鄧騫

摘 要：文章分析了地方投融資平臺(tái)存在的問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)及原因，提出了打造地方投融資平臺(tái)的對(duì)策和措施。

關(guān)鍵詞：投融資平臺(tái) 問(wèn)題 原因 對(duì)策措施

中圖分類號(hào)：F812.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）01-212-02

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的存在由來(lái)已久。2008年11月，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，我國(guó)政府實(shí)施了積極的財(cái)政政策，各地方政府投融資平臺(tái)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)。同時(shí)，各界對(duì)日漸龐大的地方投融資平臺(tái)債務(wù)及由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)極為關(guān)注。鑒于此，本文分析了地方投融資平臺(tái)存在的問(wèn)題以及形成的原因后，提出了打造地方投融資平臺(tái)的對(duì)策。

一、地方投融資平臺(tái)的問(wèn)題

1.融資需求大。近幾年，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模日益擴(kuò)大，進(jìn)度也越來(lái)越快。由于改善城市面貌既可以滿足社會(huì)需求，也能體現(xiàn)政績(jī)，因此，在政府的中長(zhǎng)期規(guī)劃中，大都提出了大規(guī)模的城建投資計(jì)劃，提高了城市投資需求。政府投融資平臺(tái)作為融資和項(xiàng)目實(shí)施的主要載體，壓力巨大。

2.融資能力低。政府投融資平臺(tái)承擔(dān)大量的公益性項(xiàng)目，資金投入量大，基本無(wú)回報(bào)或收益極低。投融資平臺(tái)企業(yè)短期內(nèi)承擔(dān)多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，往往需要大量舉債，有的甚至已超過(guò)了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。支撐巨額的財(cái)務(wù)費(fèi)用，造血功能缺失。融資渠道單一，投融資平臺(tái)對(duì)外融資多以銀行的長(zhǎng)短期商業(yè)貸款等負(fù)債方式進(jìn)行，利用資本市場(chǎng)直接融資比例過(guò)低，受宏觀調(diào)控政策的影響極大。

3.盈利能力差。許多投融資平臺(tái)往往依賴于某個(gè)或某類政府投資項(xiàng)目而建立，僅僅承擔(dān)了投資項(xiàng)目的融資及建設(shè)職能，不能對(duì)建設(shè)的工程項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)與管理，沒(méi)有形成真正意義上的符合風(fēng)險(xiǎn)與收益一體化要求的投融資主體資格，市場(chǎng)化投融資“借、用、管、還”的責(zé)任不清晰，難以形成投融資運(yùn)營(yíng)合力。因此，資金使用效率較低，沒(méi)有通盤考慮資源的整合利用和持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

二、投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的原因

（一）內(nèi)部動(dòng)因

1.地方政府債務(wù)管理制度不規(guī)范。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府建設(shè)性債務(wù)游離于現(xiàn)行財(cái)政體系之外，透明度和公開(kāi)性極低。政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、核算，特別是預(yù)警體系尚未建立，令決策層無(wú)法準(zhǔn)確地掌握政府的所有投融資活動(dòng)，統(tǒng)籌規(guī)范債務(wù)管理難度很大。地方財(cái)政部門只能對(duì)部分直接由財(cái)政部門償還的債務(wù)進(jìn)行管理，地方人大也沒(méi)有對(duì)債務(wù)融資履行監(jiān)管職能，更談不上引入社會(huì)公眾參與的體制和機(jī)制，為投融資平臺(tái)債務(wù)的肆意擴(kuò)張和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的積聚創(chuàng)造了條件。

2.地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全。我國(guó)投融資平臺(tái)從體制上尚未擺脫對(duì)政府部門的依附，項(xiàng)目的決策權(quán)不在各投融資平臺(tái)。地方投融資行為屬于“準(zhǔn)財(cái)政”行為，出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將最終由財(cái)政承擔(dān)。因而，在“借、用、還”不統(tǒng)一和“責(zé)、權(quán)、利”不清的情況下，盲目舉債、多頭管理。各平臺(tái)公司極易忽略完善自身的規(guī)范性考核辦法和建立相關(guān)的管理和監(jiān)督制度，投融資的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制建設(shè)更是無(wú)從談起。

