湯艷紅

（蘇州市農(nóng)村干部學(xué)院；江蘇蘇州215011）

一、問題的提出

城市社區(qū)是社會構(gòu)成的基本單位，社區(qū)自治是社會自治的一個組成部分，社會自治是馬克思主義民主政治思想中關(guān)于民主政體所需用的特定形式之一。1在我國，社區(qū)自治是城市居民依法行使民主權(quán)利，參與公共事務(wù)，實現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)的平臺和方式。黨的十七大報告中明確指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！?這為城市社區(qū)自治指明了方向。在新形勢下，積極探尋城市社區(qū)自治活動和組織形式創(chuàng)新和發(fā)展，是完善和科學(xué)發(fā)展我國政治民主的重要環(huán)節(jié)。近年來，各地開展了“以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育為主要形式的民主管理實踐；以居務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐”。3相對于目前我國城市社區(qū)居民自治形式和管理模式的多樣化和新的發(fā)展要求，長期以來，在制度規(guī)范和實踐層面，我國城市社區(qū)居民自治組織的組織結(jié)構(gòu)不合理，權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)不明確、不具體，自治組織成員的自治權(quán)利和義務(wù)不明確、不具體，居民自治組織與基層社區(qū)內(nèi)其他自治組織的關(guān)系不明確、不協(xié)調(diào)；居民自治組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治特性未能體現(xiàn)，其行政化嚴(yán)重，影響了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。4為此，有必要根據(jù)我國目前城市居民社區(qū)自治活動、自治組織、自治管理等方面創(chuàng)新和發(fā)展對制度和規(guī)范提出的問題和要求，從確立居民委員會真正的自治地位，明確居民會議在居民自治組織中的地位，完善居民個體的自治權(quán)利與義務(wù)等方面來推進(jìn)我國城市社區(qū)居民自治這一民主活動。

二、居民委員會的去行政化

目前，我國城市社區(qū)居民自治組織是居民自主參與和自主管理有關(guān)基層社區(qū)日常事務(wù)和發(fā)展事務(wù)，維護(hù)居民自治管理和自我權(quán)益的組織?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《城市居民委員會組織法》）第2條第1款規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基礎(chǔ)群眾性自治組織。”從法律規(guī)定看，我國城市社區(qū)居民自治定位于居民委員會層級；同時居委會的組織屬性在法律上是很明確的，它是城市基層群眾性自治組織，不是政府機(jī)構(gòu)或政府機(jī)構(gòu)的附屬機(jī)構(gòu)，也不是專業(yè)性的事業(yè)單位或者經(jīng)營性組織。然而實際情況與法律規(guī)定的并不一致?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》規(guī)定的政府與居委會的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系在實踐中被當(dāng)做了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在事實上，“從居委會選舉、經(jīng)費的來源、工作任務(wù)的確定，都要受到政府及其派出機(jī)構(gòu)（街道辦事處）的領(lǐng)導(dǎo)與控制；政府組織不僅直接給居委會下派任務(wù)，而且還確定具體的指標(biāo)進(jìn)行考核”。5在筆者2012年6月向某區(qū)社工所作的“您如何看待政府職能部門和街道直接布置到居委會的任務(wù)”的問卷調(diào)查中，回答“負(fù)擔(dān)很重”有16人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的53.33%；回答“負(fù)擔(dān)一般”的有10人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的33.33%；回答“無負(fù)擔(dān)”的有4人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的13.33%。在回答“您覺得政府職能改革對社區(qū)建設(shè)的銜接是否足夠”這一問題時，作肯定回答的有15人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的50%；作否定回答的有15人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的50%。作否定回答的理由有：“部分存在盲區(qū)和盲點，還有待完善；下基層不夠；不能充分了解社區(qū)需要；很多都不能落到實處；政策不出中南海，等等?！绷怼皳?jù)有關(guān)學(xué)者的統(tǒng)計，居民委員會的工作大致有83項，屬于為居民服務(wù)的工作占40.5%；屬于社區(qū)管理類工作的占15%；屬于為基層政府機(jī)關(guān)——街道辦事處所工作的占44.4%，許多社區(qū)居委會對上級各個部門下派的行政任務(wù)感到苦不堪言卻又無可奈何”。6

