秦 勃

（中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410001；湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的難點(diǎn)及其突破

秦 勃

（中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410001；湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

隨著我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老問(wèn)題成為一個(gè)必須面對(duì)的嚴(yán)峻課題，建設(shè)科學(xué)而完善的居家養(yǎng)老服務(wù)體系無(wú)疑是解決當(dāng)下我國(guó)老齡化所帶來(lái)的諸多問(wèn)題的有效途徑。目前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的難點(diǎn)主要有法律法規(guī)不完善、社會(huì)支持系統(tǒng)不健全、資金提供不充裕、養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目不齊全、服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不高等。要建構(gòu)適合中國(guó)國(guó)情的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，需要政府、社會(huì)、家庭等主體共同努力。

居家養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)體系；社會(huì)支持

人口老齡化已經(jīng)成為一個(gè)世界性的難題，作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)老齡化形勢(shì)尤為嚴(yán)峻。按照世界衛(wèi)生組織的相關(guān)定義，在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，如果60歲以上的人口占該國(guó)或地區(qū)人口總數(shù)的10%或以上，或者一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的65歲以上的人口占該國(guó)家或地區(qū)人口總數(shù)的7%或以上，該國(guó)家或地區(qū)就屬于人口老齡化國(guó)家或老齡化地區(qū)。根據(jù)這個(gè)國(guó)際通用的衡量標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在1999年就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，而且老齡化速度非?？臁?010年第六次人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)60歲及以上人口為177,648,705人，占全國(guó)總?cè)丝诘?3.26%，65歲及以上人口為118,831,709人，占總?cè)丝诘?.87%。2011年我國(guó)60歲及以上人口上升為1.85億，預(yù)計(jì)每年將以860萬(wàn)人的增長(zhǎng)速度繼續(xù)上升，到2015年我國(guó)60歲及以上人口將達(dá)到2.21億，到2050年，我國(guó)老年人口的總量將超過(guò)4億，約占總?cè)丝诘?/3。面對(duì)如此龐大的老年人隊(duì)伍，要解決老齡化社會(huì)帶來(lái)的諸多問(wèn)題，首當(dāng)其沖的就是要解決養(yǎng)老問(wèn)題。

一、居家養(yǎng)老的興起及優(yōu)勢(shì)

古今中外，家庭養(yǎng)老一直是人們普遍采用的一種養(yǎng)老方式，家庭在養(yǎng)老中所起的重要作用是毋庸置疑的。特別是在具有幾千年文明傳統(tǒng)的中國(guó)，讓老年人老有所養(yǎng)、老有所依已經(jīng)在每個(gè)中國(guó)人心中打下了深深的烙印，尊老愛(ài)老也是中華民族的傳統(tǒng)美德。但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是我國(guó)計(jì)劃生育政策的施行給傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)帶來(lái)了巨大的沖擊，突出的表現(xiàn)就是由原來(lái)的幾代同堂演變成家庭小型化，普遍出現(xiàn)“421”的家庭結(jié)構(gòu)（即4個(gè)老人、2個(gè)年輕人、1個(gè)小孩）；此外，兩代同堂的核心家庭也逐漸演變成現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)的主體。因此，家庭的小型化、核心化，人口流動(dòng)的不斷頻繁，以及現(xiàn)代社會(huì)給年輕人所帶來(lái)的巨大工作壓力等因素導(dǎo)致了家庭養(yǎng)老功能日漸式微，家庭養(yǎng)老方式越來(lái)越脆弱。在家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化的背景下，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)運(yùn)而生。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為老年人提供了與家庭養(yǎng)老所不同的養(yǎng)老服務(wù)，其專業(yè)的生活照料和醫(yī)療護(hù)理等手段一定程度上能夠消解現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)背景下家庭養(yǎng)老所出現(xiàn)的弊端，特別是對(duì)那些高齡老人、空巢老人以及生活無(wú)法自理老人等人群的照料表現(xiàn)出獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)。盡管機(jī)構(gòu)養(yǎng)老具有一些家庭養(yǎng)老無(wú)法企及的優(yōu)勢(shì)，但是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老同樣面臨許多困境：其一，傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”思想和面子觀導(dǎo)致老人或（和）子女難以接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；其二，目前我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展比較緩慢，設(shè)施比較落后；其三，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需要大量的資金和費(fèi)用，存在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。那么，有沒(méi)有一種養(yǎng)老方式既能滿足老年人的家庭歸屬感又能使子女從養(yǎng)老事務(wù)中脫離出來(lái)，為老年人提供良好的服務(wù)呢？經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索，2001年，國(guó)家民政部開(kāi)始在全國(guó)推行“社區(qū)福利服務(wù)星光計(jì)劃”，這種既不同于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老又不同于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的新方式逐漸演變成后來(lái)的居家養(yǎng)老模式。經(jīng)過(guò)多地?cái)?shù)年的試點(diǎn)，居家養(yǎng)老模式獲得社會(huì)的普遍認(rèn)可，國(guó)家民政部、教育部、財(cái)政部等十部委于2008年1月聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，正式提出“十一五”期間居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)在城市實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)。

