劉春湘，姜耀輝

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙，410083)

本世紀(jì)初，建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐開始在各級(jí)地方政府展開，并取得了一些令人矚目的成果。溫家寶強(qiáng)調(diào)：“我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型政府，為市場主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終為人民服務(wù)?！苯?jīng)人大批準(zhǔn)建設(shè)服務(wù)型政府成為國家意志。然而，由于未能完全擺脫傳統(tǒng)管制型模式的束縛，服務(wù)型政府出現(xiàn)背離宗旨的異型發(fā)展局面。為確保服務(wù)型政府建設(shè)免于偏離正確的軌道，需要來自社會(huì)領(lǐng)域的緊密配合。如果沒有非政府組織的發(fā)展與積極參與，服務(wù)型政府將會(huì)是可望難及的海市蜃樓。在社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)矛盾凸顯的關(guān)鍵時(shí)期，我們必須創(chuàng)造條件，推動(dòng)非政府組織快速、健康發(fā)展，不斷提升其參與能力，為服務(wù)型政府建設(shè)提供良好的民生和社會(huì)環(huán)境。因此，在多元合作治理的背景下，建設(shè)服務(wù)型政府要正確處理好政府與非政府組織的關(guān)系，努力促使雙方優(yōu)勢互補(bǔ)，共同合作，

形成合力，加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程。

一、服務(wù)型政府建設(shè)需要非政府組織參與

服務(wù)型政府把為人民提供公共服務(wù)和物品，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧作為政府存在、運(yùn)行、發(fā)展的基本前提和宗旨[1]。它是在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府[2]。由于政府提供公共服務(wù)的有限性，因此需要社會(huì)管理主體的多元化。作為公民自治力量重要載體的非政府組織，它能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢為實(shí)現(xiàn)公民與政府的良性互動(dòng)搭橋架梁，成為政府的重要合作伙伴。服務(wù)型政府是以公民服務(wù)為導(dǎo)向的參與式政府，公民與政府的良性互動(dòng)是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。

建設(shè)服務(wù)型政府意味著摒棄管制型政府，破除“全能政府”神話，相信政府的有限性。政府管制是國家權(quán)力根據(jù)一定的規(guī)則和程序?qū)€(gè)人或組織施加某種程度的影響和控制。作為政府管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的一種工具，管制是政府有效管理的必要手段，因此服務(wù)型政府并不排斥管制，然而，管制必須服從于為人民服務(wù)的宗旨。如果將管制泛化，將手段視為目標(biāo)，就有蛻化為管制型政府的危險(xiǎn)。管制型政府具有高度集權(quán)、管制常態(tài)化、命令行政等特征，容易造成政府權(quán)力的急劇膨脹，社會(huì)活力無法彰顯而形式主義盛行。服務(wù)型政府雖不排除使用管制工具，但其使用目的是為了更好地維護(hù)和增進(jìn)公共利益，這決定了政府的權(quán)力是適度的，政府職能是有限的而非包攬一切；政府責(zé)任有限，政府不應(yīng)該也不可能承擔(dān)一切責(zé)任；同時(shí)，政府規(guī)模和成本也是有限的。正如 B·蓋伊·彼得斯所說：“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需的那部分知識(shí)與信息，也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)與能力去應(yīng)用所有的工具。”[3]因此，服務(wù)型政府建設(shè)需要非政府組織的積極參與，政府應(yīng)當(dāng)將工作重心由“權(quán)力”轉(zhuǎn)向“責(zé)任”，由“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，對(duì)于自己不該管，也管不好的事，應(yīng)當(dāng)下放給非政府組織，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的空間。

