□肖鈺鑫

（海鹽縣政協(xié)，浙江 海鹽 314300）

戶籍制度改革中若干問題之思考*
——以浙江省海鹽縣為例

□肖鈺鑫

（海鹽縣政協(xié)，浙江 海鹽 314300）

黨的十一屆三中全會以后，海鹽縣率先在嘉興地區(qū)實施了戶籍制度改革。由于戶改后的相關配套政策還不完善，暴露出了一些突出的利益分配問題，直接關系民生。主要有原“農業(yè)”戶籍利益保障問題；原“非農”戶籍利益保障問題；戶籍與依附在戶籍上的利益掛鉤增加了公安戶籍管理中的難度，等等。對改革中出現(xiàn)的問題，要加強領導，積極做好輿論引導；要認真梳理，完善城鄉(xiāng)一體化配套政策；要深化改革，完善城鄉(xiāng)一體化戶口遷移政策；要積極調研，完善戶籍管理法律法規(guī)。

戶籍管理；制度改革；海鹽縣

戶籍管理是國家行政管理的重要組成部分和基礎性工作，其主要功能是通過對公民身份情況的登記，確認公民的民事權利，證明公民身份，便利公民參加各類社會活動；為政府制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃等提供人口數據及相關基礎性資料。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度是新中國成立后，隨著社會主義建設的發(fā)展逐步建立和完善起來的，基本適應了當時社會經濟發(fā)展需要，在一定時期內發(fā)揮了重要的歷史作用。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，戶籍管理制度改革的深入，特別是2008年嘉興市在全國率先實施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革后，打破了城鄉(xiāng)戶籍制度壁壘，推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。但城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀在短期內難以扭轉，與戶籍管理密切相關的征地拆遷、社會保障等相關政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一些新情況、新問題，一些涉及群眾利益分配和社會事務活動的深層次矛盾開始凸顯，有些甚至出現(xiàn)了群體性上訪的苗頭。筆者結合海鹽縣戶籍制度改革，深入實地開展調研，并認真作了分析，提出相關對策，以期有利于穩(wěn)步推進戶籍制度改革，切實維護社會和諧穩(wěn)定。

一、新中國成立以來海鹽縣戶籍制度的歷史沿革及現(xiàn)狀

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》是戶籍管理的基本法律，一直沿用至今。在計劃經濟時代，由于城鄉(xiāng)差別明顯，戶口被劃定了“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”的界線，勞動、糧食、計生、國土、農經、民政、教育、建設等政府相關部門制訂的諸多政策都依附在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度之上。改革開放以來，我國經濟社會發(fā)生了深刻變化，人財物的大流動，作為城鄉(xiāng)分割主要屏障的戶籍制度，在一定程度上制約了經濟發(fā)展和社會進步。為適應經濟社會發(fā)展的形勢，中央和地方各級政府相繼出臺了一系列的戶口政策、法規(guī)規(guī)章，穩(wěn)步推進戶籍制度改革。海鹽縣的戶籍制度改革大致可概括為四個階段。

（一）摸索、啟動階段（1980—1996）。 黨的十一屆三中全會以后，海鹽縣先后出臺了自理口糧、藍印戶口等多項改革措施和“農轉非”政策，突破了千分之二“農轉非”指標。1984年，出臺了“自理口糧戶口”政策，允許農民自帶口糧進入城鎮(zhèn)，準予辦理當地城鎮(zhèn)戶口，拉開了戶籍制度改革的序幕。1992年，出臺了“藍印戶口”政策，鼓勵農村富余勞動力到城鎮(zhèn)務工經商，辦理“藍印戶口”，享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇。期間，全縣共辦理自理口糧戶口12181人、藍印戶口4028人。

