楊宏山

伴隨著新公共管理運動的發(fā)展，政府績效評估已經(jīng)成為全球性的政府改革議題。近年來，由于政府管理的現(xiàn)實需要，加之國外理論和實踐的影響，我國也掀起了政府績效評估研究熱潮。學(xué)術(shù)界從多個角度、多個層次對政府績效評估問題進(jìn)行了廣泛探討，涉及政府績效評估的價值導(dǎo)向、評估內(nèi)容、評估主體、指標(biāo)體系、評估模式、問題反思、實證分析等方面。由于制度環(huán)境不同，國內(nèi)學(xué)界在借鑒國外理論與實踐的同時，注重探索符合國情的政府績效評估模式?？傮w而言，我國學(xué)者對政府績效評估普遍寄予厚望。

由于理論積累有限，目前，學(xué)界對于績效評估的一些重要問題的認(rèn)識還不夠準(zhǔn)確和清晰，甚至存在理解上的錯誤。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對政府績效評估適用領(lǐng)域的理解存在偏差，無論是學(xué)者還是政府，一種普遍的看法是將政府績效評估等同于對政府的綜合評價，并致力于開發(fā)普適性的政府績效評估指標(biāo)體系；二是對績效評估的價值導(dǎo)向的理解存在單向度特性，多數(shù)研究注重提升政府執(zhí)行力，也有的研究關(guān)注公眾滿意度，但缺少能夠包容兩者的績效評估模型。

中共中央2008年發(fā)布的 《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出，推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，提高政府執(zhí)行力和公信力。構(gòu)建科學(xué)合理的政府績效評估機制，一方面要對政府績效評估的適用領(lǐng)域具有科學(xué)的認(rèn)知；另一方面，要準(zhǔn)確把握政府績效評估的價值導(dǎo)向，完善評估機制和制度模式，實現(xiàn)政府執(zhí)行力與公信力有機統(tǒng)一。

一、政府績效評估概念及適用領(lǐng)域

政府績效包括個人績效和組織績效兩個方面。我國在公務(wù)員績效評估方面的工作開展較早，而組織績效評估尚處于起步階段。本文主要關(guān)注后者。

（一）政府績效評估的概念辨析

首先有必要審視政府績效評估的概念內(nèi)涵。

國內(nèi)學(xué)界對政府績效評估的研究起步于對國外理論和實踐的介紹。20世紀(jì)90年代中期，周志忍［1］、左然［2］開始介紹國外政府績效評估的背景、經(jīng)驗、內(nèi)容和技術(shù)方法。進(jìn)入新世紀(jì)以來，政府績效評估日益成為我國公共管理研究的熱點領(lǐng)域。然而，很多研究對政府績效評估的概念內(nèi)涵卻缺少準(zhǔn)確界定，有的研究將政府績效評估與政府評價相混淆。由于對基本概念的理解不同，政府績效評估研究也就出現(xiàn)了不同的價值取向、體系設(shè)計和模式選擇。

構(gòu)建綜合性的政府績效評估指標(biāo)體系已經(jīng)成為國內(nèi)學(xué)界的一種自覺行動。卓越提出，政府績效評估指標(biāo)設(shè)計應(yīng)遵循定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合、傳統(tǒng)指標(biāo)與現(xiàn)代指標(biāo)相結(jié)合、過程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合的原則。［7］桑助來提出中國地方政府績效評估指標(biāo)體系包括3個一級指標(biāo)、11個二級指標(biāo)和33個三級指標(biāo)。［8］（P58－59）馬懷德提出地方政府績效評估體系包括6個一級指標(biāo)、21個二級指標(biāo)和52個三級指標(biāo)。［9］（P93）

需要辨析的是，作為政府評價的手段之一，政府績效評估難以覆蓋所有的政府職能領(lǐng)域，它只能就政府提供公共服務(wù)的投入、產(chǎn)出、結(jié)果中可量化測評的績效指標(biāo)進(jìn)行測量和評價。政府治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等多個領(lǐng)域，政府職能的有些內(nèi)容難以提出可量化、可測量的績效目標(biāo)。試圖將政府治理的所有職能都納入績效評估體系，這實際上是把操作性很強的治理手段變得復(fù)雜化，它不僅無助于推進(jìn)政府績效評估工作，反而使其實踐價值大打折扣。