所謂居家養(yǎng)老，是指老年人不離開(kāi)自己的住所，在家中享受社會(huì)所提供的養(yǎng)老服務(wù)的一種社會(huì)化養(yǎng)老模式。它是一種不脫離家庭親情，以家庭為核心，以社區(qū)為依托，既有別于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，又不同于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的新型社會(huì)養(yǎng)老模式。這種養(yǎng)老模式被許多學(xué)者稱為“沒(méi)有院墻的養(yǎng)老院”。近些年來(lái)，居家養(yǎng)老模式之所以受到社會(huì)的普遍認(rèn)可和各級(jí)政府的重視，主要緣于其具有的優(yōu)勢(shì)。

第一，居家養(yǎng)老能夠滿足老年人家庭情感依歸的需求。居家養(yǎng)老的一個(gè)重要特點(diǎn)就是老年人不離開(kāi)住所，不脫離原來(lái)的人際圈。就這個(gè)方面來(lái)看，它與家庭養(yǎng)老十分相似。所謂家庭養(yǎng)老，就是通過(guò)子女或其他家庭成員照料家中的老人，為老人提供經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照顧和親情撫慰等活動(dòng)。因此，居家養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老只是為老人提供養(yǎng)老的主體和方式不同而已，由于居家養(yǎng)老沒(méi)有改變老年人多年生活的環(huán)境和生活習(xí)慣等，精神上就不會(huì)感到孤獨(dú)和寂寞。此外，居家養(yǎng)老也符合中國(guó)傳統(tǒng)文化中尊老孝親的思想和尊老為本、敬老為先的觀念，老年人在家庭中頤養(yǎng)天年，能夠滿足老人情感上的需求。

第二，居家養(yǎng)老能夠分解家庭養(yǎng)老的壓力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型和人口結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式受到了前所未有的沖擊。人們生育觀念的改變和我國(guó)計(jì)劃生育政策的施行也使得獨(dú)生子女和丁克家庭出現(xiàn)，照顧老年人的數(shù)量越來(lái)越少，“421”的家庭結(jié)構(gòu)使家庭核心主體的養(yǎng)老壓力不斷增大。居家養(yǎng)老模式中的服務(wù)提供者主要是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，家庭（政府）通過(guò)購(gòu)買(mǎi)等方式實(shí)現(xiàn)老年人足不出戶享受生活照料和精神慰藉等服務(wù)，這樣能夠大大減輕家庭養(yǎng)老的壓力。