學(xué)術(shù)界多數(shù)學(xué)者接受美國約翰—霍普金斯大學(xué)薩拉蒙教授關(guān)于非政府組織具有五種特征(組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性[4])的觀點(diǎn)。非政府組織以提供公共服務(wù)為其核心角色，與此同時(shí)具有推進(jìn)民主政治，維護(hù)特定群體利益尤其是弱勢群體利益的功能，能夠分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。服務(wù)型政府以公民為本位，強(qiáng)調(diào)政府與公民的良好互動(dòng)與合作，但是這種合作必須依賴一定的組織載體來發(fā)揮政府與公民之間的中介橋梁的作用。代表公民利益的非政府組織的存在恰好解決了政府與公民之間交易成本高的問題，突破了公民個(gè)人因?yàn)闀r(shí)間、物質(zhì)、能力、精力等的局限性，為實(shí)現(xiàn)彼此合作提供了條件。非政府組織作為影響政府決策的重要因素和推動(dòng)政府改革的重要?jiǎng)恿υ慈猍5]，其作用也不容小覷。

非政府組織在服務(wù)型政府建設(shè)中的作用主要體現(xiàn)在：構(gòu)筑和維持社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，培育公民參與的互助協(xié)作精神和社會(huì)責(zé)任感，從而提升政府公共服務(wù)的供給效率，推動(dòng)政府理念由“政府本位”向“公民本位”的回歸；表達(dá)與整合民眾利益，為政府決策反映民意提供依據(jù)，增強(qiáng)政府對(duì)公民需求的回應(yīng)性；有效監(jiān)督政府，非政府組織的發(fā)展不僅將政府和政府官員置于公民的監(jiān)督之下，而且使公民的監(jiān)督具有組織化的保證，能夠確保服務(wù)型政府建設(shè)不致偏離法治化、民主化道路；提供公共服務(wù)，作為政府的合作伙伴，非政府組織在直接提供公共服務(wù)方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢，成為政府公共服務(wù)供給的有益補(bǔ)充；非營利性，使命感強(qiáng)，能夠把公平和效率有機(jī)地結(jié)合起來；服務(wù)方式靈活，專業(yè)人才聚集，提供的服務(wù)能滿足不同公民、不同層次的需求；貼近基層群眾和成本低效率高等優(yōu)勢[6]。

二、非政府組織參與服務(wù)型政府建設(shè)的潛在趨勢

(一) 非政府組織參與地位由補(bǔ)充助手到合作伙伴

一直以來，政府都把非政府組織的參與理解為“發(fā)動(dòng)群眾”，即通過非政府組織將政府的意圖有效地傳達(dá)下去，并通過非政府組織的動(dòng)員使政策得到更好地執(zhí)行，以提高政府行為績效，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)政府的認(rèn)同。非政府組織在某種意義上確實(shí)有“發(fā)動(dòng)群眾”的功能，起到了政府的補(bǔ)充助手作用。但隨著非政府組織力量的壯大，尤其是其相對(duì)優(yōu)勢的發(fā)揮——促進(jìn)政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，其作為進(jìn)行公共治理、代表公共利益和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的獨(dú)立社會(huì)主體地位也逐漸得到認(rèn)可。同時(shí)，隨著政府對(duì)“參與”內(nèi)涵的深入理解，政府也開始有意識(shí)地與非政府組織合作。

伴隨著政府的職能轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放，服務(wù)型政府逐漸從直接控制的領(lǐng)域退出來，將那些以社會(huì)自治方式可以完成的事情，轉(zhuǎn)給非政府組織處理，從而為非政府組織發(fā)展提供了廣闊的生存和發(fā)展空間，營造了寬松的行政環(huán)境。而非政府組織的發(fā)展也為政府職能轉(zhuǎn)變的深化提供了社會(huì)支撐和外在推力。政治國家與非政府組織通過合作、協(xié)商，確立和認(rèn)同共同的目標(biāo)，來實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的供給，只有這樣才能最大限度地推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。政府與非政府組織的平等合作關(guān)系實(shí)質(zhì)上反映了“政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”。由于政府的公共服務(wù)供給能力有限，全社會(huì)的公共需求難以得到滿足，目前在公共服務(wù)領(lǐng)域政府與非政府組織的合作十分明顯，非政府組織作為政府合作伙伴地位突顯，雙方的合作范圍幾乎覆蓋了公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，并朝著公共政策領(lǐng)域方向延伸發(fā)展。