政府組織的不同層級在職能配置上具有差異性，各個部門和機構(gòu)的職能配置更是迥然相異。各地由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段不同，政府治理的職能配置及優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域也不相同。試圖建立普適性的政府績效評估指標(biāo)體系，并將其統(tǒng)一應(yīng)用于各級政府和部門，這種 “一刀切”的做法缺少可操作性，也不符合績效管理的現(xiàn)實要求。政府績效評估只能根據(jù)具體的職能領(lǐng)域和公共服務(wù)項目，對其履行職責(zé)和執(zhí)行項目中可量化測評的投入、產(chǎn)出和結(jié)果設(shè)置績效指標(biāo)，以此為依據(jù)來評估政府和部門的績效狀況。

（二）政府績效評估的適用范圍

現(xiàn)代國家對政府的評價活動主要包括四種方式：一是通過周期性的選舉和投票機制，由公眾通過選票對政府治理的業(yè)績進(jìn)行全面政治評價，政府首腦及其所在政黨對評價結(jié)果承擔(dān)政治責(zé)任；二是通過定期或不定期發(fā)布的政府工作報告，由政府對自身工作的某些領(lǐng)域進(jìn)行全面總結(jié)和綜合評價，這種自我評價機制包括定性分析和定量評估；三是通過媒體和輿論等外部評價機制，由專家和公眾對政府行為及效果進(jìn)行社會評價，它對政府公信力具有直接影響；四是通過政府績效評估機制，對政府管理的投入、產(chǎn)出和結(jié)果中可量化測評的績效指標(biāo)進(jìn)行測量和評價。

一般而言，對于難以量化測評的政府職能領(lǐng)域，只能通過選舉投票、政府工作報告、社會評價等途徑進(jìn)行綜合評價。將政府績效評估理解為對政府的綜合評價，這一觀點實際上是讓政府績效評估承受了自身難以承受的額外負(fù)荷。這種理解不僅增加了政府績效評估的難度，而且可能導(dǎo)致機會主義盛行。政府績效評估的指標(biāo)體系設(shè)計過于復(fù)雜，關(guān)鍵指標(biāo)在評估中的地位就會降低，運用評估結(jié)果有針對性地改進(jìn)政府工作的問責(zé)機制就會削弱；績效指標(biāo)太復(fù)雜還會增加評估成本和組織難度，導(dǎo)致評估周期延滯，績效評估的動態(tài)性不足，這樣，績效評估對于提升政府回應(yīng)性的實踐價值也會降低。

從國外實踐看，政府績效評估主要應(yīng)用于公共項目評估，包括績效測量與項目評價兩個方面。［10］（P305）其中，績效測量包括設(shè)置績效目標(biāo)、開發(fā)績效指標(biāo)、收集績效信息、分析績效信息以及匯報績效結(jié)果等環(huán)節(jié)。項目評價并不局限于對項目進(jìn)展情況與績效目標(biāo)進(jìn)行比較，它通常還包括對項目實施的環(huán)境、過程、產(chǎn)出、結(jié)果和影響等更廣泛的信息進(jìn)行檢查和分析。績效測量可以隨時進(jìn)行，而項目評價是一項系統(tǒng)性研究，它一般是定期或?qū)ｉT組織實施。從績效管理的視角看，績效測量屬于對公共項目進(jìn)行管理的預(yù)警系統(tǒng)，而項目評價通過專門的評估和分析，幫助政府相關(guān)部門找到改善項目結(jié)果的對策措施。