第三，居家養(yǎng)老能夠節(jié)約社會(huì)的養(yǎng)老成本。目前我國(guó)社會(huì)保障體系還不夠健全，特別是在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上與西方發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大的差距。這直接導(dǎo)致了我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老無(wú)法滿足龐大的老年人口，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，我國(guó)平均1000名老人僅擁有17張床位。在居家養(yǎng)老模式中，老年人居住在自己家里，家中所有的物品都能得到有效的利用，原有的住房、家具、生活用品等物質(zhì)資源能夠?yàn)槔夏耆说纳钐峁┓奖?，這樣大大節(jié)約了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所需要的基礎(chǔ)設(shè)施投入成本。我國(guó)大部分居家養(yǎng)老屬于社區(qū)服務(wù)型養(yǎng)老方式，所提供的服務(wù)因家庭經(jīng)濟(jì)狀況而定，家庭經(jīng)濟(jì)條件稍好的可以選擇更多一些的服務(wù)，條件稍差的可以少選擇一些服務(wù)，但是由于社區(qū)服務(wù)型居家養(yǎng)老費(fèi)用較低，即使經(jīng)濟(jì)狀況不好也能享受到最基本的服務(wù)。此外，居家養(yǎng)老還能整合人力資源，節(jié)約社會(huì)人力資本。許多居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的服務(wù)人員都是年紀(jì)稍長(zhǎng)，但是身體健康的“老人”，這樣就能使年輕人從養(yǎng)老事務(wù)中解脫出來(lái)，在更能發(fā)揮自己優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)的崗位工作。

二、我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的難點(diǎn)

從我國(guó)全面推行居家養(yǎng)老模式至今已經(jīng)十余年了，在這短短的十余年里，我國(guó)居家養(yǎng)老工作取得了巨大的成就。居家養(yǎng)老對(duì)于緩解人口老齡化給國(guó)家?guī)?lái)的養(yǎng)老壓力以及為老年人提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)都具有積極意義。但是，我們也要清醒的看到，目前我國(guó)居家養(yǎng)老依然還處于一個(gè)實(shí)踐探索階段，甚至在有的地區(qū)還處于試點(diǎn)階段，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)，面臨著諸多難點(diǎn)。

（一）居家養(yǎng)老的法律法規(guī)不完善

我國(guó)在有關(guān)養(yǎng)老的制度設(shè)計(jì)上主要遵從了家庭養(yǎng)老的思想，換言之，家庭養(yǎng)老思想是我國(guó)養(yǎng)老政策的法律基礎(chǔ)。我國(guó)《憲法》第49條明確規(guī)定：“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)?！痹谶@一思想的指導(dǎo)下，我國(guó)于1996年頒布了《老年人權(quán)益保障法》，其中第11條進(jìn)一步明確規(guī)定我國(guó)老年人贍養(yǎng)責(zé)任主體是家庭。居家養(yǎng)老盡管也涉及到家庭層面，但是在服務(wù)主體、服務(wù)方式等方面又不同于家庭養(yǎng)老，各級(jí)政府、各地區(qū)實(shí)行的居家養(yǎng)老政策，其制定依據(jù)是以社會(huì)福利化思想體系為指導(dǎo)。[1]目前我國(guó)還沒(méi)有頒布專門(mén)關(guān)于居家養(yǎng)老的法律，各地區(qū)、各級(jí)政府所制定的政策和下發(fā)的文件基本上都是以2008年1月29日教育部、民政部等十部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》為指導(dǎo)思想。因此，從法律效力上來(lái)看并不高；從地域上來(lái)看，一般都是針對(duì)各地方所制定的，不具有普遍的約束力。如《廣州市社會(huì)化管理特殊人員參加居家養(yǎng)老暫行辦法》、《長(zhǎng)沙市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》、《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》、《南寧市居家養(yǎng)老服務(wù)工作實(shí)施方案》、《上海市民政局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》等，因此，在頂層設(shè)計(jì)上還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）居家養(yǎng)老的社會(huì)支持系統(tǒng)不健全

