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（清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084）

我國(guó)在環(huán)境污染損害管理上整體滯后，對(duì)環(huán)境本身?yè)p害的責(zé)任機(jī)制更是長(zhǎng)期處于空缺狀態(tài)。2011年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃綱要）明確提出了“健全重大環(huán)境事件和污染事故責(zé)任追究制度”的要求。與此同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部頒布了《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“若干意見”），并于2012年啟動(dòng)了對(duì)重特大突發(fā)環(huán)境事件要開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的試點(diǎn)工作。在貫徹《若干意見》和開展損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)的實(shí)踐中，加快推進(jìn)環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任機(jī)制的研究與建立，對(duì)積極落實(shí)《“十二五”規(guī)劃綱要》的“健全重大環(huán)境事件和污染事故責(zé)任追究制度”的要求，深入推進(jìn)環(huán)境污染損害管理具有重要意義。

本文從協(xié)調(diào)人類社會(huì)與環(huán)境的關(guān)系出發(fā)，在闡述環(huán)境本身?yè)p害管理的意義與其發(fā)展實(shí)踐基礎(chǔ)上，重點(diǎn)以突發(fā)性污染排放問題為對(duì)象，進(jìn)行以環(huán)境恢復(fù)為目標(biāo)的環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任建立的分析探討。

1.環(huán)境本身?yè)p害及其管理

1.1 協(xié)調(diào)人類社會(huì)與環(huán)境相互關(guān)系的三個(gè)基本環(huán)節(jié)

人類活動(dòng)與其支撐環(huán)境間的相互作用，可通過“驅(qū)動(dòng)—壓力—狀態(tài)—影響—響應(yīng)”模式框架（DPSIR）來表征[1]，其中：驅(qū)動(dòng)D代表人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展的動(dòng)力行為；壓力P描述人類社會(huì)的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各活動(dòng)過程對(duì)環(huán)境施加的作用；狀態(tài)S反映在各社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的壓力作用下生態(tài)環(huán)境（結(jié)構(gòu)與功能）的變化；影響I體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境狀態(tài)變化對(duì)人與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反饋影響；響應(yīng)R表達(dá)人類社會(huì)為應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境（的不利）變化與影響所采取的保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)?？偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外的各種實(shí)踐，協(xié)調(diào)人類社會(huì)與環(huán)境間矛盾沖突關(guān)系的“響應(yīng)”行動(dòng)（包括政策與管理），可概括為貫穿社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)到環(huán)境系統(tǒng)過程鏈中三個(gè)基本環(huán)節(jié)的三類對(duì)策措施（圖1）。第一，對(duì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境“狀態(tài)”變化的“壓力”產(chǎn)生過程，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部圍繞“降壓”所進(jìn)行的變革“驅(qū)動(dòng)”行為的對(duì)策措施。第二，對(duì)各社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已產(chǎn)生的壓力，在其對(duì)環(huán)境施加作用前所采取的增附于活動(dòng)系統(tǒng)末端外圍的“降壓”對(duì)策措施。第三，對(duì)源于“壓力”作用而惡化破壞了的生態(tài)環(huán)境“狀態(tài)”，圍繞生態(tài)環(huán)境本身的恢復(fù)、保育所實(shí)施的整治對(duì)策措施。前兩類對(duì)策措施表達(dá)了對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自身的調(diào)控，即所謂“控源”的對(duì)策行動(dòng)。第三類則是以生態(tài)環(huán)境為對(duì)象進(jìn)行的維護(hù)改善其結(jié)構(gòu)功能的對(duì)策行動(dòng)。對(duì)應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)的三類響應(yīng)行動(dòng)，其作用對(duì)象與途徑特征并不相同，但又互相聯(lián)系與影響，構(gòu)成了一個(gè)當(dāng)今環(huán)境保護(hù)與管理的綜合體系。

圖1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)環(huán)境的相互關(guān)系及其協(xié)調(diào)途徑與對(duì)策