（二）試驗、探索階段（1997—1999）。1998 年，根據《國務院批轉公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度意見的通知》（國發(fā)［1997］20號）精神，經浙江省公安廳批準，海鹽縣在澉浦鎮(zhèn)、秦山鎮(zhèn)進行了小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點，兩鎮(zhèn)建成區(qū)內共登記城鎮(zhèn)居民戶口1654戶4396人。同年，在全縣開展了農村戶口城市化管理，給每戶農戶編制門牌、發(fā)放《居民戶口簿》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記管理制度。1999年1月，根據國務院國發(fā)［1998］24號和省政府辦公廳浙政辦發(fā)［1998］185號文件精神，海鹽縣全面貫徹新生嬰兒落戶隨父隨母自愿的原則，放寬子女投靠、夫妻投靠、父母投靠落戶政策。同年11月，實施了購房入戶、投資入戶、引進人才入戶等政策。

（三）逐步完善階段（2000—2008）。2000 年，貫徹嘉興市政府 《批轉市公安局關于進一步改革和完善戶籍管理制度意見的通知》（嘉政發(fā) ［2000］147號），海鹽縣進一步放寬投靠戶口條件限制，放寬購房入戶政策。2001年5月，全國取消城鎮(zhèn)戶口《市鎮(zhèn)居民糧食供應轉移證》，糧食銷售市場進一步放開。2002年7月，貫徹嘉興市政府辦公室《轉發(fā)市公安局關于深化戶籍管理制度改革實施意見的通知》（嘉政辦發(fā)〔2002〕76號），海鹽縣全面放寬購房和投靠親屬的遷移入戶政策，積極鼓勵技術移民、投資移民和“安居”移民，全面實行按居住地登記戶口的管理制度，有效地促進了經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

（四）全面突破階段（2008—）。2008年7月，浙江省公安廳出臺了《浙江省常住戶口登記管理規(guī)定（試行）》（浙公通字［2008］82 號文件），進一步規(guī)范了全縣常住戶口出生、死亡、遷移、變更、分戶等各項登記管理工作。2008年10月，貫徹中共嘉興市委、嘉興市人民政府《關于改革戶籍管理制度進一步推進城鄉(xiāng)一體化的若干意見 （試行）》（嘉委［2008］21號），海鹽縣全面實施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革，在全縣取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口性質劃分，將公民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和戶口遷移制度。明確了戶改后相關配套政策，推進勞動就業(yè)、社會保障、土地承包、計劃生育等相關政策的配套銜接，將當時對城鄉(xiāng)實行各種不同政策的劃分依據，由原來的按農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一到以居民有無承包土地來劃分（簡稱有地居民、無地居民），建立起新的管理體制和運行機制。這次改革從根本上打破了城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結構，意義重大。

二、戶籍管理制度改革碰到的問題

狹義的戶籍管理僅指公安機關管理人口資料信息，便于治安管理的手段；而廣義的戶籍管理是幾十年來我國城鄉(xiāng)分割二元經濟結構賴以區(qū)分的基本信息體系。我們目前的戶籍管理是廣義上與各種利益交織的模式。通過實施城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍制度，有利于農村人口向城鎮(zhèn)集聚，加快城市化進程，推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展；有利于打破城鄉(xiāng)戶籍制度壁壘，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，保障公民的合法權益；有利于轉變政府職能，完善社會管理和公共服務，促進社會轉型。但由于戶改后的相關配套政策還不完善，在某些方面戶口仍與利益掛鉤，暴露出了一些突出的利益分配問題，直接關系民生，主要有以下幾個方面。

（一）原“農業(yè)”戶籍利益保障問題。2008年戶改前為“農業(yè)”的人員與“非農”人員在利益分配上除教育、計生等政策外主要的區(qū)別是三項內容：宅基地、征地勞動力安置和征地補償，戶改后仍實行城鄉(xiāng)不同的政策。