居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)離不開(kāi)社會(huì)支持系統(tǒng)，換言之，完備的社會(huì)支持系統(tǒng)是居家養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。目前我國(guó)居家養(yǎng)老的社會(huì)支持系統(tǒng)還不夠健全，尤其在居家養(yǎng)老的提供主體上，表現(xiàn)為過(guò)于單一。從全面推行居家養(yǎng)老模式至今，各級(jí)政府幾乎無(wú)一例外成為唯一主導(dǎo)者。盡管各地政府在提供居家養(yǎng)老服務(wù)上的具體做法各異，但其主導(dǎo)地位一直沒(méi)有改變。當(dāng)然，居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投入，政府理應(yīng)成為履行基本責(zé)任的應(yīng)然主體，但是隨著公眾對(duì)于公共服務(wù)需求的增加，政府在提供公共服務(wù)中會(huì)產(chǎn)生政府失靈問(wèn)題。[2]在實(shí)踐中，一些地方政府也試圖實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老提供主體的多元化，如引導(dǎo)和鼓勵(lì)非政府組織參與到養(yǎng)老服務(wù)供給中，然而效果卻并不明顯。在老年服務(wù)志愿者隊(duì)伍的建設(shè)上存在志愿者群體不固定、志愿參與程度低、缺乏常態(tài)參與等問(wèn)題。此外，在居家養(yǎng)老社會(huì)支持的客體上也存在非均等化問(wèn)題。從理論上來(lái)說(shuō)，居家養(yǎng)老的社會(huì)支持應(yīng)該涵蓋所有需要提供支持的老年人，但實(shí)際上目前我國(guó)居家養(yǎng)老的覆蓋群體還十分有限，并沒(méi)有達(dá)到“按需提供”的狀態(tài)。

（三）居家養(yǎng)老的資金提供不充裕

我國(guó)推行居家養(yǎng)老的最初階段，資金來(lái)源主要是發(fā)行福利彩票的福利金。在實(shí)施居家養(yǎng)老的過(guò)程中，由于各級(jí)政府高度重視，資金來(lái)源渠道不斷拓寬，增加了政府財(cái)政撥款、慈善組織和愛(ài)心人士的捐助等。盡管如此，從各地的居家養(yǎng)老工作情況來(lái)看，資金匱乏依然是制約居家養(yǎng)老發(fā)展的最大瓶頸。由于這項(xiàng)工作帶有很強(qiáng)的公益性和非盈利性特征，加之服務(wù)成本較高，而利潤(rùn)空間狹小，使得在具體實(shí)踐過(guò)程中，社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性不高，參與的程度化較低；慈善組織和愛(ài)心人士的捐助帶有很大的主觀隨意性，這就大大增加了政府的財(cái)政壓力。目前我國(guó)居家養(yǎng)老所需資金投入的主體主要是各級(jí)政府，而部分地方政府并沒(méi)有將服務(wù)投入納入到政府的財(cái)政預(yù)算中來(lái)，導(dǎo)致政府的資金投入嚴(yán)重不足。[3]這直接導(dǎo)致居家養(yǎng)老所需的硬件設(shè)施建設(shè)困難、政府在購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)上支付乏力、支付服務(wù)人員的薪酬困難。

（四）居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目不齊全

我國(guó)居家養(yǎng)老雖然經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展取得了令人矚目的成就，讓萬(wàn)千老年人足不出戶也享受到比較貼心的養(yǎng)老服務(wù)。然而，客觀的來(lái)看，目前我國(guó)居家養(yǎng)老還依然處在起步的階段，特別是在養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目上還不盡齊全，主要表現(xiàn)為偏重于老年人生活上的照料，在精神慰藉等方面還比較缺乏。許多居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目?jī)H僅偏重于老年人的日常生活照顧和家政服務(wù)，更多的是關(guān)注他們物質(zhì)方面的需求，如買(mǎi)菜做飯、打掃衛(wèi)生、料理家務(wù)等。而在醫(yī)療保健、精神慰藉等方面還存在一定的缺失。全國(guó)老齡辦2008年發(fā)布的《我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》指出，當(dāng)前，我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)需求總的滿足率只有15.9%，其中家政服務(wù)滿足率為22.61%，護(hù)理服務(wù)滿足率為8.3%，聊天解悶服務(wù)滿足率為3.16%。由此可以顯見(jiàn)，在居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目上由于供需不均衡導(dǎo)致老年人需求與居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)提供上存在著較大的差異，這在那些高齡老人、空巢老人以及生活無(wú)法自理的老人身上表現(xiàn)得尤為突出。

