王吉生，劉 倩

(鄭州市公安局 審計室，鄭州450003)

公安內(nèi)部審計監(jiān)督是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對經(jīng)濟(jì)活動的一種獨(dú)立審核、評價行為，是一種管理過程的控制，是加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的重要手段。內(nèi)部審計監(jiān)督的目的，在于通過審計發(fā)現(xiàn)政策、法規(guī)、制度執(zhí)行過程中的違紀(jì)違規(guī)問題，分析問題的現(xiàn)實(shí)及潛在影響，找出存在問題的原因，提出完善管理的制度性建議，為建立健全內(nèi)部控制制度提供專業(yè)支持，從根本上遏制違紀(jì)違規(guī)問題的發(fā)生，從而推動各級公安機(jī)關(guān)切實(shí)擔(dān)負(fù)起鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護(hù)國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會責(zé)任。現(xiàn)行建設(shè)項目結(jié)算審計是事后審計，這種“秋后算賬”式的審計模式往往停留在發(fā)現(xiàn)問題的層面，很難從根本上幫助改善建設(shè)項目的管理，無法降低工程成本，更談不上提高建設(shè)項目的投資效益，發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的作用了。為此，筆者通過審計案例進(jìn)行分析，結(jié)合當(dāng)前內(nèi)部審計中的實(shí)際情況，指出當(dāng)前建設(shè)項目招投標(biāo)中存在的一些問題，提出了加強(qiáng)招投標(biāo)階段的審計監(jiān)督，彌補(bǔ)傳統(tǒng)結(jié)算審計的不足的一些設(shè)想。

1．公安機(jī)關(guān)基本建設(shè)概況

公安機(jī)關(guān)職能的重要性決定了該機(jī)關(guān)歷來是國家投入的重點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)是政府的重要組成部門，是我國人民民主專政政權(quán)中具有武裝特點(diǎn)的治安行政和刑事司法的專門機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了政府職能中繁重的社會管理和公共服務(wù)職能，公安機(jī)關(guān)既是行政機(jī)關(guān)，又是執(zhí)法機(jī)關(guān)，是保障社會發(fā)展與穩(wěn)定的重要系統(tǒng)。在各級政府部門中公安機(jī)關(guān)任務(wù)最重，人數(shù)最多，經(jīng)費(fèi)量最大。為了加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)，公安部先后制定出臺了縣級公安機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)、單警裝備配備標(biāo)準(zhǔn)、公安派出所和警車外觀標(biāo)識、看守所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及“金盾工程”項目建設(shè)任務(wù)書等，并提出了建設(shè)要求。多年來，各級政府財政部門均把對公安機(jī)關(guān)的投入納入重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)了公安機(jī)關(guān)的基層基礎(chǔ)建設(shè)，為打擊犯罪和社會管理提供了較好的經(jīng)費(fèi)保障。

新形勢下公安機(jī)關(guān)對敵斗爭、社會管理任務(wù)的艱巨復(fù)雜性，使得國家對公安機(jī)關(guān)的投入迅速增加。為了適應(yīng)新形勢下社會管理和打擊犯罪的任務(wù)，公安部黨委提出了抓基層、打基礎(chǔ)、苦練基本功的“三基”工程建設(shè)的重大戰(zhàn)略目標(biāo)和以“公安信息化建設(shè)、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、構(gòu)建和諧警民關(guān)系”為內(nèi)容的“三項建設(shè)”任務(wù)，這是公安部黨委在深入總結(jié)公安機(jī)關(guān)“三基”工程建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，為推動公安事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展做出的一項重大戰(zhàn)略性決策。許多大要案偵破的實(shí)踐充分證明，沒有現(xiàn)代化的科技裝備作支撐，就很難贏得主動、取得勝利。為了戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，近年來，國家財政對公安機(jī)關(guān)“三基”工程項目建設(shè)和設(shè)備采購特別是公安信息化工程項目經(jīng)費(fèi)的投入迅速增加。

2．基本建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)存在的主要問題

近年來，公安機(jī)關(guān)建設(shè)任務(wù)重、投資大，使得各類項目承包公司趨之若鶩。多年來，各級黨委政府十分重視治理工程建設(shè)領(lǐng)域的突出問題，多次發(fā)文規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域市場交易行為和領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為，以維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，并多次部署工程領(lǐng)域的專項治理工作，也取得了較好的成效。但是，由于市場經(jīng)濟(jì)的趨利性和公安機(jī)關(guān)項目的吸引力，使得各類承包商和供應(yīng)商紛至沓來，社會監(jiān)督機(jī)制還不十分健全，相關(guān)法律法規(guī)不太完備，完全市場化的競爭機(jī)制尚未形成，各種競爭手段五花八門，招投標(biāo)方不規(guī)范的競爭和不規(guī)則的運(yùn)作時有發(fā)生，公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和項目建設(shè)部門的負(fù)責(zé)人承擔(dān)著較大的建設(shè)風(fēng)險?；窘ㄔO(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)工作還有諸多問題亟待解決。主要表現(xiàn)在:

