蘇靖

（國(guó)家科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)中心，北京 100862）

關(guān)于促進(jìn)自主創(chuàng)新政策落實(shí)的若干思考

蘇靖

（國(guó)家科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)中心，北京 100862）

本文從全面促進(jìn)自主創(chuàng)新政策落實(shí)這一目標(biāo)出發(fā)，探討了自主創(chuàng)新政策落實(shí)的基本情況，分析了制約自主創(chuàng)新政策落實(shí)的主要因素。在此基礎(chǔ)上，本文提出要從建設(shè)服務(wù)型政府的要求出發(fā)提高政策落實(shí)的質(zhì)量和效率，要把政策的制定和實(shí)施作為一個(gè)有機(jī)結(jié)合的整體，要在政策的實(shí)施中及時(shí)調(diào)整和完善政策，要做好政策實(shí)施重要一環(huán)的政策評(píng)估，要重視和建立政策實(shí)施的成本補(bǔ)償機(jī)制等建議，力圖從理論和實(shí)踐的角度努力促進(jìn)自主創(chuàng)新政策的落實(shí)。

自主創(chuàng)新；政策；落實(shí)；思考

為深入實(shí)施 《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，國(guó)家制定發(fā)布了《配套政策》及其實(shí)施細(xì)則，綜合科技政策和經(jīng)濟(jì)政策措施，逐步形成了覆蓋面廣、政策力度大的自主創(chuàng)新政策體系，對(duì)于提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家具有重要的促進(jìn)和保障作用。政策的關(guān)鍵在于落實(shí)。及時(shí)掌握政策落實(shí)情況，進(jìn)一步促進(jìn)自主創(chuàng)新政策的全面落實(shí)，充分發(fā)揮這些政策的重要作用，并在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善政策，是一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。

1 自主創(chuàng)新政策的制定與落實(shí)情況

1.1 自主創(chuàng)新政策是建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重要基石

2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《配套政策》，提出了科技投入、稅收激勵(lì)、金融支持、政策采購、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新、創(chuàng)造和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人才隊(duì)伍、教育與科普、科技創(chuàng)新基地與平臺(tái)、加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等十個(gè)方面60條創(chuàng)新政策。為使《配套政策》進(jìn)一步得到全面落實(shí)，從2006年4月開始，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，科技部、發(fā)改委、財(cái)政部等16個(gè)部門根據(jù)各自的職責(zé)分別牽頭制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

這些政策措施，符合當(dāng)前世界科技政策發(fā)展的趨勢(shì)，適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律的內(nèi)在要求，在政策的對(duì)象上，更加普惠，更加公平，綜合運(yùn)用財(cái)稅、經(jīng)濟(jì)、科技等多種政策工具，注重對(duì)科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)全過程的支撐，注重科技成果轉(zhuǎn)化和運(yùn)用，注重調(diào)動(dòng)廣大科技人才的積極性，注重加強(qiáng)對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，特別是支持廣大中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，已經(jīng)成為營(yíng)造良好政策環(huán)境，支撐創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的重要基石。

1.2 政策的實(shí)施是取得成效的關(guān)鍵

隨著《配套政策》及其實(shí)施細(xì)則的陸續(xù)出臺(tái)，科技部與有關(guān)部門積極推動(dòng)各項(xiàng)政策的落實(shí)。組織開展政策宣傳，全面解讀相關(guān)政策措施，積極做好政策培訓(xùn)工作。在各地方、部門的共同努力下，各項(xiàng)政策措施都得到了不同程度的落實(shí)。一些地方在政策落實(shí)中大膽探索，形成了很好的做法，例如上海依托專門機(jī)構(gòu)建立工作網(wǎng)絡(luò)，提供創(chuàng)新政策的“一站式”服務(wù)。江蘇在科技系統(tǒng)遴選出1000多名企業(yè)科技政策輔導(dǎo)員，為企業(yè)提供政策咨詢服務(wù)等。