以美國為例，其政府績效評估最早可追溯到20世紀(jì)初。從1906年紐約市成立市政研究局開始，美國政府績效評估一直以公共服務(wù)項目為評估內(nèi)容。早期的政府績效評估主要關(guān)注產(chǎn)出和效率；20世紀(jì)90年代以來，美國政府績效評估研究的焦點開始轉(zhuǎn)向結(jié)果評估，強調(diào)以公民為中心、以顧客 滿意度為 導(dǎo) 向。［11］（P28）美 國 《1993 年政府績效與結(jié)果法》規(guī)定，各機構(gòu)在向聯(lián)邦管理和預(yù)算局提交總預(yù)算時，應(yīng)同時提交一份包括每個項目活動的年度績效規(guī)劃，該規(guī)劃應(yīng)包括驗證和鑒定績效狀況的主要指標(biāo)和方法。在下一年度，各機構(gòu)應(yīng)向總統(tǒng)和國會提交上一財政年度的績效報告，就實際績效指標(biāo)與績效規(guī)劃所確立的目標(biāo)進(jìn)行比較。①美國 《1993年政府績效與結(jié)果法》第4條規(guī)定：各機構(gòu)在提交總預(yù)算時，聯(lián)邦管理和預(yù)算局局長應(yīng)當(dāng)要求每一個機構(gòu)提交一份包括每一個項目活動的年度績效規(guī)劃以及該機構(gòu)的今后預(yù)算說明；每年3月31日之前，每個機構(gòu)的首長應(yīng)準(zhǔn)備向總統(tǒng)和國會提交一份上一個財政年度的計劃績效報告；每一個計劃績效報告應(yīng)在該機構(gòu)已確立的績效計劃中建立績效指標(biāo)，并將已取得的實際績效指標(biāo)與該財政年度計劃中所確立的績效目標(biāo)進(jìn)行比較。

政府績效評估具有高度實踐性，脫離行政管理實際的理論建構(gòu)和體系設(shè)計不僅無助于推進(jìn)這一改革，反而會加大實施績效評估的難度。政府績效評估需要準(zhǔn)確把握其適用領(lǐng)域。作為對政府管理中可量化測評的績效指標(biāo)的測量和評價活動，績效評估主要適用于對具體職能領(lǐng)域和公共服務(wù)項目進(jìn)行評估。它通過建立績效指標(biāo)來測量和估算項目活動的產(chǎn)出、結(jié)果和效果，通過對實際效果與績效目標(biāo)進(jìn)行比較，為強化績效管理提供基本依據(jù)，促使政府相關(guān)部門切實履行績效承諾、提升回應(yīng)性、提高顧客滿意度。如果脫離了針對具體領(lǐng)域的專項績效評估，試圖構(gòu)建普適性的績效評估體系，在實施中難免會出現(xiàn) “虎頭蛇尾”現(xiàn)象，最終導(dǎo)致績效評估與績效管理相割裂。

[3]卲和明，等. 內(nèi)蒙古自治區(qū)主要成礦區(qū)（帶）和成礦系列[R]. 內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)調(diào)查院，2001.

二、政府績效評估的模式比較

政府績效評估運用一定的指標(biāo)和方法，對政府管理的績效進(jìn)行測量和評價，促使政府改進(jìn)自身工作、提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，為強化對政府的控制和約束提供了重要戰(zhàn)略工具。在公共管理實踐中，政府績效評估具有內(nèi)部控制和外部責(zé)任兩個方面的功能。根據(jù)功能定位和目標(biāo)期待的差異性，可以分為兩種不同類型的績效評估，即內(nèi)部控制模式和外部責(zé)任模式。

（一）內(nèi)部控制模式的地位及功能缺失

內(nèi)部控制型績效評估以提升執(zhí)行力為核心，它將市場機制、企業(yè)管理的技術(shù)和方法運用到政府管理領(lǐng)域，通過設(shè)定績效目標(biāo)和指標(biāo)，對政府管理的投入和產(chǎn)出實施績效測量和項目評價。早期的政府績效評估普遍注重內(nèi)部控制，績效評估成為上級評審和控制下級的一種治理工具。內(nèi)部控制模式通過引入績效預(yù)算、目標(biāo)管理、標(biāo)桿管理等控制途徑，致力于強化行政部門的產(chǎn)出和效率。在20世紀(jì)80年代之前，美國政府績效評估就是以效率為核心，主要采取項目評價形式，對政府活動的投入、產(chǎn)出進(jìn)行成本收益分析。