可見，法律規(guī)定的組織性質(zhì)是城市社區(qū)自治組織的居委會，實際上具有了“半行政化”的性質(zhì)。政府的各項任務(wù)最終被分解、落實給各個社區(qū)，社區(qū)居委會負(fù)擔(dān)過重，沒有精力去發(fā)展社區(qū)自治，導(dǎo)致基層社區(qū)居民自治水平很弱。

在我國住房制度全面改革、商品化住房社區(qū)不斷增加的情況下，職責(zé)專業(yè)、選舉規(guī)范、利益共同的商品房社區(qū)的業(yè)主大會和業(yè)主委員會逐漸體現(xiàn)出比居委會更有群眾基礎(chǔ)、自治性更強(qiáng)的特性，由此成為“中國基層民主發(fā)展的新生長點”。這也進(jìn)一步促使人們反思“居委會作為實現(xiàn)政府行政目標(biāo)的工具，……行政化了的居委會已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前中國城市社區(qū)發(fā)展的新情況和新要求”的問題。7

“由于實存社會管理機(jī)制是自上而下的權(quán)力管理，因此這種管理機(jī)制最令人詬病的問題是缺乏社會與公民的民主參與，也就是社會管理中重管制而輕民主溝通與協(xié)調(diào)、協(xié)商，重行政手段而輕法律道德規(guī)范，重政府主導(dǎo)而輕民主參與”。8反思居委會行政化強(qiáng)、自治性弱的原因，除了我國長期來一以貫之的政府主導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)與控制社會管理的理念和實踐習(xí)慣之外，我國現(xiàn)行法律制度對城市社區(qū)居民自治組織的職權(quán)及獨立性規(guī)范得不完善也是重要的原因。因此，既要從制度的抽象規(guī)范上明確和理順政府與居民委員會之間的關(guān)系，也要從制度的實際操作規(guī)范上明確居民委員會與政府之間協(xié)作性事務(wù)的處理原則。

首先，居民委員會作為基層群眾性自治組織的定位和性質(zhì)需要具體的權(quán)力與職責(zé)的予以體現(xiàn)和保障。我國《憲法》和《城市居民委員會組織法》只規(guī)定了城市居委會的組織性質(zhì)，《憲法》第111條第1款規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！薄冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基礎(chǔ)群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！倍鴮τ诰唧w落實和體現(xiàn)其組織性質(zhì)的權(quán)力與職責(zé)（義務(wù)）卻語焉不詳。《城市居民委員會組織法》僅在第3條規(guī)定了居委會配合政府工作以及為居民服務(wù)方面的六大類任務(wù)。因此，城市居民委員會的基層群眾性自治組織的自治性質(zhì)和功能成為一種很抽象的概念，城市居民委員會的權(quán)力與職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)無法從法律規(guī)范中得到具體的表現(xiàn)，其為完成本組織宗旨而應(yīng)當(dāng)具有的職權(quán)、義務(wù)、責(zé)任變?yōu)榱恕叭蝿?wù)”；在《城市居民委員會組織法》第2條第2款第2句“居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作”的規(guī)范下，這六大類“任務(wù)”由政府交辦，居委會協(xié)助完成便順理成章了。因此，應(yīng)當(dāng)將居民委員會的具體任務(wù)改為居民委員會的具體職權(quán)，同時應(yīng)當(dāng)賦予其開展和辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，發(fā)展多種形式的便民利民社區(qū)服務(wù)和生產(chǎn)，維護(hù)本社區(qū)居民利益等具體權(quán)利，以及明確居委會政務(wù)公開、財務(wù)公開、民主理財、接受工作成效評議等具體的義務(wù)和責(zé)任。居民委員會在規(guī)范層面上的有責(zé)有權(quán)，是其組織獨立性的基本要求。

其次，變政府指導(dǎo)居民委員會和居民委員會協(xié)助政府關(guān)系為引導(dǎo)和平等協(xié)商關(guān)系。政府享有的是國家權(quán)力性質(zhì)的公共權(quán)力，群眾自治組織享有的是社會權(quán)力性質(zhì)的公共權(quán)力，這兩種權(quán)力的功能、作用、內(nèi)涵各自不同，由此決定了政府與居民委員會之間的本質(zhì)差異。如果將城市社區(qū)居民自治納入國家治理范疇之內(nèi)而又確實需要對這部分社會自治權(quán)力予以監(jiān)督、制約，那么社會自治權(quán)力的客體范圍仍然不得超越社會自治組織之外，國家權(quán)力也不得介入社會自治領(lǐng)域，而是應(yīng)當(dāng)通過法律來約束，在憲法和法律的框架下加以引導(dǎo)和促進(jìn)，而不是壓制，更不是干預(yù)。因此，在充分保障居民委員會的權(quán)力和職責(zé)的基礎(chǔ)上，如果政府事務(wù)中確實有需要居委會配合完成的“任務(wù)性工作”，也應(yīng)該明確不能由政府單方面決定，而應(yīng)當(dāng)保證居民委員會“根據(jù)本居民委員會自我管理實踐情況和需求，與政府或者其派出機(jī)關(guān)平等協(xié)商、決定”的權(quán)利。