（五）居家養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不高

完整的居家養(yǎng)老服務(wù)體系離不開(kāi)一支穩(wěn)定而專業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍，這也是居家養(yǎng)老服務(wù)體系中重要的人力資源因素。然而，目前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍和從業(yè)人員還相對(duì)不穩(wěn)定，服務(wù)水平也普遍較低。表現(xiàn)在：第一，一些從事居家養(yǎng)老服務(wù)的工作者并沒(méi)有樹(shù)立一定的價(jià)值觀，常常把從事這個(gè)職業(yè)作為暫時(shí)的或者退而求其次的選擇，導(dǎo)致從事該項(xiàng)工作的意愿和積極性都并不高；第二，多數(shù)服務(wù)人員沒(méi)有養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)背景，有的只是經(jīng)過(guò)比較簡(jiǎn)單的崗前培訓(xùn)，更有甚者連培訓(xùn)都沒(méi)有參加過(guò)，這就使得他（她）們?nèi)狈I(yè)的護(hù)理知識(shí)，服務(wù)水平較低，服務(wù)形式也很單一，僅僅停留在為老人提供基本的日常生活照料上，連老人有個(gè)小病小痛都無(wú)法解決；第三，目前我國(guó)絕大多數(shù)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都沒(méi)有配備專業(yè)的心理疏導(dǎo)員（或類似的人員），養(yǎng)老從業(yè)人員一般缺乏精神撫慰方面的技巧，特別是一些年齡比較大的護(hù)理人員由于文化層次較低，加之缺乏專業(yè)訓(xùn)練，無(wú)論是在理論知識(shí)還是在專業(yè)技巧等方面都十分匱乏，有的甚至連閱讀報(bào)刊資料的能力都不具備，而選擇居家養(yǎng)老方式的恰恰是那些子女不在身邊、高齡、生活不能自理的老人，他們更加需要心理的安慰和精神的慰藉，如果服務(wù)人員不具備專業(yè)技能就容易造成老人在精神層面得不到滿足。

三、建構(gòu)適合我國(guó)國(guó)情的居家養(yǎng)老服務(wù)體系

（一）建立和完善我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律體系

重視對(duì)我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的制度安排，建立和完善居家養(yǎng)老服務(wù)的法律體系是我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的制度保障。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)在維護(hù)老年人合法權(quán)益的制度設(shè)計(jì)上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)頒布了多部有關(guān)老齡事業(yè)和為老服務(wù)的法律、法規(guī)，初步形成了以《中華人民共和國(guó)憲法》為基礎(chǔ)，《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》為主體，包括有關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和有關(guān)政策在內(nèi)的老齡法律法規(guī)政策體系框架。[4]但是，這些政策和法律主要針對(duì)的是傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中的諸多領(lǐng)域（包括養(yǎng)老、生活照顧、醫(yī)療衛(wèi)生、合法權(quán)益的維護(hù)、文化生活等）。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，老年人的養(yǎng)老需求已經(jīng)發(fā)生了很大變化，老人養(yǎng)老在物質(zhì)生活方面的改善，很大程度上不能與精神生活的提升同步，子女無(wú)法同時(shí)滿足父母物質(zhì)和精神生活的需要。[5]經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索發(fā)現(xiàn)，居家養(yǎng)老服務(wù)能夠彌合家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間的優(yōu)勢(shì)，規(guī)避二者的短板，已經(jīng)成為社會(huì)普遍認(rèn)可的新型養(yǎng)老模式。由于推行時(shí)間短，各地區(qū)性差異明顯，迄今為止我國(guó)仍然沒(méi)有出臺(tái)一部有關(guān)居家養(yǎng)老的政策法規(guī)。這就需要我國(guó)首先要在頂層設(shè)計(jì)上予以重視，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上出臺(tái)一部具有普遍指導(dǎo)意義的居家養(yǎng)老法律，因?yàn)槿珖?guó)人大是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，能夠統(tǒng)合民政、衛(wèi)生、財(cái)政、國(guó)土、勞保、規(guī)劃等部門(mén)的資源，使多部門(mén)協(xié)同合作支持我國(guó)居家養(yǎng)老事業(yè)。各級(jí)政府和部門(mén)可以在全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律指導(dǎo)下出臺(tái)適合本地實(shí)際情況的地方性法規(guī)、規(guī)章等，使居家養(yǎng)老服務(wù)有法可依、有章可循。