當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中基于資源優(yōu)勢和權(quán)力優(yōu)勢，服務(wù)型政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)供給中仍處于主導(dǎo)地位。從政府的角度出發(fā)，非政府組織更多的是作為承載政府轉(zhuǎn)移職能和提供公共服務(wù)的補(bǔ)充助手，但不可否認(rèn)，政府已認(rèn)識(shí)到非政府組織強(qiáng)大的專業(yè)化優(yōu)勢和在社會(huì)服務(wù)中的積極作用。隨著非政府組織的不斷發(fā)展，它將和市場、政府形成一個(gè)“金三角結(jié)構(gòu)”，三者相互制衡，相互依存，整個(gè)社會(huì)將在這個(gè)三元結(jié)構(gòu)下形成發(fā)展、治理、服務(wù)三位一體的功能系統(tǒng)。

(二) 非政府組織參與范圍由社會(huì)邊緣到政治中心

從目前非政府組織參與的情況看，非政府組織的社會(huì)參與較多，但是政治參與較少。非政府組織參與的領(lǐng)域是政治敏感性低，權(quán)力和利益含量低的社會(huì)邊緣領(lǐng)域。這些領(lǐng)域主要涉及環(huán)境保護(hù)、文化教育、扶貧開發(fā)和社會(huì)服務(wù)等。從一定意義上講，目前政府開放非政府組織參與領(lǐng)域是基于適應(yīng)政府管理體制方面的自我改革和出于轉(zhuǎn)嫁治理危機(jī)的考慮[7]。

非政府組織的非均衡參與，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下管制型政府對(duì)社會(huì)事務(wù)統(tǒng)包統(tǒng)攬的舊格局的慣性作用，也與非政府組織自身在長期處于政府的嚴(yán)格管理和控制之下社會(huì)參與能力不足直接相關(guān)。這種非均衡參與格局既與服務(wù)型政府建設(shè)要求相悖，也不利于服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)。服務(wù)型政府追求善治政府與公民合作管理公共事務(wù)并達(dá)到最佳狀態(tài)。顯然，參與式治理是服務(wù)型政府建設(shè)題中應(yīng)有之義。我國政府在從統(tǒng)治到管理再到治理的過程中，非政府組織由社會(huì)邊緣走向政治中心，其參與范圍將會(huì)突破傳統(tǒng)的文體娛樂、治安維護(hù)、低碳環(huán)保和社會(huì)互助等傳統(tǒng)的社會(huì)領(lǐng)域，通過各種方式影響政府公共政策的決策和執(zhí)行，從而在公共政策中體現(xiàn)多元利益集團(tuán)的價(jià)值，促使決策的公共合理性和執(zhí)行的公正合法性，督促政府責(zé)信的實(shí)現(xiàn)。由提供公共服務(wù)到參與公共決策，由社會(huì)領(lǐng)域到政治領(lǐng)域，體現(xiàn)了代表公民權(quán)力的非政府組織和代表著行政權(quán)力的政府在社會(huì)管理能力上的相互嵌合的特點(diǎn)，擴(kuò)大了非政府組織的參與范圍和生存空間。

(三) 非政府組織參與面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)由潛藏到凸顯

非政府組織在中國社會(huì)尚處在發(fā)展的起步階段，普遍規(guī)模偏小，力量偏弱，公信力不強(qiáng)，社會(huì)資源占用量和社會(huì)影響力有限，在區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)中的總體功能體現(xiàn)還不明顯。同時(shí)由于缺乏長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，非政府組織與政府之間以及非政府組織之間缺乏必要的協(xié)作，大部分都處于一種“單打獨(dú)斗”的隔裂狀態(tài)，因此，非政府組織的生存發(fā)展空間和面臨的參與機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)都受到了一定的限制。