據(jù)調(diào)查，政策的落實(shí)取得了明顯的成效。在科技投入方面，自2006年以來，中央財(cái)政科技投入年均增幅超過20%，部分省市財(cái)政科技投入年均增幅在30%以上。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面，近兩年我國(guó)創(chuàng)造知識(shí)產(chǎn)權(quán)的數(shù)量和質(zhì)量都有了大幅提高。在2009年授權(quán)的國(guó)內(nèi)專利中，發(fā)明專利65391件，占13.0%，同比增長(zhǎng)40.4%。在稅收激勵(lì)方面，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策作用比較明顯，激勵(lì)了企業(yè)研發(fā)活動(dòng)。據(jù)26個(gè)省市的不完全統(tǒng)計(jì)，2008年度，這些省市共加計(jì)扣除（按50%口徑）企業(yè)應(yīng)納稅所得額584.54億，減免企業(yè)所得稅額（統(tǒng)一按25%的稅率折算）146.1億［1］。

1.3 政策落實(shí)中存在一些不可忽視的制約因素

一是重政策制定、輕推動(dòng)落實(shí)的現(xiàn)象仍然存在。相關(guān)方面均把發(fā)布了相關(guān)政策措施作為重要的工作業(yè)績(jī)，而對(duì)政策的落實(shí)情況關(guān)注度不夠。一些省市在落實(shí)政策中沒有形成組織保障機(jī)制和監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，對(duì)政策落實(shí)情況缺少監(jiān)督評(píng)估。二是部分政策文件本身操作性不強(qiáng)。配套政策實(shí)施細(xì)則中有不少是屬于指導(dǎo)性文件，指出了政策的方向和總體要求，具體的實(shí)施還需要相關(guān)的配套辦法。一些政策缺乏量化考核，難以具體操作實(shí)施。三是政策宣傳和指導(dǎo)服務(wù)還不到位。盡管調(diào)查顯示企業(yè)對(duì)相關(guān)配套政策與實(shí)施細(xì)則知曉度有所提高，但仍有部分企業(yè)對(duì)自主創(chuàng)新政策的具體內(nèi)容不甚了解。

2 思考與建議

2.1 從建設(shè)服務(wù)型政府的要求出發(fā)提高政策實(shí)施的效率和質(zhì)量

建設(shè)服務(wù)型政府，要求政府改變?cè)械纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)管理體制和管理方式，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府職能和履行職責(zé)的途徑、形式和方法，正確、充分和有效地履行職責(zé)，提高為社會(huì)公眾、企業(yè)服務(wù)的能力和水平。在政策實(shí)施中貫徹建設(shè)服務(wù)型政府的要求，必須改變傳統(tǒng)政策實(shí)施片面追求效率而不計(jì)成本、不重視效果，企業(yè)和社會(huì)公眾也難以從政策實(shí)施中受益的情況，而必須滿足政策對(duì)象的需求，要強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性，提高政策實(shí)施的聯(lián)動(dòng)能力。

要摒棄政府管理公共事務(wù)的強(qiáng)制色彩，更加注重政府、社會(huì)與市場(chǎng)三邊的合作與互動(dòng)，重視政府與企業(yè)等參與主體在政策實(shí)施中的合作。通過切實(shí)有效的政策服務(wù)擴(kuò)大政策的受益面。要加強(qiáng)政策服務(wù)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制的建設(shè)，開展個(gè)性化和規(guī)范化的服務(wù)，開展政策的宣傳和培訓(xùn)，滿足企業(yè)對(duì)政策咨詢各種需求，使企業(yè)有效地利用政策，提高創(chuàng)新的能力和自覺性。地方科技管理部門應(yīng)提高服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新工作方法，選擇有條件的機(jī)構(gòu)開展政策服務(wù)。通過各種信息交流渠道和宣傳平臺(tái)，及時(shí)收集和反饋政策執(zhí)行中的各種問題，促進(jìn)政策的調(diào)整和完善。