1.宅基地管理問題。一是農村宅基地的信息沒有及時更新。公安部門依據合法固定住所等材料遷移戶口，農村的合法固定住所是提供農村宅基地證。據國土部門反映，“兩新”建設中，農村宅基地房屋拆遷安置后，群眾沒有到國土部門注銷宅基地證，造成農房已拆遷的群眾手中仍有農村宅基地證，國土部門的宅基地信息系統(tǒng)中宅基地登記信息沒有及時更新的情況。二是農村居民為新建宅基地分戶難。新建宅基地是由國土部門審批，執(zhí)行的是海鹽縣政府《關于印發(fā)海鹽縣農村新社區(qū)建設用地管理試行辦法的通知》（鹽政發(fā)［2009］60 號），需要先辦理分戶（即“一戶一宅”），而向公安部門申請分戶需要各自有住房（即“一址一戶”），相互之間各為前置條件，引發(fā)矛盾。公安部門的分戶政策是執(zhí)行2008年省公安廳《浙江省常住戶口登記管理規(guī)定 （試行）》（浙公通字［2008］82號），因婚姻、分家等變化需要分戶的，若有單獨住房的，提供國土資源、建設（房地產）等行政主管部門出具的有關房屋所有權或者使用權屬于申請人的相應憑證；若是共有住房的，要對房屋所有權、使用權進行分割，憑能夠證明房屋所有權、使用權已經分割的證明材料，分割的方式按照《嘉興市政府辦公室抄告單》（嘉辦［2008］107號）規(guī)定，經人民法院判決分割，或公證機關公證分割材料的基礎上，申報分戶登記。房屋所有權、使用權未分割的，不予分戶。目前，公證機關對農村分家析產不予公證。因此，現(xiàn)在農村分戶的操作是當事人先到法院析產，然后到民政部門申領門牌證，再到公安部門分戶，最后再到國土部門申請宅基地。群眾反響較大，對無爭議的兄弟間分家析產，到公證機關公證回應沒有這一公證項目不予公證，非要到法院起訴，法院還要收取一筆上千元的費用，此其一。其二，法院只對宅基地證上有姓名的人員析產，宅基地證上沒有姓名的不予受理，造成宅基地證上沒有姓名的人員無法析產分戶，不能申請宅基地。這一問題目前越來越突出，群眾反響強烈，認為政府部門之間扯皮、收費，影響政府形象。

2.征地勞動力安置問題。按有地居民、無地居民來劃分勞動力安置對象，征地勞動力安置對象認定困難。勞動保障部門實際執(zhí)行的政策是以2008年戶改以前戶籍性質作為依據，其實質還是依據原戶籍性質“農業(yè)”與“非農”來界定。在實際執(zhí)行中遇到了不少問題，主要是發(fā)生過戶口遷移且戶口性質變化不明的，就難以界定，在政策解讀過程中也存在不同的理解。如西塘橋街道王莊村有多名村民信訪反映，男方戶改前為非農業(yè)戶口，配偶戶改前為農業(yè)戶口，戶改后女方婚遷到男方王莊村，在征地拆遷時，配偶沒有被認定為勞動力安置對象，沒有享受到養(yǎng)老保險待遇。據勞動部門了解，戶改取消戶口性質劃分后，勞動部門執(zhí)行的征地勞動力安置政策未作相應調整，仍執(zhí)行《海鹽縣人民政府關于印發(fā)海鹽縣被征地農民基本生活保障暫行辦法》（鹽政發(fā)〔2003〕85號），以農業(yè)與非農業(yè)戶口性質作為劃分依據。仍按推理沿用戶改前的“農轉非”政策，以戶口性質作為參考來進行勞動力安置，雖不違反政策規(guī)定，但似乎于情于理都不足以讓人信服。

3.征地補償問題。征地時發(fā)生的土地補償款補償對象由原來的按農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一到以居民有、無承包土地來劃分。據農經部門了解，農村土地承包是以家庭為單位實施，由于農村承包土地政策相對穩(wěn)定，有地居民、無地居民的劃分難以及時調整。如原來的有地居民考取大學，畢業(yè)后成了一名國家公務員，照理應退還承包土地，但由于農村承包土地沒有調整，其承包土地信息資料中還有承包土地。再如，農村婚嫁遷入的原農村居民，照理應得到承包土地，但由于農村承包土地沒有調整，其承包土地信息資料中還是沒有承包土地?？梢姡坝械亍迸c“無地”還是難以界定。