隨著服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程的大力推進(jìn)，非政府組織迎來了重大的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。首先，政府職能轉(zhuǎn)變，為非政府組織帶來了政府部門讓渡的重要公共資源和社會(huì)管理職能，為非政府組織在提供公共服務(wù)，表達(dá)利益訴求，倡導(dǎo)公共政策和參與社會(huì)管理過程中提供著更多的機(jī)會(huì)。其次，各級(jí)政府在改革實(shí)踐中不斷探索和創(chuàng)新同非政府組織的合作模式，正在試點(diǎn)推廣的事業(yè)單位改革將更多參照和借鑒非政府組織的管理制度和運(yùn)行機(jī)制[8]。再次，法律法規(guī)的不斷健全完善，民眾謀求社會(huì)公正、倡導(dǎo)民主自由的自治意愿和結(jié)社熱情日益高漲，互聯(lián)網(wǎng)和通信技術(shù)的發(fā)展拓展了民眾利益表達(dá)途徑，進(jìn)而為非政府組織的發(fā)展帶來更加廣闊的生存發(fā)展空間和機(jī)遇。但與此同時(shí)，非政府組織的參與過程也將面臨更加艱巨復(fù)雜的困難和問題，例如現(xiàn)行內(nèi)部制度構(gòu)造和治理能力尚顯不足，外部生長環(huán)境尤其是法律政策環(huán)境亟待改善，社會(huì)體系的支持力度不強(qiáng)，自我管理和參與合作能力也有待加強(qiáng)，這些問題都對(duì)非政府組織的健康快速發(fā)展提出了巨大的挑戰(zhàn)。

三、非政府組織參與服務(wù)型政府建設(shè)的能力要點(diǎn)

(一) 公共服務(wù)能力

高效政府是服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)，政府和非政府組織在提供公共服務(wù)上的優(yōu)勢互補(bǔ)，整體局部相配合，形成相互督促的發(fā)展兩翼，更能提高公共服務(wù)的效益。因此，非政府組織必須能夠?qū)ι鐣?huì)成員提供一定標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。非政府組織的服務(wù)能力直接決定其能否提供令公眾滿意的高品質(zhì)高水平的公共服務(wù)，主動(dòng)向公眾表明作為政府平等合作伙伴的正當(dāng)性。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)利益日益多元化，社會(huì)階層分化凸顯，人們對(duì)公共服務(wù)的要求不僅越來越高，而且日益多樣化、差異化。汪玉凱認(rèn)為政府公共服務(wù)能力包括公共服務(wù)的決策能力，公共服務(wù)的投入能力，以及公共服務(wù)的提供能力?？紤]到非政府組織與政府的共性與特殊性，本文認(rèn)為適應(yīng)時(shí)代要求的非政府組織服務(wù)能力主要應(yīng)體現(xiàn)在以下三方面：第一，公共服務(wù)的決策能力。公共服務(wù)決策能力充分利用其能夠深入基層，貼近社會(huì)弱勢群體的優(yōu)勢，把握時(shí)代的脈搏，洞察公眾多樣化的新需求，并為滿足這些需求尋求解決的方案，做出合理的公共服務(wù)決策。第二，資源動(dòng)員能力。非政府組織的公共服務(wù)能力與它的資源動(dòng)員能力有關(guān)，在其它條件不變的情況下，組織所獲得的資源數(shù)量決定組織的服務(wù)能力。非政府組織具有并行不悖的資源動(dòng)員開發(fā)系統(tǒng)和服務(wù)提供系統(tǒng)。為有效提供公共服務(wù)，非政府組織需要投入大量的人力、財(cái)力等組織資源從事募款，動(dòng)員與開發(fā)資源。一般而言，非政府組織的資金主要來自政府資助、企業(yè)或個(gè)人捐贈(zèng)、境外資助，而人力資源需要與企業(yè)在同一人才市場上競爭[9]。第三，資源整合能力。資源的整合同樣不可忽視，斯科特認(rèn)為，組織從來就不會(huì)自動(dòng)地凸現(xiàn)出來，它需要資源的聚集和利用，這些資源包括物質(zhì)、能量、信息和人員等[10]。在此種意義上，任何非政府組織都是一定內(nèi)外資源的集聚地，既包括組織的員工、志愿者、資金及設(shè)備等有形資源，也包括組織的結(jié)構(gòu)、資源網(wǎng)絡(luò)、管理能力等無形資源。組織最重要的并非占有多少資源，而在于將這些資源有效整合，轉(zhuǎn)化為組織的行動(dòng)能力。