伴隨大力進(jìn)行“控源”的同時(shí)，著眼于第三環(huán)節(jié)而對(duì)環(huán)境本體實(shí)施恢復(fù)保育的對(duì)策行動(dòng)，日益得到關(guān)注。積極推進(jìn)第三類環(huán)境保護(hù)對(duì)策措施的實(shí)施，既能彰顯直接改善環(huán)境狀態(tài)的特有作用，減小被惡化了的環(huán)境對(duì)人身健康與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響與風(fēng)險(xiǎn)，又能沿著三個(gè)環(huán)節(jié)組成的過程鏈對(duì)前兩類“控源”行動(dòng)產(chǎn)生倒逼反饋效應(yīng)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的整體發(fā)展。

1.2 環(huán)境本身?yè)p害的概念與管理實(shí)踐

環(huán)境保護(hù)第三類行動(dòng)對(duì)策中，最典型的系統(tǒng)性實(shí)踐是針對(duì)受污染的環(huán)境本身?yè)p害實(shí)施的恢復(fù)責(zé)任與管理。來自人為活動(dòng)導(dǎo)致的環(huán)境損害，整體可分為兩種類型：一是各種開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)造成的破壞損害；二是大量有害物質(zhì)或廢物排放對(duì)環(huán)境造成的污染損害。就污染損害而言，各種排入環(huán)境的有害物質(zhì)或廢物首先是直接對(duì)水體、空氣、土壤、生物等不同環(huán)境要素本身（to environment）產(chǎn)生危害，繼而以環(huán)境為媒介（through environment）影響著人與財(cái)產(chǎn)的安全。通常，這類由污染排放通過環(huán)境導(dǎo)致人身健康和財(cái)產(chǎn)遭受的損害統(tǒng)稱為傳統(tǒng)損害，是環(huán)境保護(hù)中較早關(guān)注并形成的環(huán)境（污染）損害概念，它相當(dāng)于DPSIR模型框架中“影響I”的作用問題。隨著對(duì)環(huán)境認(rèn)識(shí)的深入與保護(hù)環(huán)境實(shí)踐的發(fā)展，人們轉(zhuǎn)向污染排放直接形成的環(huán)境本身?yè)p害問題。對(duì)于這一后拓展出來的污染損害類別，國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)與實(shí)踐中使用著含義相近的不同用語，如“環(huán)境損害”、“自然資源損害”、“生態(tài)損害”、“純生態(tài)損害”等[2-4]（為避免用語混淆而直觀自明，本文暫表述為“環(huán)境本身?yè)p害”）。不難看出，與傳統(tǒng)損害內(nèi)涵不同，環(huán)境本身?yè)p害反映的是DPSIR框架中對(duì)環(huán)境“狀態(tài)S”而言的污染損害問題（圖2）。

圖2 環(huán)境污染損害的一般概念

在環(huán)境污染損害管理的實(shí)踐上，目前歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家呈現(xiàn)著傳統(tǒng)損害和環(huán)境本身?yè)p害兩個(gè)并行的管理體系[2]。前者作為一類特殊的侵權(quán)責(zé)任規(guī)范對(duì)象，由一般的民事過程（常結(jié)合著對(duì)人身與財(cái)產(chǎn)的環(huán)境保險(xiǎn)等）處理解決。后者則另由專門的環(huán)境法律法規(guī)，通過環(huán)境本身?yè)p害的責(zé)任及其配套的評(píng)估規(guī)范進(jìn)行管理，如美國(guó)CWA、CERCLA、OPA下的NRDA及其相應(yīng)的DOI/NOAA規(guī)制程序，歐盟的ELD與涉及的方法REMEDE等[5-9]。雖然不同國(guó)家圍繞受損環(huán)境所規(guī)定的責(zé)任范圍、程度不盡相同，但都體現(xiàn)著依托法律規(guī)范，對(duì)環(huán)境本身?yè)p害通過賠償制度進(jìn)行管理的共同特征。