（二）原“非農”戶籍利益保障問題。主要是城市居民住房保障。按《海鹽縣人民政府關于印發(fā)2010年度海鹽縣經濟適用住房保障實施方案的通知》（鹽政發(fā)〔2010〕66號）規(guī)定，“在農村擁有宅基地或已拆遷補償安置的”不列入本次經濟適用住房保障對象。即城市家庭中的一方為非農或雙方非農，在原農村宅基地審批時一方已作為農村家庭成員享受過宅基地審批，就不能享受經濟適用房申請。而作為一個城市家庭，其亦無法在農村單獨享受一處宅基地，相關政策雖允許以城市無房戶身份作為其農村父母家庭成員一起申請一處宅基地，而根據《海鹽縣農村新社區(qū)建設用地管理試行辦法》（鹽政發(fā)〔2009〕60號）第六條規(guī)定：每戶農村居民只能擁有一處宅基地，鼓勵農村居民進入各鎮(zhèn)新市鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)劃點內建造，為此實行分區(qū)管理：一是申請進入新市鎮(zhèn)社區(qū)建造的，聯(lián)立式住宅或獨立式住宅最高占地面積不得超過90平方米。二是申請進入農村新社區(qū)建造的，聯(lián)立式住宅或獨立式住宅最高占地面積不得超過100平方米。也就是說，農村宅基地面積已不再以家庭人數確定，僅以戶為單位確定，所以對這些人在農村作為家庭成員申請宅基地基本無用。

（三）戶籍與依附在戶籍上的利益掛鉤增加了公安戶籍管理中的難度。作為一個自然人，戶籍管理已不是狹義上的人口管理信息資料，而是特定社會、經濟身份的證明，特別是當前農村村民享有的權益除征兵、教育、計生等政策外，已大大優(yōu)于城市市民，與之不可分離的是其身后的巨大利益。在利益分配過程中，自然人與政府相關部門之間對與利益相關的戶籍性質認定不可避免地存在一些差異，相關配套政策與法規(guī)的不完善更是加劇了這些問題的沖突，突出表現(xiàn)在戶籍管理中的城市向農村遷移。

1.戶籍管理中人戶分離問題突出。一是隨著“兩新”建設、征地拆遷等力度加大，特別是經濟開發(fā)區(qū)，大量的農房被拆遷，居民集中安置到城鎮(zhèn)小區(qū)，但由于牽涉農村集體資產利益分配等原因，居民不愿意將戶口遷到安置小區(qū)，造成大量人戶分離。二是隨著經濟發(fā)展，人口流動日益頻繁，大量農民因經商、就業(yè)等原因進入城鎮(zhèn)，并已實際融入到城鎮(zhèn)的生活，而他們的戶口仍留在農村。三是部分人員長期居住在農村，曾因各種歷史原因，如辦理“藍印戶口”等已將戶口遷往城鎮(zhèn)空掛，或到城鎮(zhèn)購房入戶后，住房已轉讓，但戶口仍在城鎮(zhèn)，無法回遷到農村。四是取消大中專學生招生遷移戶口的強制性條件后，許多大中專學生畢業(yè)后，直接進入城鎮(zhèn)企業(yè)單位工作，或已考入機關事業(yè)單位，并已在城鎮(zhèn)安家落戶，其生活基礎已不屬于農村，但戶口一直還在農村。五是大中專學生畢業(yè)后因在城鎮(zhèn)無住房，戶口掛靠在縣人才中心集體戶，有的實際居住在農村，或在城鎮(zhèn)租房居住，有的已到上海、杭州等外地工作，戶口遷不過去，造成人戶分離。人戶分離給人口普查、選舉、計生等工作帶來了很多問題。據第六次人口普查統(tǒng)計，全縣人戶分離人口有55240人。