(二) 政策倡導(dǎo)能力

政策倡導(dǎo)指非政府組織是在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)和制度內(nèi)將其成員的利益訴求傳達(dá)給政府決策方，提出建議，影響公共政策和公共資源分配決策的過程。作為政府和企業(yè)之外的謀求公共利益提供公共服務(wù)的獨(dú)立主體，非政府組織所扮演的倡導(dǎo)者角色不容忽視，正如薩拉蒙所說：“該部門的倡導(dǎo)功能也很重要，包括發(fā)現(xiàn)被忽視了的問題并提請(qǐng)公眾的關(guān)心、保護(hù)基本人權(quán)、幫助人們就各種各樣的社會(huì)、政治、環(huán)境、民族、社區(qū)的利益和關(guān)注暢所欲言?！盵11]誠然，非政府組織具有智囊團(tuán)、思想庫的功能，積極與政府有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，參與涉及服務(wù)型政府的決策、論證咨詢，為政府的宏觀決策和微觀政策提供必要的智力支持。同時(shí)，政策倡導(dǎo)是以非政府組織作為載體的公民權(quán)力的表達(dá)機(jī)制，它體現(xiàn)了各種利益團(tuán)體的不同價(jià)值取向，通過多元利益主體的表達(dá)和參與治理，使得公共政策在各方博弈過程中體現(xiàn)各種社會(huì)力量的均衡。顯然，政策倡導(dǎo)有利于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)和公共服務(wù)的供給，擴(kuò)大公民民主參與。

政策倡導(dǎo)能力是非政府組織的核心能力之一，反映非政府組織透過政策倡導(dǎo)所發(fā)揮的影響力，體現(xiàn)非政府組織能否以一種合乎道德、透明而有效的方式表達(dá)組織的信仰和意愿，推動(dòng)相關(guān)法律的修改及公共政策的調(diào)整、鼓勵(lì)參政議政，追求政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)大環(huán)境的變遷。由于政策倡導(dǎo)本身所具有的公共性、無形性、復(fù)雜性與利益相關(guān)性的特點(diǎn)，人們很難對(duì)政策倡導(dǎo)能力做出全面的、有效的評(píng)價(jià)，但至少我們可以從開展政策倡導(dǎo)活動(dòng)的有無及普遍程度以及政策倡導(dǎo)的影響以窺視之。對(duì)于政策倡導(dǎo)的影響，多數(shù)非政府組織關(guān)注政策倡導(dǎo)是為了提高公民對(duì)他們所珍視的理念和價(jià)值的接受度和認(rèn)同度，設(shè)法將相關(guān)的政策議題融入到公共議程和政策議程之中，使自身所提出的政策建議能夠?yàn)檎{。

整體觀之，中國非政府組織的政策倡導(dǎo)能力明顯短腿。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論是“自上而下”官辦型還是“自下而上”的草根型均沒有把政策倡導(dǎo)作為組織的重要活動(dòng)，它們對(duì)政府政策的影響甚微，即使是政策倡導(dǎo)組織如行業(yè)協(xié)會(huì)等，其政策倡導(dǎo)也未形成一種普遍現(xiàn)象[12]。這種狀態(tài)在很大程度上也折射出中國非政府組織的整體發(fā)展水平與服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)公民參與的期待水平極不協(xié)調(diào)。