最后，由居民自己決定居住社區(qū)居民自治組織的命運。居民委員會作為城市社區(qū)居民自治組織，是成員制社會組織，其設(shè)立、變更、解散理應(yīng)由其全體成員共同決定，那樣決定居民自治組織的命運才有正當(dāng)性。然而，現(xiàn)實情形并非如此，《城市居民委員會組織法》第6條第2款規(guī)定：“居民委員會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定。”按此規(guī)定，在不再有細(xì)化性條件和例外性規(guī)則的情況下，僅憑政府的單方面行政決定就可以決定城市社區(qū)居民自治組織的命運。這顯然與城市社區(qū)居民自治組織的成員制社會組織的性質(zhì)與特征不相符合，也缺乏正當(dāng)性。為了保障居民自治的特性，轄區(qū)人民政府?dāng)M作出居民委員會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整決定的，應(yīng)當(dāng)征得擬設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整的居民委員會所在基層社區(qū)居民的過半數(shù)同意后再作出決定。

必須注意的是，以去行政化的法律與制度保障來強(qiáng)化居民委員會的自治性和獨立性，只是圍繞現(xiàn)行制度架構(gòu)中將居民委員會作為獨立的基層群眾自治法律關(guān)系主體來構(gòu)想的。其積極意義是在不觸及現(xiàn)行城市社區(qū)居民自治基本體制情況下，還基層群眾自治的居民“自我”的本源，徹底褪去基層群眾自治組織的“行政化”與“政府化”。然而，在這種體制模式下，《城市居民委員會組織法》規(guī)定的居民會議不能成為城市社區(qū)居民自治的獨立主體。因此，從科學(xué)、協(xié)調(diào)、有效運行社會組織體職權(quán)所要求的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的宗旨出發(fā)，有必要將《城市居民委員會組織法》規(guī)定得并不清晰的居民會議功能性質(zhì)定位于居民委員會組織內(nèi)部的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，享有本居民自治組織內(nèi)的重大事項的決策權(quán)；同時，在居民委員會組織體內(nèi)再設(shè)立自治權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)和對執(zhí)行自治權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，前者的名稱可以定為“居民理事會”，后者的名稱可以定為“居民議事會”。這種架構(gòu)應(yīng)該隨著我國居民自治管理創(chuàng)新實踐的不斷發(fā)展，應(yīng)該及時地將成熟的做法和經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為固定制度。

三、明確居民會議在居民自治組織中的地位

近年來，在“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”9的過程中，各地在居民委員會組織基礎(chǔ)上開展了形式多樣的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的城市社區(qū)自治體制創(chuàng)新活動。目前我國有不少城市社區(qū)普遍改變了傳統(tǒng)居委會議事和執(zhí)行層統(tǒng)為一體的做法，實行居民會議議事、居民委員會執(zhí)行的做法。這一創(chuàng)新不僅有利于居民群眾對社區(qū)居委會的監(jiān)督，也有利于民主決策。然而，居民會議在城市社區(qū)自治制度中的性質(zhì)和地位并不明確。

《城市居民委員會組織法》第10條規(guī)定：“居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作。居民會議由居民委員會召集和主持。有1/5以上的18周歲以上的居民、1/5以上的戶或者1/3以上的居民小組提議，應(yīng)當(dāng)召集居民會議。涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定。居民會議有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會成員?！边@一規(guī)定并不能回答和解決“居民會議只是一種開會議事的方式呢還是一種常設(shè)的機(jī)構(gòu)”；“居民會議如果是常設(shè)的機(jī)構(gòu)，其地位是否為本基層社區(qū)居民自治組織的獨立一級主體”；“居民會議的功能性質(zhì)是民主議事性監(jiān)督機(jī)構(gòu)還是權(quán)力機(jī)構(gòu)”；“其與居民委員會之間的關(guān)系如何”等問題。