隨著民主化和信息化的發(fā)展，公眾參與對政府公共服務(wù)供給產(chǎn)生越來越大的外在責(zé)任約束。盡管如此，內(nèi)部控制模式在政府績效評估中仍發(fā)揮著不可替代的重要作用。如果失卻了內(nèi)部控制，行政科層體制的命令—服從機制就難以發(fā)揮作用。內(nèi)部控制模式基于政府使命和部門的績效目標(biāo)承諾，在行政系統(tǒng)內(nèi)部簽署績效合同，通過自上而下的途徑開展績效評估和目標(biāo)責(zé)任制考核，促使行政部門及官員切實改進(jìn)自身工作，提升管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量。在政府組織的層級體系中，相對于地方政府來講，中央政府、省級政府由于不直接面向公眾提供公共服務(wù)，它們往往更依賴于通過內(nèi)部控制模式實施績效評估。

近年來，隨著行政體制改革的不斷深入，在國務(wù)院的推動下，很多地方政府積極探索政府績效評估工作。當(dāng)前，我國地方政府績效評估的形式多樣，其中引起較大反響的主要有目標(biāo)責(zé)任制考核、重點工作和重點項目督查驗收、機關(guān)效能建設(shè)、公眾評議政府等。從各地的實踐情況看，政府績效評估普遍注重強化內(nèi)部控制，即利用績效評估調(diào)動部門及官員的積極性?？冃гu估的指標(biāo)體系由上級政府或部門制定，數(shù)據(jù)收集通過行政系統(tǒng)內(nèi)部途徑獲取。從實際效果看，這種內(nèi)部控制導(dǎo)向的績效評估模式有效提升了行政執(zhí)行力。有研究提出，在現(xiàn)行制度背景下，我國政府績效評估已經(jīng)成為一種 “新的政治控制手段”。［12］

即使在歐美發(fā)達(dá)國家，政府績效評估也是以內(nèi)部控制模式為主。在英國，績效評估最初被引入政府領(lǐng)域時，主要是作為上級控制下級部門的工具，它采用自上而下的單向反饋方式，評估主體主要是公共組織和專門機構(gòu)。20世紀(jì)90年代以后，在顧客導(dǎo)向理念下，公眾意見調(diào)查開始被納入績效評估體系，但政府績效評估仍由公共部門主導(dǎo)，并設(shè)有專門機構(gòu)負(fù)責(zé)測評顧客滿意度。在美國，政府績效評估主要表現(xiàn)為對公共服務(wù)項目進(jìn)行績效審計，它由政府機構(gòu)設(shè)定績效指標(biāo)，定期進(jìn)行自我評估，并提交績效報告。除各機構(gòu)自我評估外，政府內(nèi)部還設(shè)有專門的績效評估機構(gòu)，如美國審計總署、聯(lián)邦管理和預(yù)算局等。

純粹的內(nèi)部控制模式也有明顯缺陷。首先，公眾參與不足，外在責(zé)任缺失。內(nèi)部評估主要通過行政系統(tǒng)的內(nèi)部途徑收集績效信息，它也測評下級對上級部門及領(lǐng)導(dǎo)人的主觀評價，但這僅限于行政民主的范疇，公眾滿意度往往被排除在績效信息收集之外。結(jié)果是，行政部門對上級要求迅速予以回應(yīng)，而對社會訴求的回應(yīng)則比較遲緩。其次，績效指標(biāo)層層加碼，基層政府不堪重負(fù)。內(nèi)部控制通過自上而下途徑進(jìn)行。為完成績效目標(biāo)，下級政府和部門常常層層加碼，搞得基層政府苦不堪言。最后，過于注重效率偏向，公共利益容易受損。內(nèi)部控制模式強化了政府內(nèi)部對上負(fù)責(zé)的責(zé)任意識，它在行政效率上具有顯著優(yōu)勢，有利于建設(shè)高效政府。在外部責(zé)任約束缺失情況下，這種高效率卻可能偏離公共利益、損害社會公平正義，成為謀求行業(yè)利益、部門利益或特殊利益的工具。