2.“兩新”建設中農房拆遷跨區(qū)域安置后的戶口遷移問題。2011年以來，武原街道小曲村、南環(huán)村等群眾反映，“兩新”建設中農房拆遷安置后，戶口仍在原農房地址（農房已拆遷），但安置小區(qū)（如文曲佳苑）是幾個村的安置房，由原村各自管轄又不妥當，目前暫由宜家社區(qū)管轄，原小曲村農房拆遷后的村民戶口不愿意遷入到安置房所在社區(qū)，因為村里有村規(guī)，戶口遷出村后就不能享受農村集體資產分配待遇。還有因結婚、大中專畢業(yè)后未落實工作的人員，申請戶口遷入小曲村，但小曲村的農房已拆遷，沒有合法固定住所，不符合戶口遷入村里的政策，應遷到安置房宜家社區(qū)，但本人又不愿意。因此，一些群眾通過12345縣長電話、信訪等途徑反映“公安部門不給遷戶口”，其實是想要遷到已拆遷的農房，不符合遷入條件，其本人又不愿遷到安置房的情況。這個問題從表面看是戶口問題，深層次的原因是涉及農村集體資產的利益分配問題。

3.城鄉(xiāng)一體化的戶口遷移問題。2008年10月1日起實施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革后，海鹽縣結合實際，研究制訂了《海鹽縣城鄉(xiāng)一體化戶口遷移操作規(guī)定》（鹽戶改辦［2009］1號），并于2009年 6月1日報經縣戶籍管理制度改革工作領導小組同意下發(fā)，有序穩(wěn)步推進全縣戶籍管理制度改革，讓一部分符合條件的在城鎮(zhèn)無房、無工作、農村有房且實際居住在農村的城鎮(zhèn)居民可遷往農村居住地。2009年6月至2011年6月，全縣共辦理城鎮(zhèn)遷往農村戶口903人，其中2009年233人、2010年458人，2011年1-6月212人。2011年以來，接連有群眾來信、來訪、來電反映，在農村有住房且實際居住地在農村，城鎮(zhèn)沒有住房，但在企業(yè)有工作，簽訂了勞動合同，辦不出《失業(yè)證》，按現(xiàn)行政策不符合遷往農村的條件，造成人戶分離，違背按居住地登記戶口的原則，認為城鎮(zhèn)遷往農村的政策不合理。群眾強烈要求調整城鎮(zhèn)遷往農村的戶口遷移政策，按實際居住地登記戶口。

三、原因分析

（一）戶籍管理法律法規(guī)的滯后。近年來，隨著我國依法治國方略的不斷推進，公民的法律意識不斷增強，以法律維護自身權益已是一種必然趨勢，而我國在戶籍管理上卻是以1958年的 《戶口登記條例》為依據，50多年前制訂該條例的時代背景與現(xiàn)在相比，已經發(fā)生了翻天覆地的變化，人們在意識形態(tài)、權利義務的取向上已發(fā)生了明顯轉變。用當初的《戶口登記條例》管理今天的戶口，顯然已跟不上社會的發(fā)展。

（二）依附在戶口上利益待遇的制約。海鹽縣現(xiàn)行的宅基地、征地拆遷安置、勞動保障、服役退伍、計生、教育等政策都與戶口所在地、戶口性質相掛鉤。各部門在執(zhí)行政策過程中，把戶口性質作為享受各種待遇、利益的依據，如戶口在農村的人可以申請宅基地，農業(yè)戶口人員可以分享農村集體資產，享受征地土地（賠）補償，有優(yōu)惠的計劃生育政策，特別是近年在涉農優(yōu)扶政策的指導下，農業(yè)戶口的利益優(yōu)勢更加突出，許多城里人無法享受的待遇在農村可以享受。在利益驅使下，現(xiàn)有農村戶口人員不愿將戶口遷到現(xiàn)居住地城鎮(zhèn)，造成人戶分離，而城鎮(zhèn)人員又想方設法把戶口遷往農村，想盡一切辦法通過戶口遷移、分戶等途徑爭取利益的最大化，這也是不難理解的。