（二）加強(qiáng)我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)支持系統(tǒng)

一般而言，一項(xiàng)公共事務(wù)在推動(dòng)的初始階段，政府應(yīng)該起著主導(dǎo)性的作用，我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)雖然已經(jīng)推行十余年，但是仍然處于起步階段，因此，政府依然是居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)。要保證我國(guó)居家養(yǎng)老工作取得成功，離不開(kāi)政府的投入和支持，特別是在居家養(yǎng)老服務(wù)的資源分配和制度安排等方面，政府的主導(dǎo)作用更是不可或缺。目前，我國(guó)已經(jīng)基本建立起以政府為主導(dǎo)、以社區(qū)為平臺(tái)、以民間組織為參與者的居家養(yǎng)老供給模式。下一步，要不斷加強(qiáng)我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)支持系統(tǒng)，首先，要逐漸走出單純依靠政府推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)的模式，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，使居家養(yǎng)老服務(wù)走向社會(huì)化道路。改變僅僅依靠社區(qū)創(chuàng)辦居家養(yǎng)老的路子，引導(dǎo)中介組織、民間組織和個(gè)人參與興辦居家養(yǎng)老。要把建立健全各級(jí)各類居家養(yǎng)老服務(wù)的中介組織作為社區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)落到實(shí)處，在人財(cái)物等方面予以實(shí)實(shí)在在的支持和輔助；[6]其次，建立全方位、多層次的居家養(yǎng)老管理機(jī)構(gòu)。從中央到地方設(shè)立專門(mén)管理居家養(yǎng)老的機(jī)構(gòu)，形成無(wú)論從宏觀的政策供給還是到微觀的為老服務(wù)都有相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)的管理網(wǎng)絡(luò)。在社區(qū)建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心，具體對(duì)老年人的生活料理和精神慰藉等進(jìn)行日常管理，滿足老年人個(gè)性化的養(yǎng)老需求；最后，重視宣傳教育，特別是傳統(tǒng)孝道文化的倡導(dǎo)。從道德層面通過(guò)非正式約束，加強(qiáng)政府倫理、社會(huì)公德和家庭美德等建設(shè)，構(gòu)建和諧代際關(guān)系，使孝道文化內(nèi)化為人們的自覺(jué)行動(dòng)。

