闕方平 黃超

長期以來，我國民間金融一直沒有得到官方認可，除極少數(shù)渠道外，均以“非法”的形式存在，民間資本沒有獲得應有的增值能力。2005年，國務院發(fā)布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，為民間資本進入銀行業(yè)打開了一扇大門。經(jīng)過多年發(fā)展，民間資本已是銀行業(yè)資本金的重要組成部分。但研究發(fā)現(xiàn)，受傳統(tǒng)觀念、自身實力、外部環(huán)境等因素的影響，民間資本轉(zhuǎn)化為銀行資本仍存在一些困難，需進一步加以改進。

民間資本轉(zhuǎn)化為銀行資本的現(xiàn)狀

當前，民間資本已經(jīng)成為我國銀行業(yè)資本金的重要組成部分。民間資本參與了部分大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行的首次公開募股（IPO）和股權優(yōu)化。據(jù)不完全統(tǒng)計，民間非金融機構類投資者在全國股份制商業(yè)銀行的持股比例達8.67%，在城市商業(yè)銀行的持股比例達42.59%。全國農(nóng)村中小金融機構股本中的民間資本超過2400億元，占其股本總額的比重超過90%。民間資本在各類農(nóng)村中小金融機構的入股比例分別為：農(nóng)村信用社99.3%、農(nóng)村合作銀行95.8%、農(nóng)村商業(yè)銀行77.7%、村鎮(zhèn)銀行54.8%（其余股份大部分由民間資本間接持有）和農(nóng)村資金互助社的99.8%。

以湖北省情況為例，截至2010年末，全省地方法人銀行業(yè)金融機構（不含小額貸款公司，簡稱“小貸公司”，下同）有94家，注冊資本173.89億元，其中，民間資本144.95億元，占比達83.36%。自2008年以來，注冊資本增加了37.73億元，其中，民間資本增加28.75億元，占增加額的76.19%。

表面看來，湖北省民間資本進入銀行業(yè)的絕對值不大，增加額不多，但該省民間資本大量進入小貸公司。截至2010年末，全省設立小貸公司74家，注冊資本33.9億元，全部為民間資本，最大的公司注冊資本金為3億元，最小的為0.1億元。已開業(yè)的63家小貸公司累計發(fā)放貸款92.49億元，平均每筆貸款83.1萬元，貸款余額32.78億元。除黃岡一家規(guī)模較小的公司虧損4萬元外，其余63家小貸公司全部實現(xiàn)盈利。

從湖北省民間資本進入的機構類別來看，除小貸公司外，民間資本占比最高的是農(nóng)村信用社，達99.66%；占比最低的為村鎮(zhèn)銀行，為25.88%。地方法人銀行機構民間資本的平均占比為83.35%，民間資本在湖北省的地方法人銀行機構中占有重要地位。

盡管理論界認為民間資本轉(zhuǎn)化為銀行資本有多達五種渠道，但從湖北省情況來看，主要有兩種方式：一是增資擴股，這是民間資本進入具有銀監(jiān)會頒發(fā)的金融許可證的地方法人銀行類金融機構的主渠道，占整個新增民間資本的48.28%；二是新設，以設立小貸公司為主要方式，占整個新增民間資本的51.72%。

民間資本轉(zhuǎn)化為銀行資本存在的問題

當前，民間資本進入銀行業(yè)沒有政策障礙，但在實際中仍存在一些困難和問題。從圖1中可以看出，2008年以來，湖北省農(nóng)村銀行機構（其中，農(nóng)商行由原農(nóng)信社改制而來，因此與農(nóng)信社合并計算，從而保證數(shù)據(jù)可比性）的民間資本占比下降或基本持平。數(shù)據(jù)同時顯示，民間資本也大量投入到農(nóng)村銀行機構，反映出湖北省民間資本進入銀行業(yè)機構，尤其是農(nóng)村銀行機構的渠道尚不十分順暢，存在多方面的問題。

第一，路徑依賴問題?！奥窂揭蕾嚒痹敲绹?jīng)濟學家阿瑟用以描述技術變遷的自我強化、自我積累的性質(zhì)。阿瑟認為，新技術的采用往往具有報酬遞增的性質(zhì)，經(jīng)濟學家道格拉斯·諾斯把阿瑟提出的技術變遷機制擴展到制度變遷中，用“路徑依賴”概念描述過去的績效對現(xiàn)在和未來的巨大影響力，證明了制度變遷同樣具有報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一條路徑，其既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。沿著既定的路徑，經(jīng)濟和政治制度的變遷可能進入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能沿著原來的錯誤路徑往下滑，在“痛苦”的深淵中越陷越深，甚至被“鎖定”在某種無效率的狀態(tài)。一旦進入了“鎖定”狀態(tài)，要想脫出就變得十分困難，除非依靠政府或其他強大的外力推動。通俗地講，“路進依賴”類似于物理學中的“慣性”，一旦進入某一路徑（無論是好是壞）就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。道格拉斯·諾斯認為，行為者的觀念以及由此形成的主觀抉擇在制度變遷中起著更為關鍵的作用。一定程度上，人們的一切選擇都會受到路徑依賴的可怕影響。