2.2 把政策的制定與實(shí)施作為一個(gè)有機(jī)的整體

要充分認(rèn)識(shí)到政策制定與政策實(shí)施不再是完全毫無關(guān)聯(lián)相互分離的兩個(gè)部分，而是有機(jī)的、緊密的統(tǒng)一［2］。其次，政策的制定和實(shí)施并非是簡(jiǎn)單的直線關(guān)聯(lián)關(guān)系，而是一種復(fù)雜的、微妙的相互依存關(guān)系。政策的最終落實(shí)也來自于政策實(shí)施過程中不同參與主體的碰撞與博弈。這就要求我們必須把政策的制定和實(shí)施作為一個(gè)有機(jī)整體，這也就意味著政策的形式、政策的類型、實(shí)施機(jī)構(gòu)人員，目標(biāo)群體的組織與制度化程度，以及先前政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，都是政策實(shí)施過程中影響其成敗所需要考慮的重要因素。

要形成明確一致的政策目標(biāo)，即政策目標(biāo)的語言表達(dá)必須明確、具體、清晰，內(nèi)涵不能有歧義，外延要界定清楚。政策目標(biāo)應(yīng)包括實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間期限，政策目標(biāo)應(yīng)有明確的約束條件。同時(shí)，政策目標(biāo)還應(yīng)當(dāng)是可衡量的，政策目標(biāo)具有可行性、規(guī)范性。在政策制定時(shí)要把易于落實(shí)作為重要的工作目標(biāo)，增強(qiáng)政策的可操作性。能夠量化的要盡可能量化，能夠?qū)懨骶唧w期限的要盡可能寫明具體期限，能夠明確實(shí)施對(duì)象的要寫明實(shí)施對(duì)象。要建立政策實(shí)施的反饋機(jī)制，實(shí)施中出現(xiàn)的問題要及時(shí)反饋、收集，及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策措施，既要保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又要及時(shí)反映最新的現(xiàn)實(shí)情況和存在的問題，使得政策能夠更加完善、合理。政策實(shí)施的情況和效果有可以量化考核的指標(biāo)。

2.3 在政策的實(shí)施過程中及時(shí)改進(jìn)和完善政策

現(xiàn)代公共政策理論中一個(gè)十分重要的觀點(diǎn)是，政策的實(shí)施是實(shí)施者與受影響者相互調(diào)適的過程。政策實(shí)施者與受影響者之間的需求和觀點(diǎn)并不一致，基于雙方在政策上的共同利益，從而彼此放棄或修正自己的立場(chǎng)而主動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)、妥協(xié)，以達(dá)成雙方都可以認(rèn)同的政策實(shí)施方式。事實(shí)上，這種相互調(diào)適過程是一種雙向的平等交流互動(dòng)過程，而不是傳統(tǒng)的自上而下的單向命令過程。實(shí)踐也表明，成功的政策實(shí)施依賴于成功的相互調(diào)適過程，政策實(shí)施的有效與否在根本上取決于二者相互調(diào)適的程度。

在政策實(shí)施中要把不斷改進(jìn)和完善政策措施成為一種例行程序，特別要從管理體制和機(jī)制上予以保障。盡快建立推動(dòng)自主創(chuàng)新政策落實(shí)的部門聯(lián)席會(huì)商制度，建立部門和地方的聯(lián)絡(luò)員制度。要充分考慮政策實(shí)施者與受影響者的互動(dòng)，綜合考慮受影響者的反應(yīng)和政策實(shí)施的實(shí)際效果。加強(qiáng)政策需求研究和跟蹤落實(shí)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)改善政策落實(shí)中的各種問題。對(duì)于操作性不強(qiáng)和制定過程就缺失的政策，增補(bǔ)操作措施和相關(guān)實(shí)施細(xì)則。對(duì)于企業(yè)提出的政策要求，加強(qiáng)反饋機(jī)制和政策研究，爭(zhēng)取在新出臺(tái)的政策中有所體現(xiàn)。

2.4 做好政策實(shí)施中重要一環(huán)的政策評(píng)估

一個(gè)完善的政策過程，不僅應(yīng)包括合理的政策制定和有效的政策執(zhí)行，還應(yīng)包括科學(xué)的政策評(píng)估。實(shí)施政策評(píng)估，無論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都是一項(xiàng)相對(duì)較新的工作，目前相關(guān)方面已經(jīng)開展了積極的探索［3］。所謂政策評(píng)估，是由一定的政策評(píng)估主體，依據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，采用科學(xué)的方法，對(duì)政策的方案、政策的執(zhí)行過程以及政策的效果和所產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，以判斷政策結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目的，是否滿足需要的一項(xiàng)專題工作。近年來科技部政策法規(guī)司與評(píng)估中心已經(jīng)在系統(tǒng)調(diào)研的基礎(chǔ)上，組織開展了《規(guī)劃綱要》配套政策及其實(shí)施細(xì)則的評(píng)估。