根據(jù)《城市居民委員會組織法》第9條的規(guī)定，居民會議可以由居住在本社區(qū)內(nèi)的全體18周歲以上的居民或者每戶派代表參加，也可以由每個居民小組選舉代表2至3人參加。正是由于這種參會人員的組成方式不同，實踐中居民會議有的以“居民代表大會”命名，有的以“戶代表會議”命名，也有的以“居民代表會議”命名。不僅居民會議的具體表達(dá)名稱各異，對居民會議的性質(zhì)各地的理解和做法也各不相同。

有人主張：“社區(qū)居民代表大會是社區(qū)的居民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是選舉產(chǎn)生社區(qū)議事協(xié)商委員會成員和社區(qū)管理委員會成員，討論和決定社區(qū)事務(wù)。社區(qū)成員代表大會是社區(qū)成員表達(dá)自己意愿的渠道，它通過民主選舉、民主表決的形式，反映社區(qū)的公眾利益。它具有選舉權(quán)、聘用權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和控制權(quán)，是居民自治組織中地位最高的機(jī)構(gòu)?！?0有人認(rèn)為，《城市居民委員會組織法》“規(guī)定了居民會議制度，確立了居民會議在社區(qū)內(nèi)涉及全體居民利益的重要問題上的最高決策權(quán)”；長期以來，“居民會議制度執(zhí)行的情況卻不理想，不但老百姓對居民會議制度所知甚少，一些地方掌握著國家行政職權(quán)的官員對居民會議制度也相當(dāng)陌生。渾然之中，居民的知情權(quán)和居民會議的決策權(quán)受侵害的現(xiàn)象時常發(fā)生，層出不窮”；“居民會議對社區(qū)事務(wù)的最高決策權(quán)要得到保障，主要依靠如下四個主體：1.居民委員會……2.社區(qū)黨支部……3.國家行政機(jī)關(guān)……4.社區(qū)居民……居民會議對社區(qū)事務(wù)的最高決策權(quán)能否得到保障，在很大程度上取決于以上四個主體的思想觀念中居民會議的分量究竟有多重”。11

在省級地方層面實施《城市居民委員會組織法》的規(guī)范性文件中，均沒有明確規(guī)定居民會議是常設(shè)性的居民自治組織，也沒有明確規(guī)定居民會議是本居民生活社區(qū)的居民自治組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)還是民主議事性監(jiān)督機(jī)構(gòu)；不過在那些地方規(guī)范性文件中對居民會議的職權(quán)（有的地方稱“任務(wù)”，有的稱“權(quán)力”，有的稱“職責(zé)”）有具體的規(guī)定，在這些具體職權(quán)中，除了重復(fù)《城市居民委員會組織法》規(guī)定的“有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會成員”外，大多規(guī)定了居民會議具有“制定和修改居民公約、居民自治章程”和“撤銷、糾正居民委員會不適當(dāng)或者錯誤決定”的職權(quán)，以及對“涉及全體居民利益的事項”、“居民委員會工作報告和收支報告”、“居民區(qū)建設(shè)規(guī)劃、居民委員會年度工作計劃”等重要事項的“審議”、“決定”職權(quán)，比《城市居民委員會組織法》第10條規(guī)定的“居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作”和“涉及全體居民利益的嚴(yán)重問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定”中的“負(fù)責(zé)”、“報告”、“提請”、“討論決定”等更具有實質(zhì)性的內(nèi)容。12從這些具體的居民會議職權(quán)可以看出，如果將城市居民生活的社區(qū)設(shè)定為一個居民自治組織體，那么，居民會議無疑對本居民社區(qū)內(nèi)的重要自治事項享有決策的權(quán)力，相應(yīng)地，居民委員會則享有本居民社區(qū)內(nèi)重要自治事項的執(zhí)行權(quán)力和本居民社區(qū)內(nèi)一般自治事項的決策權(quán)力。在城市居民社區(qū)內(nèi)對這種自治權(quán)力分配的客觀要求決定了我國城市居民社區(qū)自治組織的整體架構(gòu)。這是因為，在民主和法治的國家，憲政分類性質(zhì)不同的權(quán)力的運行和監(jiān)督以及權(quán)力的享有并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，需要在憲政性質(zhì)不同的獨立主體之間分立配置、相互制約，實現(xiàn)外部“權(quán)力制約權(quán)力”；13憲政性質(zhì)同類的權(quán)力需要在憲政性質(zhì)同類主體之間，或在同一個主體內(nèi)部分立配置、相互制約，實現(xiàn)內(nèi)部的分工負(fù)責(zé)，防止“多數(shù)暴政”。14