在我國(guó)，對(duì)于污染排放，從“響應(yīng)”行動(dòng)的三個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)踐方面講，以環(huán)境保護(hù)法引領(lǐng)，由各種污染防治法律法規(guī)與相應(yīng)制度措施組成，圍繞第二環(huán)節(jié)行動(dòng)的末端治理體系已整體形成。以清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等表征深入社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部，著眼于轉(zhuǎn)變生產(chǎn)消費(fèi)活動(dòng)方式的第一環(huán)節(jié)的對(duì)策行動(dòng)也正在大力推進(jìn)[10-11]。盡管這兩個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)踐還存在不少缺欠，然而相比之下，明確針對(duì)環(huán)境本身實(shí)施整治恢復(fù)的第三環(huán)節(jié)行動(dòng)規(guī)范卻一直是個(gè)盲點(diǎn)。進(jìn)一步就環(huán)境污染損害的管理方面看，針對(duì)人與財(cái)產(chǎn)的傳統(tǒng)損害，業(yè)已納入民法與侵權(quán)法的責(zé)任范疇。但對(duì)不當(dāng)污染排放造成的具有公共利益的環(huán)境本身?yè)p害，其責(zé)任機(jī)制仍長(zhǎng)期處于滯后狀態(tài)（除海洋保護(hù)法有所涉及，其他有關(guān)環(huán)保法中存在一些少量罰款要求外）。缺位的環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任規(guī)范與管理，致使我國(guó)污染環(huán)境的事件高發(fā)頻現(xiàn)，大量的環(huán)境污染損害事件由政府而實(shí)際是社會(huì)百姓埋單（充其量不過是些行政罰款）的狀況，不僅直接危及影響著環(huán)境的維護(hù)與改善，嚴(yán)重威脅著人民的身心健康與財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)極大地蠶食、沖擊著“控源”環(huán)節(jié)的心理底線與實(shí)施作用。加快對(duì)環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任機(jī)制與立法建設(shè)，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)中亟待解決的突出問題。

2.基于恢復(fù)受損環(huán)境的環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任構(gòu)成

實(shí)施賠償，這是環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任機(jī)制的基本內(nèi)容。但是，合理理解認(rèn)識(shí)損害賠償?shù)暮x，是有效建立環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任制度與實(shí)施損害鑒定評(píng)估的基礎(chǔ)與前提。任何環(huán)境管理制度都是手段，其目的都是維護(hù)或改進(jìn)環(huán)境的功能質(zhì)量，環(huán)境本身?yè)p害的賠償制度也是如此。只有使不當(dāng)污染排放導(dǎo)致的受損環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生前的狀態(tài)水平，才是針對(duì)排污者建立與實(shí)施損害賠償責(zé)任的根本。所以，建立環(huán)境本身?yè)p害賠償責(zé)任，目的在于恢復(fù)受損害的環(huán)境功能狀態(tài)，核心在于根據(jù)復(fù)原環(huán)境的原則，將環(huán)境損害賠償落腳到環(huán)境恢復(fù)過程，即恢復(fù)行動(dòng)與實(shí)施上來。對(duì)環(huán)境本身?yè)p害實(shí)施賠償，不過是按照污染者支付要求，使受損環(huán)境狀態(tài)（通過環(huán)境功能與服務(wù)表征）復(fù)原至受損前水平而應(yīng)采取的恢復(fù)行動(dòng)方案的等價(jià)貨幣體現(xiàn)。將環(huán)境本身?yè)p害的賠償責(zé)任及其鑒定評(píng)估，簡(jiǎn)單理解為或僅停留在受損環(huán)境的經(jīng)濟(jì)（價(jià)值）形式，以及單純進(jìn)行的環(huán)境污染損失費(fèi)用調(diào)查估算，極易導(dǎo)致實(shí)踐上割裂與脫離恢復(fù)環(huán)境的要求，造成環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任機(jī)制設(shè)計(jì)與鑒定評(píng)估的表面化，陷入只注重費(fèi)用收繳而無法維護(hù)環(huán)境的困境（這并非排除環(huán)境有“價(jià)“意義下賠償手段的經(jīng)濟(jì)刺激作用）。國(guó)外即使有時(shí)采取了直接進(jìn)行環(huán)境服務(wù)或資源價(jià)值評(píng)估的作法，但最終仍要?dú)w結(jié)到恢復(fù)行動(dòng)上，正是這一賠償責(zé)任以恢復(fù)環(huán)境為目的的鮮明體現(xiàn)。明確突出環(huán)境本身?yè)p害賠償責(zé)任中恢復(fù)環(huán)境功能質(zhì)量的要求，強(qiáng)調(diào)損害鑒定評(píng)估要依托結(jié)合受損環(huán)境恢復(fù)方案措施來體現(xiàn)，特別是要將有關(guān)環(huán)境恢復(fù)措施的評(píng)價(jià)選擇等要求充實(shí)納入到《若干意見》與損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)中，唯此方能使環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任制度的建立與管理有的放矢、扎實(shí)有效?；诃h(huán)境恢復(fù)的環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任，利于將環(huán)境恢復(fù)的技術(shù)要求作為環(huán)境本身?yè)p害的責(zé)任組成納入污染損害管理，并使環(huán)境恢復(fù)行動(dòng)措施成為賠償責(zé)任制度實(shí)施的依托保障；利于使賠償資金支持環(huán)境恢復(fù)行動(dòng)，并圍繞受損環(huán)境恢復(fù)推進(jìn)環(huán)境整治保育的第三類行動(dòng)實(shí)踐，從而真正使環(huán)境損害責(zé)任制度為環(huán)境保護(hù)發(fā)揮作用。