（三）開(kāi)辟多種居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來(lái)源渠道

我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建構(gòu)適合中國(guó)國(guó)情的居家養(yǎng)老服務(wù)體系不可能一蹴而就。特別是在資金提供上，必須建立相應(yīng)的居家養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持體系，以滿足我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)所需的經(jīng)濟(jì)保障。目前，我國(guó)居家養(yǎng)老資金來(lái)源主要由地方政府籌集，但是地方政府所繳納的資金也存在不能按時(shí)足額到賬的問(wèn)題。[7]而且單純依靠過(guò)去那種福利彩票的福利金和社會(huì)捐助的籌資模式顯然也不能保障其長(zhǎng)期發(fā)展的要求。從政府層面來(lái)看，一方面，要按照公共財(cái)政的要求，將居家養(yǎng)老服務(wù)資金納入到各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，建立起居家養(yǎng)老服務(wù)資金的長(zhǎng)效投入機(jī)制，為居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供可靠的資金保障；另一方面，政府可以出臺(tái)一些發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠政策，把部分服務(wù)職能讓渡給社會(huì)，在政策允許的前提下，盤(pán)活存量資產(chǎn)和存量資源，如通過(guò)租借社區(qū)場(chǎng)地、有償轉(zhuǎn)讓服務(wù)設(shè)施等為居家養(yǎng)老服務(wù)籌措資金。從社會(huì)層面來(lái)看，鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，在保持民間組織基本公益性的前提下，可以留有少部分營(yíng)利空間，畢竟居家養(yǎng)老服務(wù)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不是純粹的慈善事業(yè)，要使居家養(yǎng)老服務(wù)走向產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化，完全不給民間組織留有營(yíng)利空間，會(huì)大大扼殺它們參與居家養(yǎng)老服務(wù)的熱情。從家庭層面來(lái)看，老年人所在家庭（五保老人、獨(dú)身老人等除外）應(yīng)該積極分擔(dān)政府在居家養(yǎng)老中的財(cái)政壓力。目前我國(guó)多地政府在居家養(yǎng)老服務(wù)提供上采取政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老的模式，這一方面體現(xiàn)了政府積極履行公共服務(wù)的基本職能，另一方面也體現(xiàn)了政府對(duì)養(yǎng)老成本和收益的重視。但是隨著老年人口的增多，政府在購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老中的財(cái)政壓力越來(lái)越大，這就要求家庭應(yīng)當(dāng)積極分擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)支出，可以采取政府購(gòu)買(mǎi)基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，其他的個(gè)性化服務(wù)項(xiàng)目由家庭根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)條件自行購(gòu)買(mǎi)，這樣就能大大減輕政府的經(jīng)濟(jì)壓力。

（四）加強(qiáng)居家養(yǎng)老從業(yè)人員的隊(duì)伍建設(shè)

居家養(yǎng)老要真正取得實(shí)效，離不開(kāi)高素質(zhì)的從業(yè)人員。一支穩(wěn)定而專業(yè)的居家養(yǎng)老從業(yè)人員隊(duì)伍是我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中重要的人力資源保障，是居家養(yǎng)老服務(wù)不可或缺的支撐力量。當(dāng)前，我國(guó)居家養(yǎng)老從業(yè)人員的隊(duì)伍建設(shè)還比較滯后，主要表現(xiàn)為正規(guī)化、專業(yè)化水平不高和服務(wù)隊(duì)伍不穩(wěn)定等。要改變這種現(xiàn)狀需要從幾個(gè)方面下工夫：首先，重視居家養(yǎng)老從業(yè)人員的待遇，提高他（她）們的薪資水平。居家養(yǎng)老服務(wù)的從業(yè)人員，特別是直接服務(wù)者一般都是比較辛苦和忙碌的，干的活也比較臟、累，這就需要在待遇上重視他（她）們的付出，所支付的薪資應(yīng)該基本與其付出相稱，這樣才能留住人才，保持從業(yè)人員隊(duì)伍的基本穩(wěn)定；其次，在居家養(yǎng)老從業(yè)人員招聘中嚴(yán)格遴選，把好“入口關(guān)”。目前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的準(zhǔn)入門(mén)檻是很低的，這也是導(dǎo)致整個(gè)從業(yè)人員隊(duì)伍專業(yè)化水平不高、服務(wù)能力不足的一個(gè)重要原因。因此，在招聘時(shí)應(yīng)該重點(diǎn)考察應(yīng)聘者的服務(wù)意愿、家政服務(wù)能力、護(hù)理知識(shí)、心理常識(shí)等；再次，做好居家養(yǎng)老從業(yè)人員的技能培訓(xùn)，按照相關(guān)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技能規(guī)范，重點(diǎn)提高他（她）們的崗位技能，在達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)和具備一定資質(zhì)以后頒發(fā)統(tǒng)一的證書(shū)，做到持證上崗；最后，加大我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)人員培養(yǎng)力度，提高“造血”功能。盡管目前我國(guó)大部分高校還沒(méi)有專門(mén)開(kāi)設(shè)有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)的專業(yè)課程，但是一些民政學(xué)（院）校已經(jīng)開(kāi)始這方面嘗試，設(shè)置了相關(guān)的專業(yè)和課程，如長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院從1999年開(kāi)始開(kāi)設(shè)老年服務(wù)與管理專業(yè)，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老齡事業(yè)機(jī)構(gòu)輸送了大量的專業(yè)人才，這對(duì)于培養(yǎng)具有專業(yè)素質(zhì)的養(yǎng)老從業(yè)人員提供了良好的平臺(tái)。下一步，應(yīng)該針對(duì)我國(guó)老齡化背景下的養(yǎng)老形勢(shì)，鼓勵(lì)高校開(kāi)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)和相關(guān)課程，培養(yǎng)養(yǎng)老專業(yè)人才，為居家養(yǎng)老輸送更多的專業(yè)人才。