針對民間資本轉(zhuǎn)化為銀行資本的問題，傳統(tǒng)理論中，馬克思、恩格斯、列寧都強調(diào)“通過擁有國家資本和獨享壟斷權的國家銀行，把信貸集中在國家手中”和“實行銀行國有化才能真正實行對全部經(jīng)濟生活的監(jiān)督”，而民間資本促進經(jīng)濟金融發(fā)展的認識有待進一步傳播和推廣。在思想觀念上，我國傳統(tǒng)的國有、集體、民營的資本劃分根深蒂固，許多人還存在一定程度的“所有制”歧視，無論是管理者還是普通民眾，仍有較多人認為只有國有資本才靠得住、才安全、才規(guī)范。實踐中，監(jiān)管者在審查股東資格時仍是看投資人的背景，如果主要投資人沒有金融從業(yè)背景，則不可能被審批通過成為銀行的股東，而沒有國有背景的審查更為嚴格。這種傳統(tǒng)理論和觀念是路徑依賴產(chǎn)生的重要原因，仍然深刻制約著民間資本進入銀行業(yè)。

第二，相對實力不濟問題。雖然國家鼓勵民間資本進入金融領域，但銀行是經(jīng)營風險的特殊機構，為最大程度避免銀行業(yè)出現(xiàn)風險和對社會造成不良影響，同時出于審慎監(jiān)管的考慮，監(jiān)管層對民間資本進入銀行業(yè)的市場準入、投資比例和資產(chǎn)規(guī)模等方面進行了一些限制，門檻較高。例如，規(guī)定入股農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用聯(lián)社的企業(yè)凈資產(chǎn)須達到全部資產(chǎn)的30%以上，及權益性投資余額不超過本企業(yè)凈資產(chǎn)的50%等。這些條件對所有資本都“一視同仁”，無論是國有資本還是民間資本。作為中小銀行的主要股東必須滿足一定的監(jiān)管要求，而這些要求對許多民間資本來說是無法達到的，進而導致部分民間資本難以轉(zhuǎn)化為銀行資本。

第三，良莠難分問題。與國有投資者和境外投資者相比，民間資本所在的部分企業(yè)存在自身治理結構不健全、主業(yè)不突出、信用狀況不佳、經(jīng)營不穩(wěn)定、容易受大環(huán)境影響和不具備持續(xù)出資能力等問題。民間資本分布散、實力弱，缺乏聚集民間資本的集合投資平臺，獨立投資決策能力不足。部分民間資本入股動機不正當，企圖通過入股控制銀行機構套取信貸資金，難以滿足股東資質(zhì)的要求。由于信息不對稱，作為監(jiān)管者或大股東對上述問題難以“釋懷”，因此對民間資本的進入難免持謹慎懷疑的態(tài)度，這就影響了民間資本轉(zhuǎn)化為銀行資本的暢通渠道。

第四，動力不足問題。民間資本的逐利性決定其不會進入無利可圖的行業(yè)或領域。一方面，部分城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)包袱沉重，長期虧損，缺乏增資擴股的吸引力，進而阻礙了自身的改革進程。另一方面，民間資本愿意參與“高?！鞭r(nóng)信社的并購重組，但希望能夠控股，但現(xiàn)有文件規(guī)定其持股比例不能超過20%，這使得民間資本的入股動力不足。另外，對股權的流轉(zhuǎn)還沒有規(guī)范的程序，股權流轉(zhuǎn)不暢，在一定程度上也影響了民間資本轉(zhuǎn)化為銀行資本的積極性。

第五，市場和非市場壁壘問題。現(xiàn)有商業(yè)銀行在網(wǎng)點、客戶、信譽、技術、管理水平和人員方面擁有巨大優(yōu)勢，民間資本如新組建銀行業(yè)機構，將付出更大經(jīng)營成本和更大的營銷努力，以提升自身的品牌和知名度，這就形成了一種市場壁壘?，F(xiàn)有的銀行業(yè)機構股東，尤其是地方法人銀行機構的大股東（主要是地方政府）不愿股權遭受稀釋，進而影響到其控股地位，因而對增資擴股積極性不高，即使增資擴股也更青睞國有資本，限制民間資本的進入，這在事實上形成了一種非市場壁壘。