2．1 業(yè)主規(guī)避招標(biāo)

在實(shí)際的工作中我們發(fā)現(xiàn)，有些招標(biāo)單位為了達(dá)到某種目的，提出種種理由，使其不符合適用招標(biāo)的條件，來逃避正常的招標(biāo)約束和監(jiān)督管理，也就是我們所說的規(guī)避招標(biāo)。主要是采用以下貌似合法的方法或手段:一是人為縮小建設(shè)規(guī)?；驂旱屯顿Y數(shù)額;二是通過肢解工程、化整為零或分期建設(shè)的手段規(guī)避招標(biāo);三是在辦理工程前期審批手續(xù)時，提供虛假的證明，騙取有關(guān)手續(xù);四是主要工程分部招標(biāo)發(fā)包，專項分包工程規(guī)避招標(biāo);五是以招商引資為借口，搞假招標(biāo)、假引資，躲避招投標(biāo)管理;六是以私營項目為借口來逃避招投標(biāo)管理部門的監(jiān)督，從而規(guī)避招標(biāo);七是利用種種借口造成事實(shí)工程，以罰代管，逃避招標(biāo)。

2．2 運(yùn)作過程弄虛作假

有一些建設(shè)項目，迫于《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，進(jìn)入了招標(biāo)投標(biāo)的程序，但在實(shí)際運(yùn)作中弄虛作假，招標(biāo)投標(biāo)只是為了掩人耳目，走走過場。其弄虛作假普遍采用的方式主要是:內(nèi)定外陪、暗中偏袒、泄露標(biāo)底、賄賂評委、投標(biāo)人相互串通。

2．3 招投標(biāo)工作透明度不夠，引發(fā)較多投訴

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的要求，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，保證評標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行。而現(xiàn)實(shí)情況是，評標(biāo)活動一結(jié)束，當(dāng)事人對評標(biāo)過程中的情況通過各種渠道從側(cè)面探詢了解，可以說評標(biāo)活動的內(nèi)容是公開的秘密。而當(dāng)事人了解的內(nèi)容中只摘取對自己有利的東西，使評標(biāo)活動成了霧里看花，猶抱琵琶半遮面。而評標(biāo)工作又是一個人為的評審過程，不同于電腦閱卷打分，因此投標(biāo)人經(jīng)常認(rèn)為這個關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)，最容易受到人為因素的影響，造成投標(biāo)人對招標(biāo)工作的不信任。從而引發(fā)一系列的投訴。

2．4 相對于內(nèi)部審計，外部審計的不足之處

公安機(jī)關(guān)是國家行政機(jī)關(guān)，其經(jīng)費(fèi)投入均為國家財政預(yù)算，建設(shè)項目審計任務(wù)應(yīng)由各級國家審計機(jī)關(guān)承擔(dān)，但是國家審計機(jī)關(guān)除了關(guān)注特別重大的建設(shè)項目外，沒有力量對所有國家行政機(jī)關(guān)所立項目均進(jìn)行審計。有的雖實(shí)施開工前審計，但僅僅是資金到位情況審計;有的實(shí)施竣工決算審計，也是事后的審計。由于建設(shè)項目的來源是財政資金，因而財政部門較為關(guān)注，一般由同級財政部門指定中介事務(wù)所進(jìn)行審計，且大都是竣工決算審計。有些較大項目雖然實(shí)施跟蹤審計，但中介事務(wù)所不熟悉建設(shè)單位的情況，無法控制各個重要環(huán)節(jié)，無法做到審計到位。近年來，由于信息化建設(shè)的步伐加快，特別是公安機(jī)關(guān)一些項目的保密性，外部審計更是無法介入，導(dǎo)致許多項目游離于審計之外，得不到應(yīng)有的監(jiān)督，一些地方公安機(jī)關(guān)存在著決策失誤，重復(fù)投資，資金浪費(fèi)，貪污腐敗等問題。

3．原因分析

這些問題的產(chǎn)生，是由多方面因素造成的，既有內(nèi)部的，也有外部的;既有客觀，也有主觀的;還有政策上的漏洞。分析起來有幾個方面:

3．1 法規(guī)制度尚不健全

《招標(biāo)投標(biāo)法》是一部新法律，目前尚沒有實(shí)施細(xì)則等配套法規(guī)。雖已施行，但這一法律不可能將招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施過程中所有的規(guī)則、程序容納進(jìn)去，對于這部法律的理解和把握還存在這樣那樣的偏差。為此，國家建設(shè)部、交通部等部門以及各省、市都制定了自己的招標(biāo)投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，但這又極易導(dǎo)致部門封鎖、地方壟斷、多頭管理等混亂局面?？傊窘ㄔO(shè)招標(biāo)投標(biāo)是一個相互制約、相互配套的系統(tǒng)工程，目前招標(biāo)投標(biāo)本身法律、法規(guī)體系尚不健全，市場監(jiān)督和制約機(jī)制力度不夠，配套的改革措施還不完善，這是《招標(biāo)投標(biāo)法》在貫徹執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多問題的重要原因。

3．2 監(jiān)督機(jī)制流于形式

由于不規(guī)范招標(biāo)是在私下進(jìn)行，少有知情人，即使有知情人，也由于心存顧慮而不愿、不敢舉報，缺乏群眾監(jiān)督基礎(chǔ)，這給打擊規(guī)避招標(biāo)的不法行為帶來了一定的困難。同時，招投標(biāo)工作業(yè)務(wù)量大、專業(yè)性強(qiáng)，負(fù)責(zé)監(jiān)督責(zé)任的有關(guān)行政部門力量有限，只局限于某幾個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，再加上所需業(yè)務(wù)知識不夠，監(jiān)督止于表面、流于形式，使規(guī)避招標(biāo)者得不到應(yīng)有的處罰。

一直以來，行政部門監(jiān)督管理的重點(diǎn)主要是放在項目質(zhì)量上面，對于項目招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)行的監(jiān)督重視不夠。甚至有的部門和領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，只要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有人參與了工程招標(biāo)投標(biāo)，就算是監(jiān)督到位了。實(shí)際上，因紀(jì)檢監(jiān)察人員大都是臨時指派，很難掌握招標(biāo)投標(biāo)的全過程，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)又不由其直接監(jiān)控，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往會流于形式，而司法監(jiān)督、社會監(jiān)督基本上也是難以介入，無法發(fā)揮作用。

3．3 懲治違規(guī)力度不夠

執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》中的問題之所以會時有發(fā)生，屢禁不止，與我們懲治違紀(jì)違法的力度不大密切相關(guān)。一是并非所有的違紀(jì)違法行為都能得到及時的查處;二是在查處的過程中存在袒護(hù)、說情的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)查處不力，甚至出現(xiàn)違紀(jì)違法者得不到懲處的問題。正是由于違紀(jì)違法的成本低、風(fēng)險小，而所獲取的利益巨大，使得無視法紀(jì)，頂風(fēng)作案的問題難以杜絕。

4．對策和建議

隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和我國交易方式的重大改革，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)，改變傳統(tǒng)的直接采購和行政分配方式，這是深化投融資體制改革的一項重大舉措，是將我國市場競爭規(guī)則與國際通行做法接軌的重要步驟。公安機(jī)關(guān)建設(shè)項目招投標(biāo)中要更多體現(xiàn)公開、公平、公正的原則，防止發(fā)生假招標(biāo)等新的權(quán)錢交易腐敗行為，就必須在制度上的不斷完善。

4．1 招標(biāo)投標(biāo)活動監(jiān)督制度的法律依據(jù)

《中華人民共和國招投標(biāo)法》第七條規(guī)定:“招標(biāo)投標(biāo)活動及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動中的違法行為?！备鶕?jù)該法，招標(biāo)投標(biāo)各方有義務(wù)接受依法行使的政府監(jiān)督。由于我國內(nèi)部審計法律的原因，就全國行政機(jī)關(guān)而言，大部分單位沒有獨(dú)立的內(nèi)部審計部門，相當(dāng)部分與財務(wù)或紀(jì)檢部門合署辦公，有的既無內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)也無專職審計人員;就全國公安機(jī)關(guān)而言，近年來，在公安部黨委和部審計局的大力推動下，省、地兩級公安機(jī)關(guān)大多設(shè)有獨(dú)立的內(nèi)部審計部門，縣級公安機(jī)關(guān)內(nèi)部審計大多與紀(jì)檢部門合署辦公，沒有內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的設(shè)有專職審計人員。較大的建設(shè)項目由同級審計或財政部門指定中介事務(wù)所實(shí)施審計，審計、財政不關(guān)注的項目，由單位內(nèi)部審計或聘請中介事務(wù)所審計為主，自行審計為輔，小型項目由內(nèi)部審計部門實(shí)施審計。