以恢復(fù)受損環(huán)境為目標(biāo)的環(huán)境本身?yè)p害賠償責(zé)任，由于多種因素影響，實(shí)踐中其具體構(gòu)成要求不同，體現(xiàn)著賠償責(zé)任的范圍與程度不同[12]。所謂對(duì)受損環(huán)境的恢復(fù)責(zé)任，概念上主要包括兩大方面（圖3）。一是指使受損環(huán)境復(fù)原至受損前狀態(tài)所需實(shí)施的恢復(fù)措施（價(jià)值量），常稱為基本恢復(fù)。二是指由于基本恢復(fù)的時(shí)滯效應(yīng)，對(duì)損害發(fā)生到復(fù)原至基準(zhǔn)水平期間產(chǎn)生的環(huán)境服務(wù)或資源損失所需相應(yīng)實(shí)施的補(bǔ)救措施（價(jià)值量），常稱為補(bǔ)償恢復(fù)。當(dāng)前，美國(guó)的NRDA與歐盟的ELD正是將這兩類要求明確列入賠償責(zé)任的典型實(shí)踐。環(huán)境污染對(duì)開發(fā)利用環(huán)境資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生一系列后繼影響，包括可得利益的喪失（類似財(cái)產(chǎn)損害中的純經(jīng)濟(jì)損失），這些與環(huán)境本身?yè)p害具有連帶關(guān)系的損害，就目前國(guó)際上的實(shí)踐看，鮮有納入環(huán)境本身?yè)p害的賠償責(zé)任范疇。此外，在國(guó)外環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任規(guī)定中，根據(jù)不同的需要考慮，其賠償構(gòu)成中均包含一些有關(guān)事務(wù)費(fèi)用，如NRDA中的損害評(píng)價(jià)費(fèi)（包括采樣監(jiān)測(cè)等）。雖然這些有關(guān)事務(wù)費(fèi)用實(shí)質(zhì)上并不全都意味著環(huán)境本身的損害，但慣例上作為環(huán)境本身?yè)p害賠償責(zé)任的組成。

圖3 環(huán)境本身?yè)p害的動(dòng)態(tài)變化[2]

綜上所述，以恢復(fù)受損環(huán)境為目的，對(duì)環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任的賠償構(gòu)成設(shè)計(jì)上，原則上應(yīng)包括基本恢復(fù)、期間損失的補(bǔ)償恢復(fù)以及相應(yīng)事務(wù)費(fèi)用三部分。鑒于我國(guó)國(guó)情與環(huán)境本身?yè)p害評(píng)估實(shí)踐基礎(chǔ)薄弱等現(xiàn)狀，近期在我國(guó)可采取由部分到全部損害逐步拓展的賠償責(zé)任實(shí)施策略，如先以基本恢復(fù)與相應(yīng)事務(wù)費(fèi)用為基礎(chǔ)，對(duì)期間損失暫不要求或通過分類僅考慮部分組成的賠償方式。對(duì)于污染環(huán)境導(dǎo)致的各種開發(fā)、利用環(huán)境資源的活動(dòng)的影響損失，就環(huán)境本身?yè)p害的責(zé)任目的看，不宜納入該類損害責(zé)任范圍之中。