政策建議

第一，建立和完善監(jiān)管法規(guī)體系。要加強民間資本進入金融領域的引導和監(jiān)管，既要積極引進民間資本充實銀行資本金，促進銀行業(yè)股權結構的多元化，又要防止從政府的“一股獨大”走向民間資本的“一股獨大”，使銀行業(yè)機構變成民間資本的“提款機”。根據(jù)重組存量和發(fā)展增量相結合的原則，在制度設計上要堅持漸進式、多元化和多層次的思路，既為民間資本參股原有銀行體系開辟暢通渠道，也為新設民營銀行創(chuàng)造制度空間。建立銀行業(yè)準入公示制度，利用社會、市場的力量減輕部分資格審核的工作強度，吸納更多、更好的有資質(zhì)資本進入銀行業(yè)。

第二，切實落實“低門檻”原則。要在思想觀念和實際操作上樹立各類資本“平等準入”的理念，放開準入資本的范圍。要進一步調(diào)整投資人資格，放寬境內(nèi)投資人持股比例。如對農(nóng)村商業(yè)銀行單個自然人持股比例放寬到5%～10%、單個境內(nèi)非金融機構及其關聯(lián)方持股比例放寬到10%～15%；對村鎮(zhèn)銀行單個自然人、單個境內(nèi)非金融機構及其關聯(lián)方持股比例放寬到15%～20%，吸納更多的民間資本進入銀行業(yè)。不盲目追求村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模，不人為設置準入條件和標準。

第三，“三管齊下”實現(xiàn)“嚴監(jiān)管”。由于民間資本控股的商業(yè)銀行沒有國家信用的保障，風險隱患相對較大，一旦出現(xiàn)問題，容易產(chǎn)生存款“擠兌”，造成金融風險。因此，要將銀行自律、市場約束和政府監(jiān)管三者結合起來，建立多元化的全面監(jiān)管機制。

一是，指導民營銀行在“治本”上下功夫，建立和完善內(nèi)部控制體系，提升科學決策水平和風險管控能力，督促提高信息系統(tǒng)和人才儲備的支持能力，從制度和機制上為增強風險抵御能力提供保障，實現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展。

二是，促進市場激勵約束機制建設，加強審計監(jiān)督和信息披露。在實現(xiàn)市場信息公開和監(jiān)督的同時，建立當?shù)乜蛻魧ψ约旱牧私馀c信任，獲得好的口碑，增強社會知名度和品牌美譽度。

三是，監(jiān)管機構加強監(jiān)管的針對性。要嚴格按照審慎監(jiān)管要求實施監(jiān)管，特別注重對董事會、大股東、高級管理人員以及關聯(lián)交易行為、風險管理能力的監(jiān)管，強化對資本充足率、資產(chǎn)損失準備充足率、不良資產(chǎn)率及單一集團客戶授信集中度的持續(xù)、動態(tài)監(jiān)管。對股東建立連續(xù)審查和退出機制，強化對主要股東資格的審查，明確要求在《發(fā)起人協(xié)議書》和《公司章程》中載明所有股東退出條款，限制或終止不合格股東所持股份的表決權。對機構要根據(jù)資本充足狀況及資產(chǎn)質(zhì)量狀況，適時采取遞進的監(jiān)管措施，直至市場退出。

第四，加大配套政策扶持力度。對民間資本投資組建的銀行機構，盡管都有特定的生存空間和一定的比較優(yōu)勢，但由于體制、市場發(fā)展水平等方面存在的制約因素，其生存環(huán)境還不十分理想，國家應進一步在政策方面給予支持。例如，實行營業(yè)稅差額納稅，按照存貸款利息差額征收營業(yè)稅；對現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策延長適用期限；在試點的基礎上，進一步擴大縣域金融機構涉農(nóng)貸款增量獎勵試點范圍，充分發(fā)揮財政資金杠桿作用等。同時，盡快建立存款保險制度，有效提高民間資本控股的商業(yè)銀行在吸收存款業(yè)務上的競爭力，提高公眾信任度；明確村鎮(zhèn)銀行在全國銀行間的同業(yè)拆借資格，增加資金補充渠道；明確全國性統(tǒng)一的支付結算系統(tǒng)及征信系統(tǒng)上線標準，對村鎮(zhèn)銀行通過間接方式加入清算系統(tǒng)進行統(tǒng)一規(guī)范，允許所有村鎮(zhèn)銀行借助主發(fā)起行平臺開通個人及企業(yè)征信系統(tǒng)，實現(xiàn)個人和企業(yè)信用查詢功能等。

第五，加大金融市場秩序整頓力度。要引導民間資本合理流動，嚴厲打擊擾亂金融秩序的非法融資活動，嚴防各類民間入股的融資類機構成為詐騙、洗錢、炒賣外匯等非法活動的“溫床”。要加強金融輿論宣傳，加強風險提示和社會宣傳教育，利用典型案例充分揭示地下錢莊、非法集資等非法金融活動的危害，提高公眾金融風險意識，主動規(guī)避風險，引導民間資本流入正規(guī)合法機構。

(闕方平系湖北銀監(jiān)局副局長)