（二）外部責(zé)任模式的導(dǎo)向及效度爭議

外部責(zé)任型績效評估以提升公眾滿意度為導(dǎo)向，它凸顯了政府的外部責(zé)任，反映了政府治理追求公平與民主的價值取向。［13］外部責(zé)任模式的支持者認(rèn)為，民意調(diào)查是公眾表達(dá)意愿、政府了解并滿足公眾需求的重要途徑，它為政府行動提供了外部激勵和約束，可使公共服務(wù)更有成效。20世紀(jì)90年代以來，隨著顧客導(dǎo)向、質(zhì)量為本成為行政改革的主題，歐美國家的政府績效評估在注重內(nèi)部控制的同時，開始利用公眾參與強化對政府的外部責(zé)任約束。相應(yīng)地，政府績效評估主體也由公共部門擴(kuò)展到社會公眾。外部責(zé)任評估堅持以人為本、公民本位，指標(biāo)體系設(shè)計注重衡量公眾對政府服務(wù)的主觀評價，評估結(jié)果公開并接受社會問責(zé)和監(jiān)督。在外部責(zé)任導(dǎo)向下，績效評估將公共利益和公眾滿意度視為第一目標(biāo)，而行政效率則是第二位的，效率只有用來滿足公眾需求和實現(xiàn)公共利益才有意義。

外部責(zé)任型政府績效評估主要通過公眾意見調(diào)查、用戶調(diào)查、居民投訴等途徑進(jìn)行。英國通過開展公民憲章運動，由公共服務(wù)機構(gòu)頒布乘客憲章、納稅人憲章、患者憲章、學(xué)生憲章等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由專門機構(gòu)收集顧客評價信息并測評公眾滿意度。美國很多城市通過區(qū)分緊急救助和非緊急救助事項，分別設(shè)置統(tǒng)一的政府熱線，利用公眾投訴信息追蹤政府績效狀況，通過定期匯總投訴數(shù)量和處置結(jié)果形成績效數(shù)據(jù)，對部門業(yè)績進(jìn)行外部責(zé)任評估。

目前，我國一些地方政府也在探索公眾滿意度導(dǎo)向的政府績效評估工作，主要形式包括 “萬人評政府”、“千人評機關(guān)”、“網(wǎng)民評政府”、“民意測評”等。它反映了地方政府期望引入公眾參與，盡可能吸納民意、匯集民智、凝聚民心的愿望。在實踐中，這種滿意度導(dǎo)向的公眾參與型績效評估還處于 “有限參與”階段。［14］由于機制設(shè)計尚不完善，加之對公眾主觀評價的結(jié)果存在爭議，公眾參與式績效評價活動常常難以做到善始善終。一些活動在開始時聲勢浩大，結(jié)束時卻匆匆收場，評價結(jié)果也不了了之。這種現(xiàn)象表明，實施滿意度導(dǎo)向的外部責(zé)任型績效評估，它并不僅僅取決于政府意愿，還有賴于合宜的領(lǐng)域選擇以及科學(xué)、可操作的制度安排。如果領(lǐng)域選擇不合適或規(guī)則設(shè)計不合理，即使政府主觀上希望引入公眾參與，在實踐中也難以落到實處。

倪星、李佳源指出，公眾主觀評價模式有效發(fā)揮作用的前提假設(shè)是，公眾能夠知曉政府運作的實際績效，公眾做出的評價能夠與公共服務(wù)的實際績效狀況相一致。［15］在政府績效評估研究中，很多學(xué)者和實踐者總是將這種假設(shè)性的前提當(dāng)做無需檢驗的公理，而將注意力集中于論證公眾參與的意義、探討公眾參與的機制設(shè)計等方面。然而，關(guān)于公眾參與有效性的規(guī)范分析在實證研究中卻有可能得不到證據(jù)支持。斯提帕克基于對美國洛杉磯大都市區(qū)公共服務(wù)供給的實證研究發(fā)現(xiàn)，沒有充分證據(jù)顯示公共服務(wù)質(zhì)量影響了公眾對地方政府服務(wù)的主觀評價。他得出結(jié)論，地方政策制定者不能簡單地根據(jù)公眾主觀評價的績效指標(biāo)信息來判斷公共服務(wù)質(zhì)量的好壞，“使用滿意度數(shù)據(jù)來評估服務(wù)績效可能會誤導(dǎo)政策分析者”［16］。由于獲取的信息不對稱，公眾并不總是能夠準(zhǔn)確知覺政府公共服務(wù)的客觀績效，只有當(dāng)公共服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)顯著變化時，公眾才能感受到這種變化。即使如此，公眾評價也會受到其他非服務(wù)性因素的影響。

