于逐漸形成完善系統(tǒng)的應對機制。這與前述干部問責制的完善是相互呼應的，二者缺一不可。在群體性突發(fā)事件的善后處置中，如果執(zhí)政黨不注意總結(jié)經(jīng)驗教訓，“不清醒地看到引發(fā)群體性事件的深層次原因，主要是體制、機制、制度上程度不同地出了偏差，而將發(fā)生群體性事件的負有責任的領(lǐng)導干部 ‘一棍子打死’，以謝天下，這樣做實際上是在找替罪羊，簡單化處理干部，只會造成人人自危，必然導致萬馬齊喑的政治局面，最終受損的是黨和國家。”②劉子富：《新群體事件觀——貴州甕安 “6．28”事件的啟示》，第185頁。關(guān)于此方面的工作，中國地方政府按照 “條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地原則，不斷積累應對各種突發(fā)事件的經(jīng)驗，目前已經(jīng)形成了較有特色的應急體制類型：如以北京市為代表的整合條塊關(guān)系，強化屬地管理模式，以南寧市、上海市為代表的多元聯(lián)運型模式，以廣州市為代表的公安型模式等等。③周定平：《社會安全事件應對研究》，中國人民公安大學出版社，2008年，第51—52頁。但是，總體而言，相關(guān)經(jīng)驗教訓已有累積，但缺少系統(tǒng)性整理，在現(xiàn)實應對實踐中隨時將相關(guān)經(jīng)驗教訓系統(tǒng)化尚未形成普遍共識。與此同時，在將處置的相關(guān)經(jīng)驗教訓系統(tǒng)化的基礎上公開化、普及化雖至關(guān)重要但也尚未受到重視。如在2008年貴州甕安事件的應對中，相關(guān)領(lǐng)導干部和部門總結(jié)了諸多經(jīng)驗教訓，而且這些總結(jié)已經(jīng)初步具有系統(tǒng)化的取向。但是，并未在此后受到普遍性重視。僅僅一年之后，湖北石首事件又發(fā)生了。相對于甕安事件，石首事件的局面雖更為復雜，但背景 “似曾相識”，④陸俠：《人民日報評石首事件：批評政府新聞發(fā)布語焉不詳》，《人民日報》2009年6月24日。在石首事件的應對與處置中，當?shù)卣耆茨芪‘Y安的前車之鑒，幾乎復制和重現(xiàn)了甕安事件的全部處置失誤和教訓。真如媒體人士所言：甕安教訓猶存，石首重蹈覆轍；甕安有經(jīng)驗，石首無用場。⑤徐瓊： 《甕安有經(jīng)驗，石首無用場》， 《成都商報》2009年6月25日。此等 “教訓的教訓”也同樣沉重。

概而言之，中共在改革開放以來城市群體性突發(fā)事件的處理中，諸多經(jīng)驗教訓值得進行系統(tǒng)性的總結(jié)。以這些經(jīng)驗教訓為基礎，促進系統(tǒng)化、正規(guī)化的群體性突發(fā)事件應對機制的構(gòu)建，這一工作正在進行之中。一切尚為初步，一切尚需努力。

（本文作者 程美東，北京大學馬克思主義學院教授 北京 100871；侯松濤，中國政法大學馬克思主義學院副教授 北京 102249）

（責任編輯 劉學禮）

Experiences of the Communist Party of China in Hand ling the Unexpected Mass Disturbances in Urban Areas since the Reform and Opening Up

Cheng Meidong＆Hou Songtao

The experiences gained by the Communist Party of China（CPC）in handling the unexpected mass disturbances in urban areas since the reform and opening up may be summarized as follows：Before the occurrence of the disturbance efforts should be exerted for the prevention，including the improvement of relevant laws and regulations，attaching importance to the professional training of leading cadres for strengthening their handling capabilities and developing a social early warning system based on the integration of the governmentand research institutions．During the on-the-spot response to the disturbance，theremustbe an accurate determination of the nature of the event，the principal leaders should appear at the scene promptly and actively promote communication among the parties concerned，the principle of information transparency should be adhered to，the massmedia correctly guided，and the use of police forcemust be cautious．In the aftermath of the disturbance，efforts should bemade to analyze the root causes of the disturbance and resolve the contradictions，the cadres concerned are held accountable in a scientific and effective manner and the experiences and lessons are made systemic，open and useful to the public．

D232；D631．19

A

1003－3815（2012）－04－0061－09

* 本文為國家社科基金項目 “改革開放以來中國共產(chǎn)黨應對重大突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓”（05CDJ001）的階段性成果。