(三) 監(jiān)督調(diào)解能力

任何公共權(quán)力都需要制約，不受制約的權(quán)力是危險(xiǎn)的權(quán)力。它往往趨于濫用，并隨時(shí)可能對(duì)公民的自由和權(quán)利構(gòu)成侵犯。對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督不外于體制內(nèi)和體制外兩種方式，政府內(nèi)部分權(quán)制衡是必要的，但最重要的制約來自政府之外的社會(huì)。非政府組織作為社會(huì)力量的重要載體，有著較強(qiáng)的社會(huì)參與性，對(duì)政府權(quán)力發(fā)揮著社會(huì)監(jiān)督的作用，有利于防止腐敗。非政府組織可以將一個(gè)個(gè)分散、孤立的公民個(gè)體，特別是弱勢群體組織起來，引導(dǎo)民眾在制度化范圍內(nèi)積極參政，形成一種能夠?qū)矙?quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督的社會(huì)權(quán)力，以達(dá)到政府與公民的良性互動(dòng)。隨著政治民主化的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)市場化的推進(jìn)，非政府組織作為體制外力量的地位日趨突出，這有力地制約了政府公共權(quán)力的無限擴(kuò)張，促進(jìn)了權(quán)力行使的公平性與開放性，為服務(wù)型政府的建設(shè)提供了重要的組織保障，有效地規(guī)范了政府行為。

服務(wù)型政府建設(shè)是一個(gè)多元利益主體參與的系統(tǒng)工程，不同利益群體之間不可避免地要產(chǎn)生摩擦、對(duì)抗和沖突，因此需要一個(gè)中介機(jī)構(gòu)來調(diào)解和平衡各方關(guān)系，而這一主體由非政府組織擔(dān)任最具效率和公信力。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善發(fā)展和社會(huì)的驟然變革，原有的利益分配秩序被打亂，既定的社會(huì)利益格局得以重構(gòu)，社會(huì)階層日趨分化，新的經(jīng)濟(jì)組織和職業(yè)群體不斷“管涌”。在這種背景下，基于不同價(jià)值觀念和利益訴求的社會(huì)主體之間的關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)存在巨大的失諧風(fēng)險(xiǎn)。在服務(wù)型政府建設(shè)縱深推進(jìn)的同時(shí)，多方利益趨于明朗，而非政府組織既能為不同主體提供相互協(xié)商、合作和制衡的渠道和機(jī)制，又能成為不同階層和群體表達(dá)意愿和緩解矛盾的組織平臺(tái)，且其能夠彌合社會(huì)分歧，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，使各方利益主體形成合力共同致力于服務(wù)型政府的構(gòu)建。

四、非政府組織參與服務(wù)型政府建設(shè)的能力提升路徑

(一) 樹立合作伙伴的參與理念，積極培育公共理性

1.增強(qiáng)獨(dú)立自治意識(shí)，減少外部依賴

獨(dú)立自治性作為非政府組織的特點(diǎn)之一，它是非政府組織能否真正代表公民利益、表達(dá)公民意愿的前提條件，在參與能力表現(xiàn)上就體現(xiàn)為自治決策能力。這就要求組織具有獨(dú)立的決策和運(yùn)作作用，具有制度化的治理結(jié)構(gòu)與治理程序，其經(jīng)營與運(yùn)作不接受外部的領(lǐng)導(dǎo)和管理。自治決策能力是否健全直接影響著非政府組織的公共服務(wù)能力、政策倡導(dǎo)能力和監(jiān)督調(diào)解能力的建設(shè)，而這些是非政府組織生存和發(fā)展的第一營養(yǎng)線。在服務(wù)型政府建設(shè)中，非政府組織作為代表社會(huì)力量的參與主體，必須要保持自身的民主自治和獨(dú)立自主特性，只有這樣才能與其他參與主體在合作中貢獻(xiàn)自己的獨(dú)特智慧，發(fā)揮自己的優(yōu)勢，也只有這樣才能更好地代表群眾的公共利益，履行其公共服務(wù)職能。

2.加強(qiáng)參與文化建設(shè)，培育公共理性

非政府組織參與服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)際上是一種政治參與。從文化的視野看，任何政治的行動(dòng)都是一種文化行動(dòng)，都不能脫離文化的制約。當(dāng)前中國的政治文化還不是真正的參與型政治文化，公共決策經(jīng)常漠視公眾真實(shí)意志的表達(dá)，在這種文化氛圍中，非政府組織的社會(huì)動(dòng)員能力受到很大的限制。