此外，外部責(zé)任型績效評估與政府治理的專業(yè)性之間也存在緊張關(guān)系。在參與式績效評估中，只有利益相關(guān)者才會積極參與進(jìn)來，政府獲取的公眾評價只能是一部分人的知覺、意見和態(tài)度。在此過程中，對公共服務(wù)不滿意的人往往具有更強烈的參與愿望，經(jīng)常與公眾接觸的政府部門獲取的評價尤其是投訴也越多。公眾參與的有限性和聚焦性，致使這種主觀評價結(jié)果與部門的客觀績效和能力之間可能出現(xiàn)不一致。不僅如此，政府管理有賴于一定的專業(yè)和技術(shù)知識，政府績效評估也需要利用一定的專業(yè)性和技術(shù)化手段。外部責(zé)任型績效評價更多的反映了公眾的主觀評價，但這種主觀判斷并不能取代理性的技術(shù)分析和事實評價。

三、構(gòu)建復(fù)合型政府績效評估模式

政府治理的結(jié)果既要滿足產(chǎn)出和效率需求，也要回應(yīng)公眾需求和價值偏好，提升公眾滿意度。內(nèi)部控制型績效評估模式有利于提升政府執(zhí)行力，但由于缺少外部責(zé)任約束，容易導(dǎo)致公共利益受損，進(jìn)而使政府公信力下降。外部責(zé)任型評估模式通過引入公眾參與和民意測評，有利于增進(jìn)政府與公眾的互動，但公眾的主觀評價與公共服務(wù)的實際績效之間卻可能存在不一致。那么，如何探求一個科學(xué)、合理的政府績效評估模型呢？鑒于內(nèi)部控制模式和外部責(zé)任模式各有利弊，純粹的內(nèi)部控制和公眾參與都存在功能缺陷，政府績效評估有必要轉(zhuǎn)變思路，扭轉(zhuǎn)單一的制度設(shè)計，構(gòu)建一種復(fù)合型評估模式。

復(fù)合型績效評估模式的價值目標(biāo)具有二元性，即兼顧產(chǎn)出效率和公眾滿意度，通過績效合同和民意測評兩種方式，形成 “內(nèi)部控制”和“外部責(zé)任”雙重評估機制，實現(xiàn)政府執(zhí)行力與公信力相統(tǒng)一。現(xiàn)代政府立基于多元社會之中，政府績效評估既要提升行政理性和產(chǎn)出效率，也要關(guān)注不同社會群體的意見、態(tài)度和評價，保障多元利益的均衡分布，維護(hù)社會公平正義。為提升產(chǎn)出效率，績效評估需要制定具體的指標(biāo)體系，強化投入和過程控制，實現(xiàn)產(chǎn)出最大化；為維護(hù)社會公平，公眾的主觀評價和價值偏好需要得到尊重。價值偏好并不具有明確的對錯標(biāo)準(zhǔn)，它只是反映了個人的主觀傾向，但這種群體性的主觀偏好對于政府治理具有導(dǎo)向意義。維護(hù)社會公平正義，政府績效評估就不能與公眾的主觀評價偏離太遠(yuǎn)。

構(gòu)建復(fù)合型績效評估模式，不僅要綜合利用內(nèi)部控制和外部責(zé)任兩種評估機制，還要正確把握兩者各自的適用領(lǐng)域，完善相關(guān)制度安排和機制設(shè)計，同步提升政府執(zhí)行力與公信力。具體來說，主要涉及以下幾個方面：