進(jìn)一步落實(shí)做好自主創(chuàng)新政策的評(píng)估工作，需要著力建立和完善評(píng)估指標(biāo)體系。把相關(guān)部門、地方的政策落實(shí)情況納入到政策評(píng)估體系中。結(jié)合政策評(píng)估工作，適時(shí)開展對(duì)有關(guān)部門和地方政府各項(xiàng)政策落實(shí)情況的檢查、督促和考核，并將其納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效考核和地區(qū)科技進(jìn)步的考核內(nèi)容。通過檢查、督促和考核，引導(dǎo)地方政府建立和完善創(chuàng)新戰(zhàn)略導(dǎo)向下的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，增強(qiáng)落實(shí)政策的動(dòng)力和責(zé)任感。

2.5 重視和建立政策實(shí)施的成本補(bǔ)償機(jī)制

自主創(chuàng)新政策的一個(gè)重要特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)政策占有重要地位，發(fā)揮著重要的作用，更多發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的手段引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)等創(chuàng)新主體加大對(duì)創(chuàng)新的投入。同時(shí)，在政策實(shí)施的全過程中，經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)自始至終都是政策實(shí)施不可缺少的資源。因此，在政策實(shí)施中，必須十分重視政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)意識(shí)和成本意識(shí)，只有這樣才有助于政策的有效實(shí)施。

針對(duì)目前不少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省市落實(shí)政策缺少財(cái)力支持的情況，建議建立落實(shí)政策成本補(bǔ)償機(jī)制。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中設(shè)立科技政策落實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，補(bǔ)償落實(shí)政策的成本。改變科技管理中的“重硬輕軟”思想，在相關(guān)科技經(jīng)費(fèi)中拿出一定比例經(jīng)費(fèi)，補(bǔ)償中小企業(yè)落實(shí)政策的成本。

政策的落實(shí)是個(gè)永恒的話題。推進(jìn)自主創(chuàng)新政策的落實(shí)需要從提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的高度予以重視，并貫穿在創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的全過程。要把政策的制定與落實(shí)作為一個(gè)不可分割的整體來系統(tǒng)謀劃、持續(xù)推進(jìn)。要深入研究政策制定與落實(shí)的規(guī)律和特點(diǎn)，把握政策制定與落實(shí)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，確保每項(xiàng)政策措施落到實(shí)處，讓各項(xiàng)政策措施真正惠及各創(chuàng)新主體，為自主創(chuàng)新營(yíng)造良好的政策環(huán)境。

［1］科技部政策法規(guī)司，評(píng)估中心.科技政策制定和實(shí)施情況［Z］，2009.

［2］張駿生.公共政策的有效執(zhí)行［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2006.

［3］趙彤，范金，周應(yīng)恒.長(zhǎng)三角地區(qū)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)與對(duì)策建議［J］.中國(guó)科技論壇，2011，（6）：68-73.

Considerations of Promoting the Implementation of Innovation Policy

Su Jing
（National Science and Technology Infrastructure Center，Beijing 100862，China）

In order to promote the implementation of the innovation policy,this paper discusses the situation of the formulation and implementation of the innovation policy,analyzes the main factors which restrict the implementation.Based on this,the paper puts forward to improve the quality and efficiency of the policy carrying out,to integrate the formulating and the implementing of the policy,to adjust and improve the policy during the implementation,to carry out the policy evaluation,to pay attention and build up the cost compensating mechanism of the policy implementation,and to promote the implementation of the innovation policy from the view of theory and practice.

Innovation;Policy;Implementation;Consideration

2011-11-29

蘇靖（1968-），男，山西朔州人，國(guó)家科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)中心副主任，副研究員；研究方向:科技政策，技術(shù)創(chuàng)新。

G31

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（責(zé)任編輯 遲鳳玲）