清華大學(xué)王名教授認(rèn)為，非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展離不開社會(huì)公益心、公信度、慈善和利他精神等公共理性在內(nèi)的社會(huì)資源。公共領(lǐng)域正是培育、展示公共理性的溫床，它來自公民社會(huì)，其根基是具有公民價(jià)值理念和公民道德的公民個(gè)體。在公共決策中，公共理性是公共權(quán)力主體所堅(jiān)持的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，非政府組織必須從公共利益出發(fā)，按照有效增進(jìn)公共利益、擴(kuò)大公共物品有效供給的原則提出應(yīng)對(duì)方案，并通過拓寬公民參與途徑來完善相關(guān)方案，提高公眾對(duì)公共權(quán)力體系的理解和支持。

(二) 加強(qiáng)自身建設(shè)，提升參與實(shí)力

1.加強(qiáng)組織內(nèi)部治理

由于管理制度不完善、自律機(jī)制不健全、相關(guān)法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任不明確，導(dǎo)致部分非政府組織內(nèi)部管理松散，自律機(jī)制不嚴(yán)密，行業(yè)管理不規(guī)范，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。非政府組織主要從事的是社會(huì)公益活動(dòng)，道德驅(qū)動(dòng)下的自律是非政府組織內(nèi)部主要的自律機(jī)制。因此，非政府組織應(yīng)按照法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，不斷強(qiáng)化自律機(jī)制和創(chuàng)新機(jī)制。在行業(yè)自律方面，要強(qiáng)化其社會(huì)公共責(zé)任和行業(yè)責(zé)任，引入行業(yè)認(rèn)可制和行業(yè)規(guī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，主要是建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，使非政府組織的各項(xiàng)活動(dòng)有章可循；建立和完善財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，做到收支規(guī)范、賬目清楚、公開透明，保證非政府組織的廉潔性。通過加強(qiáng)非政府組織的自身建設(shè)，形成自我管理、自我約束、自我發(fā)展的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)非政府組織自我組織、自我管理和自我發(fā)展能力，提高非政府組織的社會(huì)公信度。

2.注重專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

非政府組織的專業(yè)人才建設(shè)是關(guān)系到非政府組織長期穩(wěn)定發(fā)展的一個(gè)突出問題。目前非政府組織在社會(huì)生活中的地位太低，同時(shí)由于社會(huì)待遇、經(jīng)濟(jì)收入和生存等問題，優(yōu)秀的人才很難進(jìn)入。整體而言，我國非政府組織從業(yè)人員的素質(zhì)不高，大多數(shù)沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)，缺乏必要的專業(yè)知識(shí)；非政府組織中的年輕人、特別是高學(xué)歷者所占比例仍不高。專業(yè)人才匱乏十分不利于非政府組織充分發(fā)揮組織的能力以實(shí)現(xiàn)其使命。因此提高吸納人才、培訓(xùn)人才的能力是提升非政府組織參與能力的當(dāng)務(wù)之急。

首先，要通過制定導(dǎo)向性政策和激勵(lì)機(jī)制，提高工作人員的社會(huì)福利待遇，面向社會(huì)公開招聘非政府組織工作人員，擇優(yōu)錄用，促進(jìn)隊(duì)伍年輕化、專業(yè)化，并創(chuàng)造一個(gè)人盡其才、才盡其用的良好環(huán)境。其次，通過組織的使命和愿景來對(duì)員工進(jìn)行激勵(lì)，培育一種組織文化來吸引人才。員工加入組織后，組織要為他們提供良好的環(huán)境，對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們的政策理論水平、專業(yè)化水平和工作能力。最后，要為個(gè)人才能的施展提供足夠空間，讓他們用積極的心態(tài)提供志愿服務(wù)，從而為提升非政府組織的參與能力提供良好的人才保障。

3.多方位籌集資金

非政府組織自身活動(dòng)所需要的開支與其能募集到的資源之間有著巨大的缺口，各國的非政府組織都面臨著資金不足的問題，而對(duì)于我國處于初期發(fā)展階段的非政府組織來說這個(gè)問題更為突出，已經(jīng)成為嚴(yán)重制約其發(fā)展的瓶頸。