第一，準(zhǔn)確界定內(nèi)部控制型評估的適用領(lǐng)域，提升內(nèi)部評估機制的針對性和可操作性。政府績效評估是一項操作性很強的實踐活動，它針對政府管理過程中投入、產(chǎn)出、結(jié)果所反映的績效進(jìn)行測量和評價。從國外實踐看，政府績效評估主要應(yīng)用于對政府實施的公共服務(wù)項目進(jìn)行評估，而非對政府各方面的業(yè)績進(jìn)行綜合評估。當(dāng)前，我國政府績效評估研究注重構(gòu)建普適性的綜合指標(biāo)體系，需要設(shè)置大量具體指標(biāo)，有些指標(biāo)難以量化測評，只能根據(jù)主觀評價打分，這種評估不僅成本很高，也缺少科學(xué)性。缺少客觀數(shù)據(jù)的支撐，難以準(zhǔn)確反映政府實際績效情況，績效評估就失去了應(yīng)有的價值和意義。基于實踐性和可操作性考慮，績效評估不應(yīng)承載超越自身功能范圍的額外負(fù)荷。鑒于此，政府績效評估有必要從綜合評估走向項目評估，即針對具體職能領(lǐng)域和公共服務(wù)項目，有針對性地評價政府相關(guān)部門的績效狀況，促使其不斷改進(jìn)自身工作和公共服務(wù)供給。

第二，正確認(rèn)識外部責(zé)任型評估的適用領(lǐng)域，提升公眾參與的實際效用。在很多公共管理學(xué)者看來，公眾參與在任何時候、任何領(lǐng)域都具有正當(dāng)性，任何試圖約束公眾參與的建議和行為都有違公共管理的正當(dāng)性。誠然，公眾參與有助于政府更好地感知公眾需求，可提升政府回應(yīng)性。然而，公眾參與并非適用于任何環(huán)境，在有些政策領(lǐng)域，推進(jìn)公眾參與卻可能導(dǎo)致治理失敗。歐文、斯坦斯貝利對地方環(huán)境決策的實證研究顯示，公眾參與有可能導(dǎo)致本來成功的環(huán)境管制政策被放松，他們提出，“公眾參與如果被應(yīng)用于不合宜的社區(qū)，那就是一種潛在的浪費”［17］。引入外部責(zé)任型政府績效評估，必須對公眾參與的條件、成本和收益進(jìn)行評估。如果不具備基本條件，或者潛在的不利因素大于有利因素，那么就要慎重對待公眾參與。

第三，科學(xué)設(shè)計公眾參與的途徑和機制，提升滿意度評價的應(yīng)用價值。外部責(zé)任型評估必須針對政府服務(wù)的具體領(lǐng)域設(shè)計績效指標(biāo)，有針對性地采集有效的績效信息，而不是籠統(tǒng)地調(diào)查公眾對某個政府部門的總體滿意度。例如，當(dāng)簡單詢問公眾對政府部門的滿意度時，可以預(yù)料，城管、環(huán)衛(wèi)、公安、交通、工商等部門的排名一定靠后。只有根據(jù)部門服務(wù)的具體內(nèi)容來設(shè)計調(diào)查問題，這樣才能獲得更有價值的績效信息。近年來，一些地方政府以公眾投訴反映的問題信息為依據(jù)，構(gòu)建了新的外部責(zé)任型績效評估系統(tǒng)。它依賴于非緊急救助熱線電話收集公眾投訴的問題信息，為提升部門回應(yīng)性和服務(wù)效率找到了有效抓手。以美國很多城市的績效評估項目為例，當(dāng)市民投訴或提出服務(wù)請求時，呼叫中心將問題信息錄入計算機系統(tǒng)，并追蹤問題處置和市民滿意度。通過匯總投訴信息、處置結(jié)果和公眾滿意度，可為評估部門績效提供基本依據(jù)。市政府定期召開市政績效評估會議，展示各部門的最新績效數(shù)據(jù)，并與過去的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，市長據(jù)此進(jìn)行決策，并要求部門負(fù)責(zé)人做出績效承諾。這種以公共服務(wù)問題為抓手的公眾參與機制設(shè)計，為外部責(zé)任評估提供了有效制度安排。［18］