3.依托環(huán)境應(yīng)急管理體系的環(huán)境本身?yè)p害恢復(fù)責(zé)任建立

3.1 以突發(fā)性污染排放事件為突破對(duì)象推進(jìn)損害責(zé)任實(shí)施

為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中要健全重大環(huán)境事件和污染事故責(zé)任追究制度的要求，面對(duì)我國(guó)環(huán)境污染損害問題的類型多樣、情況復(fù)雜，加之存在著的累積排放損害的歷史原因等問題，一下子建立起一個(gè)一攬子的環(huán)境污染賠償責(zé)任制度體系是不現(xiàn)實(shí)的。圍繞責(zé)任主體的可識(shí)別性這一實(shí)施損害責(zé)任的難點(diǎn)問題，選擇適宜的環(huán)境事件類型為切入點(diǎn)，是突破諸多因素制約，盡快填補(bǔ)環(huán)境污染損害賠償責(zé)任空缺，推進(jìn)環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任制度建立與管理的有效途徑[13]。

我國(guó)諸多形式的環(huán)境污染損害事件中，典型的損害根源是突發(fā)性污染排放問題[14-15]。當(dāng)前，突發(fā)污染排放事件高發(fā)、頻現(xiàn)、影響大，大都聯(lián)系著生產(chǎn)安全事故、違法排污等原因，具有排放時(shí)間集中等明顯特征，易于確定責(zé)任主體與量化因果關(guān)系，如松花江污染事件等。相反，對(duì)類似太湖藍(lán)藻類的環(huán)境污染事件，則確定責(zé)任具有較大難度，即使認(rèn)定為群體責(zé)任，也還存在進(jìn)一步責(zé)任分擔(dān)上的復(fù)雜問題。因此，針對(duì)責(zé)任主體易于確定的突發(fā)性污染排放事件，將其作為我國(guó)基于環(huán)境恢復(fù)的環(huán)境本身?yè)p害賠償責(zé)任制度建立實(shí)踐的突破對(duì)象，既適應(yīng)緊迫的現(xiàn)實(shí)需要，又具有操作的可行性[16]，利于跨出環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任建立與法制化的第一步，并能以其附帶產(chǎn)生的威懾作用，化解其他類型環(huán)境污染損害管理上的難度。

3.2 與環(huán)境應(yīng)急清除處置相銜接實(shí)施環(huán)境恢復(fù)責(zé)任框架

突發(fā)性污染排放事件是我國(guó)環(huán)境應(yīng)急管理面對(duì)的突出問題。依托我國(guó)的環(huán)境應(yīng)急管理體系進(jìn)行突發(fā)性污染損害責(zé)任建立實(shí)施，有助于發(fā)揮應(yīng)急體系的體制支持作用，并豐富深化我國(guó)的環(huán)境應(yīng)急管理內(nèi)涵與實(shí)踐。

