郭九歌

(中州大學(xué)財(cái)務(wù)處，鄭州450044)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定一系列制度、實(shí)施相關(guān)措施和程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

內(nèi)部控制能夠保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，提高公共服務(wù)的效率和效果。同時(shí)，內(nèi)部控制也影響著行政事業(yè)單位財(cái)政任務(wù)的完成和部門預(yù)算制度的實(shí)施。內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位具有重要意義。然而，目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制卻存在著諸多問(wèn)題，是一個(gè)亟需解決的課題。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

(一)內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制環(huán)境中的關(guān)鍵內(nèi)容，良好的內(nèi)部控制意識(shí)是確保內(nèi)部控制制度得以健全和實(shí)施的基礎(chǔ)性保證。

當(dāng)前，許多行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)財(cái)務(wù)管理知識(shí)的深入了解，對(duì)內(nèi)部控制制度更是知之甚少，對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不夠，內(nèi)部控制意識(shí)淡薄。單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不同導(dǎo)致對(duì)建立單位內(nèi)部控制的做法不一:有的單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為所開(kāi)展的工作業(yè)務(wù)比較單一，有沒(méi)有內(nèi)部控制都無(wú)所謂;有的單位領(lǐng)導(dǎo)則是只重視內(nèi)部控制制度的制定，而忽略了其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，沒(méi)有發(fā)揮內(nèi)部控制制度應(yīng)有的作用;還有一些單位領(lǐng)導(dǎo)則簡(jiǎn)單地認(rèn)為財(cái)政的部門預(yù)算控制就是內(nèi)部控制，有了部門預(yù)算就無(wú)所謂內(nèi)部控制體系了;甚至有的單位領(lǐng)導(dǎo)干脆拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制制度的建設(shè)，認(rèn)為這是在給自己設(shè)置障礙，導(dǎo)致單位的財(cái)務(wù)人員僅僅是完成了付款和記賬的工作，根本無(wú)權(quán)參與單位的重要決策和業(yè)務(wù)管理活動(dòng)，沒(méi)有發(fā)揮出管理和監(jiān)督的作用。

另外，隨著近幾年國(guó)庫(kù)集中支付制度的推進(jìn)，很多單位的領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員認(rèn)為國(guó)庫(kù)集中支付是強(qiáng)有力的防范風(fēng)險(xiǎn)的手段，只要認(rèn)真執(zhí)行就可以防范風(fēng)險(xiǎn)，而內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行大多是走走形式，沒(méi)有太多實(shí)際意義，這種意識(shí)也使內(nèi)部控制不能發(fā)揮存在的價(jià)值。

內(nèi)部控制的權(quán)威性沒(méi)有樹(shù)立。所謂權(quán)威性，是指單位內(nèi)部部門和個(gè)人都必須尊重內(nèi)部控制的規(guī)定，服從內(nèi)部控制的制約。內(nèi)部控制如果沒(méi)有權(quán)威性，就不可能得到有效的貫徹執(zhí)行。由于單位的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有對(duì)內(nèi)部控制制度給予足夠的重視和關(guān)注，使得內(nèi)部控制制度缺乏權(quán)威性。很多單位存在有章不循，違章不究的現(xiàn)象，相應(yīng)的約束措施形同虛設(shè)，出現(xiàn)問(wèn)題長(zhǎng)期不予積極解決或是長(zhǎng)期擱置不聞不問(wèn)。這種現(xiàn)象的普遍存在，使經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)日益擴(kuò)大。

(二)財(cái)務(wù)管理制度不健全

財(cái)務(wù)管理制度不是一成不變的，科學(xué)、有效的財(cái)務(wù)管理制度應(yīng)當(dāng)是根據(jù)單位的性質(zhì)和實(shí)際情況具體制定。當(dāng)前，有些行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度是照搬財(cái)政下達(dá)的統(tǒng)一的條條框框，沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)單位的具體細(xì)則，在實(shí)際操作時(shí)有點(diǎn)含糊不清，以至于無(wú)章可循，管理的隨意性非常大。