[1] 官玉琴．居家養(yǎng)老政策法規(guī)研究 [J]．福建教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（2）：15-19．

[2] 俞賀南，等．我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老模式的出路研究 [J]．河南社會(huì)科學(xué)，2011，（1）：202-205．

[3] 秦艷艷，鄔滄萍．我國(guó)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府職能分析[J]．蘭州學(xué)刊，2012，（1）：123-127．

[4] 王金元．城市老人居家養(yǎng)老的社會(huì)支持 [J]．社會(huì)科學(xué)家，2008，（4）：110-113．

[5] 黎永紅，潘劍鋒．傳統(tǒng)孝道文化對(duì)農(nóng)村家庭養(yǎng)老作用的局限性——以湖南省永州市農(nóng)村家庭養(yǎng)老調(diào)研為例[J]．中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，（4）：57-62．

[6] 嚴(yán)浩等．居家養(yǎng)老：具有中國(guó)特色的養(yǎng)老之路[J]．社會(huì)福利，2006，（1）：14-16．

[7] 常 偉，方 威，肖素超．長(zhǎng)沙失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)研報(bào)告[J]．中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，（3）：59-62．

The Difficulties and Breakthrough of Constructing the Service System for Caring the Aged at Home in Our Country

QIN Bo

（The Party School for the Departments Directly under Hunan Provincial Committee of the CPC，Changsha 410001, Hunan, China；Hunan Normal University,Changsha 410081, Hunan, China）

With our country’s entering into the aging society, the issue of caring the aged has become a serious topic that we must face. Constructing a scientific and perfect service system for caring the aged at home is undoubtedly an effective way to solve the problems brought up by the aging of our country. At present, the difficulties of constructing the service system for caring the aged at home in our country include: laws and regulations are not perfect; the social support system is not sound;the supply of fund is not abundant; the service projects for caring the aged are not complete; the professional quality of service staff is not high, and so on. To construct the service system for caring the aged at home which is suitable for China’s national conditions needs the combined work of the government, the society and the family.

aged-care at home; service system for caring the aged; social support

D669

A

1673-9272(2012)06-0061-05

2012-10-20

湖南省情與決策咨詢研究課題項(xiàng)目：“完善湖南居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)證研究”（編號(hào)：2012BZZ10）。

秦 勃（1979-），男，湖南桂陽(yáng)人，中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校講師，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：公共管理。

[本文編校：徐保風(fēng)]