為此，需要反思我國城市基層居民社區(qū)自治組織是以何名義代表該基層全體自治成員，對外和對內(nèi)統(tǒng)一行使自治權(quán)力和權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)。由于《城市居民委員會組織法》已經(jīng)將居民委員會定性為城市居民100戶至700戶范圍內(nèi)的“基層群眾性自治組織”，并且規(guī)定“居民委員會由主任、副主任和委員共5至9人組成”，“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生”，因此，居民委員會只是一個代表性、代議性的組織或機(jī)構(gòu)。在基層群眾自治意義和要求上僅僅以這種代表性的、代議性的組織作為城市居民社區(qū)基層自治組織，來代表該基層全體自治成員，對外和對內(nèi)統(tǒng)一行使自治權(quán)力和權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)，其表達(dá)成員意思的直接性太弱，顯然失去了基層群眾自治的意義。因為，第一，這種基層群眾自治的規(guī)模并不大，人數(shù)也不是很多，以代議方法和形式取代自治區(qū)域內(nèi)重要事項的全民議事和決策與基層群眾自治的“人民當(dāng)家作主的社會主義民主政治”宗旨不相吻合；第二，將這些不滿10個人組成的組織作為基層群眾自治組織對外、對內(nèi)的法律主體，統(tǒng)一行使本自治組織的對外、對內(nèi)自治權(quán)力和權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，雖然這些居民委員會成員可以被居民通過法定程序而撤換，但是其行使的自治權(quán)力和權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的相互制約程度、及時性、有效性是缺乏保障的。所以，我國城市居民社區(qū)基層自治組織的獨立一級主體應(yīng)當(dāng)定位于基層社區(qū)全體居民組織實體——居民會議。

對此，2006年發(fā)布的《上海市居民會議制度實施辦法》已有所注意。該辦法第2條（關(guān)于居民會議的性質(zhì)）規(guī)定：“居民會議是居民群眾發(fā)揚(yáng)民主的組織制度和民主決策的組織形式?！边@一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了居民會議的國家政治民主和基層社區(qū)自治事務(wù)民主決策的功能，以及組織制度與組織形式的性質(zhì)。然而，這一規(guī)定還是回避了居民會議的法律主體定位。

2010年四川省成都市金牛區(qū)正式啟動的城市社區(qū)居民自治試點工作也在一定程度上注意了這一問題。其試點指導(dǎo)文件明確“社區(qū)居民會議（或居民代表會議）將是社區(qū)依法民主自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；居民議事會是居民會議（或居民代表會議）授權(quán)的社區(qū)自治事務(wù)的常設(shè)議事決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)。而居民委員會，是居民會議閉會期間的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行居民會議的決議及居民議事會在授權(quán)范圍內(nèi)的決議，由居民會議、居民議事會負(fù)責(zé)對居民委員的工作狀況進(jìn)行監(jiān)督”。15該區(qū)的做法也強(qiáng)調(diào)居民會議的組織屬性和政治功能屬性是社區(qū)民主自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，同時還明確了居民會議與居民議事會、居民委員會之間的關(guān)系，明確了城市社區(qū)內(nèi)部群眾自治權(quán)力的決策、執(zhí)行、監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的常設(shè)分立及其權(quán)力運行的相互制約。其積極意義是顯而易見的。然而，其設(shè)置的居民會議、居民議事會、居民委員會均是非獨立法律主體性質(zhì)的組織，僅僅是社區(qū)內(nèi)部常設(shè)的機(jī)構(gòu)，而基層社區(qū)又是一個松散的、相對抽象的居民結(jié)合體，因此，居民會議與居民議事會、居民委員會在對外意思表示、對外行使民事權(quán)利承擔(dān)民事責(zé)任的方面會發(fā)生困難，同時也沒有一個直接的能夠直接代表全體居民意思并承受其民事責(zé)任的獨立的法律主體。這樣，就會影響到基層社區(qū)居民自治宗旨的實現(xiàn)及其活動的正常運行。