(三)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)管理薄弱

在實(shí)際工作中，基于編制有限、管理人員素質(zhì)較低等原因，許多行政事業(yè)單位未建立單位的會(huì)計(jì)管理制度和財(cái)務(wù)管理制度，無(wú)稽核制度或是有制度而不執(zhí)行，對(duì)貨幣資金收支和保管業(yè)務(wù)未建立嚴(yán)格的授權(quán)批準(zhǔn)制度。有的單位由一人辦理資金全過(guò)程業(yè)務(wù)，審批人不能根據(jù)貨幣資金授權(quán)審批制度的規(guī)定在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批或是超越審批權(quán)限進(jìn)行審批，甚至還有的單位的現(xiàn)金保險(xiǎn)柜未按規(guī)定由專人保管鑰匙和密碼。有的單位無(wú)專人保管有價(jià)證券和對(duì)有價(jià)證券進(jìn)行登記，超過(guò)庫(kù)存限額的現(xiàn)金不能及時(shí)存入銀行，坐收坐支現(xiàn)金，或?qū)⒉粚儆诂F(xiàn)金開(kāi)支范圍的業(yè)務(wù)也用于現(xiàn)金支付。有的單位的空白的支票和印章全由一人保管，無(wú)登記、領(lǐng)用、簽發(fā)制度，無(wú)發(fā)票、收據(jù)領(lǐng)、用、存、繳、銷制度等等。還有的單位私設(shè)“小金庫(kù)”，帳外設(shè)帳，收款不入賬。

(四)缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。大家普遍認(rèn)為:行政事業(yè)單位是財(cái)政撥款單位，收支結(jié)余虧損均由財(cái)政負(fù)擔(dān);行政事業(yè)單位很少?gòu)氖律a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，基本不存在所謂的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，行政事業(yè)單位很少對(duì)自己的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，更缺少必要的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

(五)缺少有效外部監(jiān)督

目前，作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財(cái)政和審計(jì)部門，大多只是偏重于對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)政資金和預(yù)算外資金的運(yùn)用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，較少對(duì)被審計(jì)的行政事業(yè)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及能否有效執(zhí)行該制度予以實(shí)質(zhì)性檢查。缺少有效的外部監(jiān)督，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的完善失去了外部推動(dòng)力和約束機(jī)制。

由于上述問(wèn)題的存在，導(dǎo)致目前行政事業(yè)單位對(duì)于行政經(jīng)費(fèi)的支出，特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、水電費(fèi)等，普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，但仍較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制。實(shí)行政府集中采購(gòu)制度以后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購(gòu)置得到了有效控制，但對(duì)于其使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購(gòu)輕管現(xiàn)象比較普遍。如未按規(guī)定建立定期財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度，購(gòu)置的固定資產(chǎn)未能及時(shí)登記入賬，未登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片。這導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符、責(zé)任不明確以及資產(chǎn)流失。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

要解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，主要應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手:

(一)規(guī)范會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)，建立會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化長(zhǎng)效機(jī)制

健全內(nèi)部會(huì)計(jì)管理和控制制度，提升會(huì)計(jì)職能，提高會(huì)計(jì)工作管理水平，維護(hù)會(huì)計(jì)工作秩序，確保會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的真實(shí)、完整和國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全，推動(dòng)財(cái)政會(huì)計(jì)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。以建立各項(xiàng)內(nèi)部控制制度為基礎(chǔ)，輔之內(nèi)外部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理制度化、會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)工作規(guī)范化的目標(biāo)。

(二)加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

首先，應(yīng)加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制意識(shí)。各單位的負(fù)責(zé)人在單位的內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位，單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行的成敗取決于單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的正確認(rèn)識(shí)。切實(shí)推行法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)直接與領(lǐng)導(dǎo)決策掛鉤。為此，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合有關(guān)部門，分期、分批和分類型地對(duì)各行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)舉辦內(nèi)部控制知識(shí)培訓(xùn)班，使他們了解和掌握內(nèi)部控制制度的基本知識(shí)，從而提高對(duì)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制意識(shí)和內(nèi)部控制環(huán)境，改變單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的隨意性，由“人治”化逐步走向法律化、制度化。