根據(jù)保護(hù)環(huán)境的需要與發(fā)展趨向，一個(gè)比較完整的突發(fā)性污染排放應(yīng)急處置過程，概念上包括“污染清除”與“環(huán)境恢復(fù)”兩個(gè)基本內(nèi)容環(huán)節(jié)，其核心問題是以盡可能小的代價(jià)降低突發(fā)污染排放對(duì)人與環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行污染清除并在其基礎(chǔ)上對(duì)受損環(huán)境實(shí)施恢復(fù)。其中，污染清除（有時(shí)稱環(huán)境修復(fù)）是指為降低人與環(huán)境的污染暴露水平而圍繞排放源（現(xiàn)場(chǎng)）與有關(guān)場(chǎng)地區(qū)域進(jìn)行的污染處置響應(yīng)行動(dòng)。按照清除問題的復(fù)雜程度與實(shí)施時(shí)間，不少情況下，尤其是規(guī)模較大的突發(fā)污染排放處置，污染清除可區(qū)分為短期與長(zhǎng)期兩類。短期清除是指當(dāng)突發(fā)性污染排放發(fā)生時(shí)，為防止污染排放擴(kuò)大和避免對(duì)人體與環(huán)境的即刻威脅影響所采取的緊急處置行動(dòng)；長(zhǎng)期清除是指在短期處置實(shí)施后，對(duì)繼續(xù)存在著的對(duì)人體與環(huán)境的污染風(fēng)險(xiǎn)所需采取的進(jìn)一步清除措施行動(dòng)（經(jīng)常需要較長(zhǎng)的實(shí)施時(shí)間）。環(huán)境恢復(fù)，作為環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任的本質(zhì)體現(xiàn)，則是指對(duì)處于受損環(huán)境功能與服務(wù)所采取的復(fù)原至受損前狀態(tài)和補(bǔ)償環(huán)境損失的響應(yīng)行動(dòng)。概念上，污染清除與環(huán)境恢復(fù)是突發(fā)污染排放處置過程中內(nèi)容含義并不相同的兩類處置行動(dòng)，但由于一些清除措施同時(shí)兼有程度不同的環(huán)境恢復(fù)作用，因而實(shí)際中有時(shí)很難具體區(qū)分兩類行動(dòng)措施的歸屬。這意味著在突發(fā)性污染排放的應(yīng)急處置過程中，其清除處置的措施選擇與完成效果，將會(huì)直接影響著環(huán)境恢復(fù)行動(dòng)的實(shí)施范圍與程度。所以，依托結(jié)合環(huán)境應(yīng)急體系進(jìn)行恢復(fù)環(huán)境為目標(biāo)的突發(fā)性污染排放損害責(zé)任與管理機(jī)制設(shè)計(jì)，需要注意環(huán)境恢復(fù)與突發(fā)環(huán)境事件清除過程的匹配銜接。

對(duì)照上述涵蓋兩個(gè)不同內(nèi)容構(gòu)成的突發(fā)性污染排放事件處置全過程，不難看出，目前我國(guó)的環(huán)境應(yīng)急處置過程及其管理規(guī)范，明顯存在著粗糙籠統(tǒng)與不完整的問題缺欠，主要著眼的是污染即刻威脅的短期緊急清除行動(dòng)，不僅缺少對(duì)受損環(huán)境的恢復(fù)行動(dòng)措施要求，而且也未關(guān)注短期緊急清除后對(duì)仍存在的污染風(fēng)險(xiǎn)影響的后繼行動(dòng)。從依托突發(fā)污染排放應(yīng)急處置過程并圍繞合理的污染清除為基礎(chǔ)設(shè)置受損環(huán)境的恢復(fù)行動(dòng)要求上看，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有我國(guó)環(huán)境應(yīng)急處置過程細(xì)化完善，在拓展增補(bǔ)環(huán)境恢復(fù)行動(dòng)要求（圖4右半部分）的同時(shí)，進(jìn)一步區(qū)分充實(shí)包括短期與長(zhǎng)期兩類清除行動(dòng)環(huán)節(jié)（圖4左半部分）。由此，對(duì)清除處置與環(huán)境恢復(fù)的關(guān)聯(lián)作用，可考慮兩種銜接架構(gòu)。一是將污染清除與環(huán)境恢復(fù)作為兩個(gè)意義不同的處置響應(yīng)體系平行設(shè)計(jì)，規(guī)定在具體應(yīng)急處置問題中通過統(tǒng)一或統(tǒng)籌的實(shí)施方案實(shí)現(xiàn)兩過程的匹配銜接。該方式優(yōu)點(diǎn)是易于體現(xiàn)清除與恢復(fù)行動(dòng)的概念特征，保證突發(fā)事件應(yīng)急處置中清除行動(dòng)的完備有效性，突出受損環(huán)境恢復(fù)處置的目的針對(duì)性，并具有結(jié)合實(shí)際問題處理的靈活性。二是基本保持目前環(huán)境應(yīng)急中主要為短期處置的現(xiàn)實(shí)（可能包括某些應(yīng)急性簡(jiǎn)單的恢復(fù)措施），而將需要的后繼清除處置融入到環(huán)境恢復(fù)過程中。這一方式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠顧及環(huán)境應(yīng)急短期清除時(shí)間不宜過長(zhǎng)的特點(diǎn)，促使在不對(duì)現(xiàn)有體系進(jìn)行較大變動(dòng)的前提下清除處置與環(huán)境恢復(fù)的綜合一體化，并改進(jìn)應(yīng)急處置全過程的實(shí)施效率。若采用分步滾動(dòng)方式進(jìn)行環(huán)境本身?yè)p害賠償責(zé)任建立，目前僅考慮基本恢復(fù)問題，與之對(duì)應(yīng)的應(yīng)急清除行動(dòng)如圖4中的虛線框部分。值得注意的是，突發(fā)性污染排放應(yīng)急處置中較早啟動(dòng)恢復(fù)過程，明顯會(huì)降低環(huán)境的損害程度及其賠償責(zé)任。