由此可見，定位于行使我國城市居民社區(qū)自治權(quán)力主體的居民會議，其意思表示所代表的成員的全體性，其財產(chǎn)和事業(yè)與全體成員直接的相關(guān)性，決定了其最合適成為我國城市居民基層社區(qū)自治組織的獨立一級主體。在將城市社區(qū)居民會議設(shè)定為獨立一級主體的基層社區(qū)群眾自治組織架構(gòu)下，居民會議不再是城市社區(qū)自治組織的內(nèi)部常設(shè)機(jī)構(gòu)或者開會的形式。相應(yīng)地，居民委員會是本社區(qū)居民會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對居民會議負(fù)責(zé)并報告工作，享有執(zhí)行居民會議的決議及居民會議授權(quán)事項的職權(quán)；同時還可以在居民會議內(nèi)部設(shè)立常設(shè)性的對居民委員會監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

值得注意的是，為了保證居民會議的直接民主性和自治意思的全體性，除了要在憲法和法律中明確將居民會議作為城市社區(qū)群眾自治組織的獨立一級主體之外，其組成方式也要統(tǒng)一規(guī)范，必須體現(xiàn)其全體成員直接參與和直接意志表達(dá)的特性?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第9條規(guī)定“居民會議可以由全體18周歲以上的居民或者每戶派代表參加，也可以由每個居民小組選舉代表2至3人參加”，因此，現(xiàn)行的居民會議在這三種方式內(nèi)組織均是合法的，在“老百姓文化素質(zhì)低，民主意識不強(qiáng)”，“缺乏時間和人力、物力”等理由下，以全體居民形式組織的居民會議一直召開不起來。有人指出：“居民代表不僅可以打著‘居民會議’的旗號，而且也可以行使全體居民的權(quán)利?，F(xiàn)實中，一些地方長期不召開居民大會，卻對居民代表會議情有獨鐘，這也是其中的原因之一。但是，居民代表會議并不等于居民大會。修法時，必須破解的問題是，如何打破居民大會與居民代表會議之間的模糊界限，準(zhǔn)確厘清雙方的關(guān)系；明確各自的權(quán)利、職責(zé)，規(guī)定居民會議授權(quán)居民代表會議討論決定的范圍?！?6筆者認(rèn)為，在將居民會議作為城市社區(qū)居民自治組織獨立一級主體的架構(gòu)下，居民會議的組成方式只能采取全體居民參加這一種，每戶代表、居民代表參加的方式與居民會議的性質(zhì)與功能都是不相符合的。

四、完善居民個體的自治權(quán)利與義務(wù)

我國正在興起的公眾參與、基層群眾自治是“民主在行動中的新的實踐和展開”。17社區(qū)自治作為社會自治的組成部分，體現(xiàn)的是國家政治參與的途徑和方式。因此，居民社區(qū)自治也是一種自治民主。18“政治民主以公民權(quán)利的自由和平等為核心原則，以多數(shù)決定為基本的規(guī)則，通過間接民主或直接民主的形式實現(xiàn)其價值和內(nèi)容”。19自治民主是具有廣泛性、縱深性的政治民主形態(tài)，“作為廣大人民群眾在基層社會生活中當(dāng)家作主的渠道，基層群眾自治既是直接民主的組織形式，也是人民群眾直接參與國家政治生活的重要形式”，20因此，居民社區(qū)自治民主是一種以直接民主制為主導(dǎo)的民主。在我國現(xiàn)行的憲政體制下，城市社區(qū)自治并不存在實施直接民主的障礙?，F(xiàn)在的問題是，“目前，作為社區(qū)居民自治基本法律的《城市居民委員會組織法》，對于社區(qū)居民個體的自治權(quán)利義務(wù)規(guī)定的過于粗糙，而明確社區(qū)成員的自治權(quán)利義務(wù)，不僅可以促進(jìn)社區(qū)自治組織更好地為社區(qū)成員服務(wù)，亦在一定程度上可以促進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展。提高和強(qiáng)化社區(qū)成員的權(quán)利意識、民主意識和參與意識，提高社區(qū)成員參與社區(qū)管理的積極性和創(chuàng)造性，使社區(qū)成員自覺地參與到社區(qū)的管理建設(shè)中去，關(guān)注自己權(quán)利的行使和利益的保護(hù)”。21因此，近年來各地陸續(xù)開展的居委會委員直選喚醒和強(qiáng)化了社區(qū)居民自治權(quán)利意識，也喚起了人們對我國憲法和法律所確認(rèn)的城市社區(qū)居民自治權(quán)利與義務(wù)是否完善，是否有效地保證居民參與基層民主、實現(xiàn)基層政治民主的思考。