其次，按照權(quán)責(zé)明確的原則設(shè)置單位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，建立健全內(nèi)審機(jī)制，關(guān)鍵崗位職工實(shí)行定期輪崗，加強(qiáng)職工的文化教育，培養(yǎng)高尚的道德觀、價(jià)值觀，全面營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

(三)提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員要緊跟時(shí)代發(fā)展的步伐，隨著財(cái)政政策的推進(jìn)和發(fā)展，提高素質(zhì)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)。各行政事業(yè)單位要切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，使其不斷提升知識(shí)技能和綜合素質(zhì)。財(cái)務(wù)人員也要自覺(jué)學(xué)習(xí)，不斷充電。只有同時(shí)提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水準(zhǔn)，才能有效發(fā)揮行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的效用。

(四)規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督

行政事業(yè)單位在預(yù)算控制時(shí)，要加強(qiáng)預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、決算編報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的管理。單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離;單位大額資金的使用、大宗設(shè)備采購(gòu)、基本建設(shè)等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。單位內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位應(yīng)當(dāng)明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)人員和部門負(fù)責(zé)人的輪崗制度。單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)定期和不定期檢查、評(píng)價(jià)收入管理的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)整改。

行政事業(yè)單位要建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，旨在增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營(yíng)。它通過(guò)應(yīng)用系統(tǒng)的、規(guī)范的方法，來(lái)評(píng)價(jià)并改善風(fēng)險(xiǎn)管理、控制及治理過(guò)程的效果，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。行政事業(yè)單位的目標(biāo)是在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的有力保障下履行和完成國(guó)家賦予的公共管理職能和公益服務(wù)職能。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于單位是否具備良好的內(nèi)部控制環(huán)境，而內(nèi)部審計(jì)正是行政事業(yè)單位改善內(nèi)部控制、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的有效手段。目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)往往局限于單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的事后審計(jì)，而我們認(rèn)為如果能夠?qū)?jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行事前審計(jì)，對(duì)該經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行資金使用效益、管理中會(huì)出現(xiàn)的漏洞以及制度健全方面盡早給出合理的審計(jì)和評(píng)價(jià)，那么對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)將會(huì)起到更積極的作用。

(五)建立財(cái)務(wù)狀況預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)

行政事業(yè)單位可以借鑒國(guó)外先進(jìn)的科學(xué)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀上市公司所采用的現(xiàn)代科技手段，逐步建立起適合行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、評(píng)價(jià)和預(yù)警系統(tǒng)。通過(guò)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)數(shù)據(jù)的對(duì)比，對(duì)財(cái)務(wù)工作中潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，及時(shí)改進(jìn)控制措施，把財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)。

同時(shí)，行政事業(yè)單位要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，在預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行過(guò)程中，建立科學(xué)的預(yù)算管理體系，堅(jiān)持預(yù)算的剛性，才能將潛在的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

作為行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員，應(yīng)該密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政預(yù)算改革動(dòng)態(tài)，注重內(nèi)部控制理論的改革和發(fā)展與單位實(shí)際相結(jié)合，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)內(nèi)部控制做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。行政事業(yè)單位通過(guò)調(diào)整來(lái)完善和創(chuàng)新機(jī)制，使單位的內(nèi)部控制與時(shí)代發(fā)展和社會(huì)大改革的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)。

(六)建立內(nèi)部控制考評(píng)體系，強(qiáng)化責(zé)任追究

建立內(nèi)部控制考評(píng)體系，客觀公正地予以考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。對(duì)某些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)隨意任用財(cái)務(wù)人員，或是因個(gè)人意志導(dǎo)致內(nèi)部控制制度失效并引發(fā)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差或出現(xiàn)重大失誤的，要予以追究責(zé)任，造成重大經(jīng)濟(jì)損失或?qū)?guó)家、單位有重大危害的，要依法追究刑事責(zé)任。只有這樣，才能激勵(lì)和促進(jìn)內(nèi)部控制制度的推行，也才能促進(jìn)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員盡心盡責(zé)的做好內(nèi)部控制工作。

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