（三）戶改后相關部門的配套政策還不完善。有地居民、無地居民的劃分，以及社員資格的認定還不健全。2008年戶改后，公安部門取消了農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口性質，按政策規(guī)定應當統(tǒng)一到以有地居民、無地居民劃分，但至今仍沒有一個部門能夠對“有地居民”和“無地居民”給予依法確認，相關城鄉(xiāng)不同的政策適用也無法根據“有地”、“無地”來區(qū)分，而仍沿用原戶籍管理中“農業(yè)”與“非農”的相關政策。另外，農村集體經濟利益分配過程中有關村經濟合作社社員資格認定也發(fā)生了很大變化，社員身份與相關利益掛鉤更加劇了戶籍遷移過程中的利益訴求矛盾。

四、解決問題的對策思考

嘉興市的城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革為推進全省乃至全國戶籍制度改革作出了十分有益的探索，同時，在改革進程中也難免出現(xiàn)一些問題。筆者以為要進一步解放思想，認清形勢，深入研究，認真做好戶籍制度改革后新舊政策措施的銜接，完善配套政策措施改革，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，逐步消除依附在戶口上的各種利益關系，最大程度地減少不和諧因素，最大程度地減少社會矛盾，防止產生不穩(wěn)定因素。

（一）加強領導，積極做好輿論引導。戶籍制度改革是經濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是一項綜合性的改革，事關人民群眾切身利益、經濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，必須引起高度重視。要從全局和政治的高度，充分認識做好這項工作的重要性、復雜性，切實把思想和行動統(tǒng)一到決策部署上來，加強領導、周密部署，嚴肅紀律、落實責任，切實抓好戶籍管理制度改革各項配套政策措施的完善和工作部署的落實。戶籍制度改革政策性強，社會關注度高，新聞單位要堅持正確輿論導向，全面準確闡釋有關精神，合理引導群眾預期，強調戶籍制度改革要與經濟社會發(fā)展水平相適應，與推進城市化的各項措施相配套，積極穩(wěn)妥，有序推進。

（二）認真梳理，完善城鄉(xiāng)一體化配套政策。戶籍改革的大勢所趨就是城鄉(xiāng)一體化，而農村土地集體所有制與城市化加快推進造成了農村居民依附在土地上的權益日益放大。當前，受經濟社會發(fā)展水平的制約，相關政策一時還無法實現(xiàn)完全的城鄉(xiāng)一體化，這就要求我們認真梳理，完善改革進程中的過渡配套政策。

1.對依附在戶口性質上的相關配套政策進行疏理完善。長期以來，由于戶口與征地拆遷、社會保險、宅基地、教育、計生等個人利益密切聯(lián)系，實施城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革后，對城鄉(xiāng)實行各種不同政策的依據，統(tǒng)一為看居民有、無承包土地。相關部門要對戶改前出臺的依附在戶口性質之上的政策進行疏理、分析，必須及時進行調整，出臺相關配套政策。今后，相關部門在履行自己管理職能、制訂相關政策時，結合經濟社會發(fā)展水平逐步考慮避免以特定戶口為前置條件的政策，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化。

2.合理界定有地居民、無地居民。按《關于改革戶籍管理制度進一步推進城鄉(xiāng)一體化的若干意見（試行）》（嘉委［2008］21 號）精神，在相關城鄉(xiāng)一體化政策尚無法完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化之前，對城鄉(xiāng)實行各種不同政策的劃分依據由原來的按農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一到以居民有、無承包土地來劃分（簡稱有地居民、無地居民）。建議在公安戶籍管理信息系統(tǒng)中注明個人戶籍性質為“有地居民”或“無地居民”，對應戶改前“農業(yè)”與“非農”的戶籍性質，適用城鄉(xiāng)不同的政策待遇。同時，在戶籍遷移過程中，對于農村遷往農村的，在辦理“有地居民”轉變?yōu)椤盁o地居民”的問題上可否充分尊重本人意愿；另外，辦理戶口遷移一般情況下不受理“無地居民”轉變?yōu)椤坝械鼐用瘛笔掷m(xù)。