當(dāng)前，在民主制度及其法律規(guī)范層面，居民自治權(quán)利與義務(wù)的完善，側(cè)重面在于居民自治權(quán)利的充實和具體化。“通過‘公眾充權(quán)’來落實公眾的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將是我們面臨的新公共運動時代的核心使命”。22

居民自治權(quán)在本質(zhì)上是具體化的公民權(quán)利，也是每一個居民所擁有的個人權(quán)利，只是在居民個體行使自治的權(quán)利組織起相對結(jié)合的自治共同體以后，為了自治共同體的整體利益，必須把一部分居民個人的自治權(quán)利共同讓渡給能夠代表其整體利益的意思表達(dá)體——居民行使自治權(quán)利的代理人；該代理人行使的不再是具體單個居民的自治權(quán)利，而是單個居民自治權(quán)利的抽象和結(jié)合。這種自治權(quán)利的抽象和結(jié)合具有了公共性、公益性、不可放棄性和不可交換性等權(quán)力、職權(quán)的特性，因此就此意義上說，居民的自治權(quán)利轉(zhuǎn)化為了居民的自治權(quán)力或者職權(quán)，雖然該權(quán)力、職權(quán)的主體名稱上還冠以“居民”，但是該主體的實質(zhì)已經(jīng)不是具體的個人居民，而是居民的結(jié)合體（組織）。這種居民自治權(quán)力在前文已有所論述，以下專門論述個人居民自治權(quán)利。

我國《憲法》第35條規(guī)定公民有結(jié)社的自由，《城市居民委員會組織法》第8條規(guī)定居民委員會主任、副主任和委員由本居住地區(qū)有選舉權(quán)的居民選舉產(chǎn)生。這些就是現(xiàn)行法律對居民自治權(quán)利的直接規(guī)定。《城市居民委員會組織法》第2條規(guī)定的“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，第10條第2款規(guī)定的“涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定”，第10條第3款規(guī)定的“居民會議有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會成員”和第15條規(guī)定的“居民公約有居民會議討論決定”等應(yīng)該是與居民自治有關(guān)的間接的居民自治權(quán)利。這些直接的居民自治權(quán)利和間接的居民自治權(quán)利不僅數(shù)量少而且不夠具體，與目前正蓬勃開展的“完善基層自治制度、深入開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育為主要目的的民主管理實踐；以居務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐”23是不相適應(yīng)的。權(quán)利作為“為社會或法律所承認(rèn)和支持的自主行為和控制他人行為的能力”，24在居民的自我性自治主張日益發(fā)展并得到人們相互間承認(rèn)以后，法律就應(yīng)及時地確認(rèn)和保障這種自主行為和控制他人行為的能力，否則，就會出現(xiàn)像亨廷頓在《變動社會中的政治秩序》一書中認(rèn)為的那樣，“如果制度化的速度趕不上社會變遷的速度，政治參與劇增會產(chǎn)生政治動亂”。25

為此，理想的模式就是在我國憲法和有關(guān)城市社區(qū)居民自治法中對個人居民自治權(quán)利和義務(wù)既作出抽象的概括性規(guī)定，同時，對相對具體的個人居民自治權(quán)利作出列舉式規(guī)定。就抽象概括的個人居民自治權(quán)利而言，其主要是基層自治的參與權(quán)、選舉權(quán)、決定權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

在個人居民自治參與權(quán)利方面，其具體的權(quán)利內(nèi)容主要是組織基層居民自治體、參加基層居民自治體并成為其成員、參加基層居民自治組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相關(guān)活動，等等。

在個人居民自治選舉權(quán)利方面，其具體的權(quán)利內(nèi)容主要是選舉本基層社區(qū)居民自治組織內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成人員，被選舉為本基層社區(qū)居民自治組織內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成人員，等等。

在個人居民自治決定權(quán)利方面，其具體的權(quán)利內(nèi)容主要是討論并表決本基層社區(qū)居民自治組織內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作報告，討論并表決居民公約、居民自治章程，討論并表決定居民區(qū)建設(shè)規(guī)劃、本居民自治組織年度工作計劃及實事項目，討論并表決涉及全體居民利益的重要事項，等等。