非政府組織的籌資市場大致包括六部分：個(gè)人市場、企業(yè)市場、基金會(huì)、國際資助組織市場、政府市場和聯(lián)合勸募市場，對(duì)各市場依賴程度的不同反映了非政府組織不同的籌資戰(zhàn)略。隨著我國公民社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的加快和個(gè)人志愿捐贈(zèng)意識(shí)的增強(qiáng)，非政府組織今后應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)這一形勢，建立多元化的籌資渠道，調(diào)整籌資戰(zhàn)略，挖掘市場潛力，適當(dāng)開發(fā)聯(lián)合勸募市場，為非政府組織的運(yùn)行和發(fā)展提供充足的資金保障。

(三) 完善合作機(jī)制，拓寬參與范圍

從社會(huì)資本角度來看，合作是基于制度化網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)范基礎(chǔ)上關(guān)鍵要素間的聯(lián)結(jié)。為此，非政府組織合作能力主要體現(xiàn)在與政府的合作、企業(yè)的聯(lián)盟和互動(dòng)，即基于多元合作框架的互動(dòng)建構(gòu)。

1.縱橫聯(lián)動(dòng)，開展跨層級(jí)跨領(lǐng)域合作

非政府組織的活動(dòng)范圍遍及保健、教育、環(huán)保、婦女權(quán)益、兒童和老年護(hù)理等多個(gè)領(lǐng)域，各領(lǐng)域性質(zhì)迥異且規(guī)模龐大，造就了非政府組織的豐富多樣化形態(tài)，決定了單個(gè)非政府組織不可能擁有獨(dú)立提供這些公共服務(wù)的所有資源。非政府組織需要縱橫聯(lián)動(dòng)，開展跨層級(jí)跨領(lǐng)域合作。就縱向而言，非政府組織在管理運(yùn)行上要上級(jí)和下級(jí)一致，保持上通下達(dá)，信息暢通，資源合理調(diào)配，從而達(dá)到組織內(nèi)部的有效合作。就橫向而言，同質(zhì)行業(yè)間的非政府組織通過共享管理技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、人才自由流通、信息對(duì)稱通暢，異質(zhì)行業(yè)間的非政府組織通過跨領(lǐng)域合作，整合資源，統(tǒng)合社會(huì)資本，形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的整體力量，促使社會(huì)力量規(guī)模化達(dá)到一定量的積累，從而達(dá)到組織間的高效合作，為非政府組織參與服務(wù)型政府建設(shè)提供質(zhì)和量的保證，這樣更有利于推動(dòng)非政府組織參與能力的提升。

2.政企社三方互動(dòng)，拓展參與范圍

伴隨全球化趨勢和信息技術(shù)的快速發(fā)展，國際國內(nèi)公共服務(wù)日益復(fù)雜化，單憑政府力量的公共服務(wù)體系無法滿足公眾日益增加的期待和需求，能夠有效連接起政府、企業(yè)與社會(huì)，能彌補(bǔ)政府失靈、市場失靈帶來的社會(huì)失衡的非政府組織因此得以迅速發(fā)展。當(dāng)然非政府組織的發(fā)展始終面臨著資源匱乏的困境，因此必須擴(kuò)大外部聯(lián)系，通過與政府、企業(yè)和非政府組織三方良好的、長期的合作關(guān)系，建立廣泛的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，提升與積累社會(huì)資本，以增強(qiáng)資源動(dòng)員能力和整合能力。首先，非政府組織應(yīng)積極主動(dòng)與政府保持良性互動(dòng)，主動(dòng)地與政府建立正式的，甚至制度化的溝通聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)的向政府部門報(bào)告組織相關(guān)情況，獲取政府信任和支持。其次，非政府組織可以強(qiáng)化與企業(yè)的關(guān)系，在企業(yè)社會(huì)責(zé)任日益成熟的時(shí)代，企業(yè)的長遠(yuǎn)利益與社會(huì)公共利益的對(duì)立逐漸緩解，契合點(diǎn)日益增多。企業(yè)關(guān)注于社會(huì)公益來提升企業(yè)形象和品牌的號(hào)召力，這正是非政府組織可以利用的[13]。

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