圖4 突發(fā)性污染排放應(yīng)急處置與環(huán)境恢復(fù)匹配銜接/一體化責(zé)任框架

一個(gè)銜接匹配污染清除與環(huán)境恢復(fù)的突發(fā)污染應(yīng)急處置過程，利于協(xié)調(diào)其間存在著的相互影響與沖突，發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)測(cè)與調(diào)查的信息共享作用，保證應(yīng)急處置的污染風(fēng)險(xiǎn)分析與環(huán)境損害（恢復(fù)）評(píng)價(jià)等結(jié)果的一致性，提高資金使用與管理效率，改善突發(fā)污染排放事件處理的整體效果與環(huán)境效益。

根據(jù)上述突發(fā)污染排放應(yīng)急處置全過程框架，在污染清除與環(huán)境恢復(fù)銜接方式確定基礎(chǔ)上，即可圍繞損害責(zé)任鑒定評(píng)估過程，進(jìn)行具體實(shí)施環(huán)節(jié)的細(xì)化劃分，以及相應(yīng)操作準(zhǔn)則、管理程序（包括體制安排）與支持技術(shù)規(guī)范的設(shè)計(jì)，以為基于恢復(fù)的污染損害責(zé)任確立過程提供支撐。若干典型的程序內(nèi)容包括：污染清除與環(huán)境恢復(fù)過程組成與啟閉條件界定，銜接內(nèi)容的技術(shù)要求，環(huán)境本身?yè)p害的操作定義，損害鑒定評(píng)價(jià)的程序（如調(diào)查與監(jiān)測(cè)規(guī)范、受損害資源服務(wù)的污染暴露途徑與風(fēng)險(xiǎn)分析、基準(zhǔn)水平建立、受損環(huán)境服務(wù)與資源評(píng)價(jià)、環(huán)境恢復(fù)方案篩選確定與實(shí)施計(jì)劃等），恢復(fù)方案實(shí)施與后評(píng)估，以及責(zé)任訴訟與賠償資金回收方法等。大量的工作仍需要在貫徹《若干意見》和開展損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)的實(shí)踐中研究與探索。

4.結(jié)論

本文從社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與其支撐環(huán)境間相互關(guān)系的作用過程鏈的三個(gè)響應(yīng)環(huán)節(jié)出發(fā)，針對(duì)污染排放造成的環(huán)境本身?yè)p害問題，圍繞“為什么、是什么、如何做”三個(gè)方面，闡述了建立環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任機(jī)制的重要意義與我國(guó)在環(huán)境本身?yè)p害領(lǐng)域中的滯后缺位問題；分析了基于恢復(fù)目標(biāo)的環(huán)境本身?yè)p害賠償責(zé)任內(nèi)涵與構(gòu)成；提出了以突發(fā)性污染排放為對(duì)象，結(jié)合我國(guó)環(huán)境應(yīng)急管理，將應(yīng)急清除與環(huán)境恢復(fù)銜接/綜合一體化的我國(guó)環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任建立框架。加快環(huán)境本身?yè)p害責(zé)任制度建立，不僅對(duì)支持我國(guó)環(huán)境污染損害管理，而且對(duì)污染事故應(yīng)急處理以及環(huán)境保險(xiǎn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)拳h(huán)境制度政策建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)深化發(fā)展都具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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