3.健全農村社員資格認定。2008年11月26日嘉興市《關于實施戶籍管理制度改革的若干補充意見》（嘉戶改辦［2008］2號），明確了農村集體資產收益分配與社員的身份認定、權利行使和利益享受息息相關。應當按照《村民委員會組織法》、《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》、《浙江省村經濟合作社組織條例》等法律、法規(guī)、政策以及村經濟合作社章程等規(guī)定，進行認定和規(guī)范。要加強對各村經濟合作社的指導，村經濟合作社要在合理界定社員資格的基礎上，建立健全社員檔案，并建立起全縣社員動態(tài)數據庫，供有關部門查詢。

4.穩(wěn)步推進農村集體資產股份改革。通過農村集體資產股份改革，明確農村集體資產收益分配方案，保障群眾合法權益，讓群眾安心、放心，減少社會矛盾。讓“兩新”建設中農房拆遷安置的群眾在明確農村集體資產收益分配的情況下，自愿將戶口遷移到實際居住地安置小區(qū)，減少人戶分離。

5.妥善解決農村居民分戶申請宅基地問題。農村居民為新建宅基地而要求分戶的相關政策要與農辦、國土、建設、公安等相關部門的政策規(guī)定協(xié)調好，針對有資格申請農村宅基地的分戶可專門出臺政策，具體可參照寧波市江北區(qū)政府出臺的《農村未分戶村民申請建房辦法》。為避免分戶規(guī)定與現(xiàn)行農村村民建房必備分戶資料之間的矛盾，對尚未分戶的農村村民申請建房用地的，須憑結婚證明（未婚青年滿30周歲以上），當地公安派出所出具的申請人家庭戶口登記內容現(xiàn)狀證明，符合建房條件的，即可辦理規(guī)劃選址、土地審批等手續(xù)。村民建房不再開具分戶證明。審批建房后再向民政部門申領門牌證，到公安部門辦理分戶登記，解決群眾反映的民生問題。

（三）深化改革，完善城鄉(xiāng)一體化戶口遷移政策。進一步深化戶籍管理制度改革，按照“嚴密、科學、方便群眾”的原則，調整城鄉(xiāng)一體化戶口遷移政策。對《海鹽縣城鄉(xiāng)一體化戶口遷移操作規(guī)定》（鹽戶改辦［2009］1號）進行修訂，調整城鎮(zhèn)遷往農村的戶口遷移政策，除機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)正式錄用的人員外，對城鎮(zhèn)無住房，農村有房且實際居住在農村的城鎮(zhèn)人員可以遷往農村。政策調整后，由原來在城鎮(zhèn)無工作、無住房的人員，擴大到在企業(yè)工作的城鎮(zhèn)無住房、農村有房且實際居住在農村的人員可以申請遷往農村。相關部門對有地、無地人員作出劃分，社員身份的認定進一步完善，建立社員檔案，對城鎮(zhèn)居民遷往農村后的征地拆遷安置、養(yǎng)老保險、“兩新”建設中分戶后的農村宅基地政策作進一步明確。如果相關配套政策完善了，那么以合法固定住所為條件、按實際居住地登記戶口、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口遷移政策就可以穩(wěn)步推進。

（四）積極調研，呼吁完善戶籍管理法律法規(guī)。現(xiàn)行的《戶口登記條例》制定于建國初期，是計劃經濟體制的產物，其法條過于原則，可操作性不強，除了一些主要原則外，許多條款已與當今市場經濟體制下的戶口登記管理工作不相適應。戶籍管理作為政府行政管理的一項重要內容，日漸引起人們的關注。為此，應積極向上反映、呼吁，盡快修訂出臺《戶籍法》，維護公民的合法權益。

D631.42

A

1674-3040（2012）05-0037-06

2012-04-20

肖鈺鑫，浙江省海鹽縣政協(xié)副主席。

*本文獲2011年浙江省政法系統(tǒng)優(yōu)秀調研成果二等獎。

（責任編輯：尤煒祥）