在個人居民自治知情權(quán)利方面，其具體的權(quán)利內(nèi)容主要是了解對本基層居民自治組織提供的公共服務(wù)項目經(jīng)費和社區(qū)運行經(jīng)費的收支情況，享有本社區(qū)舉辦的各項公共事業(yè)和公益事業(yè)的服務(wù)，等等。

在個人居民自治監(jiān)督權(quán)利方面，其具體的權(quán)利內(nèi)容主要是建議召開居民會議，提出本基層社區(qū)居民自治組織內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員不稱職的動議，提出撤換本基層社區(qū)居民自治組織內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員的動議，等等。

五、完善我國城市社區(qū)居民自治的意義：代結(jié)語

完善我國城市社區(qū)居民自治的最終目標(biāo)就是落實人民當(dāng)家作主的憲法民主權(quán)利，居民自治的完善的關(guān)鍵乃是實現(xiàn)居民的自主決定和廣泛參與式自下而上民主。在“創(chuàng)新社會管理”的社會管理范式下，真正實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育的城市社區(qū)居民自治制度和民主管理實踐，需要政府管理機(jī)關(guān)及其成員知行合一，在居民自身尚缺乏自治動力和熱情的情況下，黨和政府需要適時、適當(dāng)?shù)嘏嘤⒓ぐl(fā)居民自治的動力和熱情；在居民的自治動力和熱情得以形成以后，黨和政府應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的框架內(nèi)準(zhǔn)確處理與居民自治組織的關(guān)系，依法尊重居民自治組織的職權(quán)和保障居民自治的權(quán)利。這樣，政府、社會、公民三方共同參與的民主合作化的良性互動才會到來。

注：

1 程竹汝：《當(dāng)代中國政治的科學(xué)發(fā)展：尋求民主實現(xiàn)形式的最優(yōu)次序與發(fā)展重心》，《政治與法律》2011年第2期。

2、9 胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html，2012年9月8日訪問。

3 李立國：《創(chuàng)新基層社會管理》，《決策》2012年第2期。

4、6 參見孔祥參：《社區(qū)管理中的法律缺失及完善》，《沈陽干部學(xué)刊》2011年第1期。

5 魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展制度演變與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第1期。

7 朱順輝、戴秀麗：《社區(qū)自治的現(xiàn)實困境與未來發(fā)展》，《劍南文學(xué)（經(jīng)典教苑）》2012年3期。

8 范進(jìn)學(xué)：《法學(xué)視野下的“創(chuàng)新社會管理”分析》，《政治與法律》2012年第4期。

10 盧孟君、呂劍平：《淺析社區(qū)自治存在問題及對策》，http://gtog.ningbo.gov.cn/ar t/2005/6/29/ar t_13236_653955.html，2012年9月27日訪問。

11 王軍：《居民會議的權(quán)力需得到應(yīng)有的尊重》，http://www.lnc-china.com/newsshow.asp?id=1028&big=5，2012年9月28日訪問。

12 如《上海市居民會議制度實施辦法》第4條、《北京市居民會議規(guī)則》第2條、《黑龍江省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》第18條等規(guī)定。

13、14、18、19 參見孫關(guān)宏、胡雨春、任軍鋒主編：《政治學(xué)概論》，復(fù)旦大學(xué)出版社 2004年版，第 159頁，第 175頁，第304-307頁，第375頁。

15 陳靜思、張渝：《居民會議成社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)》，《成都日報》2010年6月7日。

16 楊維立：《居民自治，有許多法律空白需要填補(bǔ)》，《檢察日報》2010年11月15日第6版。

17、22 王錫鋅：《公眾參與：參與式民主的理論想象及制度實踐》，《政治與法律》2008年第6期。

20 王邦佐、孫關(guān)宏、王滬寧、李慧康主編：《新政治學(xué)概要》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第266頁。

21 孔祥參：《社區(qū)管理中的法律缺失及完善》，《沈陽干部學(xué)刊》2011年第1期。

23 李立國：《創(chuàng)新基層社會管理》，《決策》2012年第2期。

24 周永坤：《法理學(xué)——全球視野》，法律出版社2000年版，第236頁。

25 參見盧劍峰：《參與式民主的地方實踐及戰(zhàn)略意義——浙江溫嶺的“民主懇談”十年回顧》，《政治與法律》2009年第11期。