4．2 發(fā)揮公安內(nèi)部審計的優(yōu)勢，努力實(shí)現(xiàn)審計工作職能

公安機(jī)關(guān)的審計工作，屬于國家內(nèi)部審計的一種，相比國家的外部審計有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。主要表現(xiàn)在，第一是有“天時”的優(yōu)勢，“天時”是指內(nèi)部審計的獨(dú)立性。在實(shí)際工作中，各級審計部門分別負(fù)責(zé)本級單位的審計監(jiān)督，同時接受下級審計部門的工作報告，從而達(dá)到分級管理的目的。第二是有“地利”的優(yōu)勢，“地利”是指內(nèi)部審計身處機(jī)關(guān)當(dāng)中。內(nèi)部審計人員熟悉內(nèi)部財務(wù)管理，可以把審計監(jiān)督與后勤保障的中心任務(wù)結(jié)合起來，加大開支立項、論證審批、效益考評等關(guān)鍵項目的監(jiān)督力度，真正發(fā)揮審計部門和人員的作用。內(nèi)部審計人員長期立足于本單位的具體崗位，工作時間、范圍不受限制，可根據(jù)單位內(nèi)部管理的需要隨時隨地開展工作，比外部審計更深入、更徹底，可消除外部審計容易遺留的“死角”和“盲區(qū)”。第三是有“人和”在優(yōu)勢，“人和”是指內(nèi)部審計的內(nèi)向性。做好內(nèi)部審計監(jiān)督工作是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理的重要途徑，在完善內(nèi)部控制系統(tǒng)、強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制方面的作用是外部審計達(dá)不到也不可替代的。認(rèn)真抓好內(nèi)部審計監(jiān)督工作，把各項經(jīng)費(fèi)管好用好，發(fā)揮其最佳效益，對于加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)、賬目、資產(chǎn)的管理，防止違反財經(jīng)紀(jì)律問題的發(fā)生，充分發(fā)揮審計工作的監(jiān)督作用具有極其重要的意義。

4．3 加強(qiáng)對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理

目前國際上通行的業(yè)主自主招標(biāo)，實(shí)際上大多是委托專業(yè)綜合技術(shù)咨詢公司操作實(shí)施。由于招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)有眾多的專業(yè)人才，對招標(biāo)業(yè)務(wù)熟練程度高，把握政策的原則性較強(qiáng)，從而能更好保證招標(biāo)項目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益。招標(biāo)機(jī)構(gòu)接受業(yè)主的委托招標(biāo)，不僅要維護(hù)業(yè)主的利益，同時也要站在公正的立場上，維護(hù)投標(biāo)方的合法權(quán)益，并接受公眾監(jiān)督。因而處于中介地位的招標(biāo)機(jī)構(gòu)，其本身就帶有實(shí)施監(jiān)督招標(biāo)的作用。因此，主管部門要對代理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，制定詳細(xì)的行為規(guī)范和市場管理措施，避免其從專業(yè)的角度使違法行為更加隱蔽。

4．4 強(qiáng)化招投標(biāo)責(zé)任追究監(jiān)督

招投標(biāo)工作人員要實(shí)行嚴(yán)格的追責(zé)制度。招投標(biāo)過程中違紀(jì)違規(guī)造成惡劣影響的，或事后發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問題，造成國有資金大量流失的，應(yīng)追究經(jīng)辦人的責(zé)任，加大對這種行為的處罰。使經(jīng)辦人只能按程序辦事，加強(qiáng)工作責(zé)任心。

［1］李向群．現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬙诠矙C(jī)關(guān)建設(shè)項目內(nèi)部審計中的探索［EB/OL］．(2010－10－01)［2012－02－06］．http://www．jssj．gov．cn/newsfiles/229/2010 － 10/17995．shtml．

［2］趙磊．我國建設(shè)工程招標(biāo)管理工作的現(xiàn)狀及問題分析［C］．七省市建筑市場優(yōu)秀論文集，2008．

［3］張山峰，陳建坤，鄭捷．新形勢下如何做好招投標(biāo)監(jiān)管工作［C］．七省市建筑市場優(yōu)秀論文集，2008．

［4］中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法釋義［M］．北京:中國計劃出版社，1999．