第四，科學(xué)設(shè)置績效指標(biāo)，推進(jìn)績效信息公開。為提升績效評估工作的可操作性和實際功效，績效評估的具體指標(biāo)不宜設(shè)置太多，并應(yīng)具有客觀、量化和可測度特征。這樣可提升績效評估工作的針對性，充分發(fā)揮評估結(jié)果對改進(jìn)政府工作的促進(jìn)作用。對于必須開展的綜合評價工作，可匯總利用各種專項評估和項目評估的績效數(shù)據(jù)?？冃гu估結(jié)果對政府管理的促進(jìn)作用，有賴于持續(xù)的績效測量、項目評價、績效溝通與反饋。這種持續(xù)的績效評估活動，可打破領(lǐng)導(dǎo)人的任期限制，為促進(jìn)政府善治提供持久不衰的激勵動力。隨著信息化和民主化的發(fā)展，為方便公眾參與和社會評價，政府績效評估也應(yīng)提升透明度，包括指標(biāo)體系、評估方法、評價結(jié)果等信息都應(yīng)對社會公開。這樣不僅會增強政府部門的責(zé)任意識和績效壓力，還會形成對績效評估的評估效應(yīng)，促使評估者完善績效評估體系。

第五，強化績效數(shù)據(jù)分析和結(jié)果應(yīng)用，促使政府部門推進(jìn)績效管理工作?？冃Ч芾硎墙⒃诳冃гu估基礎(chǔ)上的常態(tài)管理過程，它為績效評估提供了對象和內(nèi)容，并根據(jù)評估的結(jié)果實施決策和管理，不斷改進(jìn)政府績效狀況。作為一項戰(zhàn)略管理工具，政府績效評估承載著強化政府責(zé)任、優(yōu)化政府管理、提高政府效率、提升政府公信力的重任，它通過實施績效測量和結(jié)果評價，促使政府相關(guān)部門提升責(zé)任意識、強化過程管理和結(jié)果控制。構(gòu)建復(fù)合型績效評估模式，需要在評估結(jié)果與政府決策及常態(tài)管理之間建立聯(lián)系。如果評估結(jié)果不能應(yīng)用于改進(jìn)政府工作、不能提升服務(wù)效率和質(zhì)量，那么開展績效評估就沒有意義。推進(jìn)績效管理工作，還需要建立動態(tài)性的績效評估和追蹤機制，及時反饋有價值的績效信息，幫助政府相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)整工作思路和資源配置，設(shè)置并實現(xiàn)新的績效目標(biāo)。

［1］周志忍：《公共組織績效評估——英國的實踐及其對我們的啟示》，載 《新視野》，1995（5）。

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［4］范柏乃：《政府績效評估與管理》，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007。

［5］［9］馬懷德：《政府績效指標(biāo)體系研究報告》，北京，中國政法大學(xué)出版社，2010。

［6］［8］桑助來：《中國政府績效評估報告》，北京，中共中央黨校出版社，2009。

［7］卓越：《政府績效評估指標(biāo)設(shè)計的開發(fā)思路》，載 《中國行政管理》，2008（3）。

［10］尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2002。

［11］孟華：《政府績效評估：美國的經(jīng)驗與中國的實踐》，上海，上海人民出版社，2006。

［12］倪星：《反思中國政府績效評估實踐》，載 《中山大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2008（3）。

［13］蔡立輝：《西方國家政府績效評估的理念及其啟示》，載 《清華大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2003（1）。

［14］周志忍：《政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景》，載 《中國行政管理》，2008（1）。

［15］倪星、李佳源：《政府績效的公眾主觀評價模式：有效，抑或無效？》，載 《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2010（4）。

［16］Brian Stipak．“Citizen Satisfaction with Urban Services：Potential Misuse as a Performance Indicator”．Public Administration Review，1979，39（1）：46－52．

［17］Renee A．Irvin，John Stanbury．“Citizen Participation in Decision Making：Is It Worth the Effort？”．Public Administration Review，2004，64 （1）：55－65．

［18］Robert D．Behn．“The Varieties of CitiStat”．Public Administration Review，2006，66 （3）：332－340．