3.地方政府政績(jī)考核機(jī)制有偏差。長(zhǎng)期以來(lái)，地方GDP增長(zhǎng)速度、就業(yè)、投資規(guī)模等往往是評(píng)價(jià)地方政府業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容。各級(jí)地方政府官員早已習(xí)慣于把本地投資增長(zhǎng)快、投資規(guī)模大，融資平臺(tái)多、融資額度大等作為其任期內(nèi)工作業(yè)績(jī)的主要內(nèi)容，而較少地關(guān)注本屆政府對(duì)資源的使用是否高效，對(duì)財(cái)力的配置是否合理等實(shí)質(zhì)問(wèn)題。在這種存在偏差的政績(jī)考核機(jī)制下，官員要想在短期內(nèi)做出引人矚目的政績(jī)，借債就成為一種突破已有預(yù)算約束的最佳策略。

4.政治周期效應(yīng)催生地方負(fù)債規(guī)模。以官員任期制為基本特征的政治周期也對(duì)地方投融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生重要影響。本屆政府極力融資搞建設(shè)，償債責(zé)任卻轉(zhuǎn)嫁給下屆乃至多屆后續(xù)政府。這種現(xiàn)象與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“蛛網(wǎng)效應(yīng)”極為類似。如果一屆政府既不償付本金，也不支付全部利息，即償債效率小于借債效率，則地方債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。

（二）外部誘因

1.受地區(qū)城市化、工業(yè)化發(fā)展驅(qū)使。我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)引發(fā)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，它的形成和積聚與地區(qū)城市化、工業(yè)化發(fā)展存在緊密相連的因果循環(huán)關(guān)系。地方政府構(gòu)建投融資平臺(tái)舉借債務(wù)有了經(jīng)濟(jì)上的可行性，其舉借債務(wù)的規(guī)模也會(huì)因經(jīng)濟(jì)的繁榮、城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展而不斷積累，引發(fā)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)及政策環(huán)境影響。2008年下半年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)催生了地方投融資平臺(tái)的快速發(fā)展。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，2008年11月我國(guó)政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，出臺(tái)了4萬(wàn)億元的刺激計(jì)劃，其中，中央僅承擔(dān)1.18萬(wàn)億元，其余部分都要求地方政府給予配套資金支持和稅收優(yōu)惠。

3.受體制因素影響。一方面，我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡胤秸疅o(wú)法通過(guò)公開(kāi)、透明與合法渠道實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)融資。因此，只有借助投融資平臺(tái)。另一方面，1994年分稅制體制改革后，地方事權(quán)過(guò)多與財(cái)力不足的矛盾在基層政府表現(xiàn)得越來(lái)越突出?；鶎诱狈Ψ€(wěn)定可靠的收入來(lái)源。

三、地方融資平臺(tái)的打造

根據(jù)統(tǒng)一化的政府融資平臺(tái)、市場(chǎng)化的國(guó)資管理平臺(tái)、政策性的產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)、先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺(tái)的總體戰(zhàn)略定位，建議采取以下措施打造投融資平臺(tái)。

1.切實(shí)增強(qiáng)平臺(tái)融資能力。擴(kuò)充資產(chǎn)規(guī)模。充分運(yùn)用政府可以合理支配的資金和資源，擴(kuò)大政府獨(dú)資或控股投資公司的資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流量。優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)融資能力。拓寬融資渠道，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有商業(yè)銀行的信貸資金優(yōu)勢(shì)，為重點(diǎn)項(xiàng)目提供融資便利。積極爭(zhēng)取政策性貸款，完善政府投融資公司的融資擔(dān)保體系，建立良好的社會(huì)信用環(huán)境。擴(kuò)大直接融資，創(chuàng)新直接融資方式。

2.創(chuàng)新投融資體制和模式。一是充分發(fā)揮各級(jí)投融資平臺(tái)公司的融資功能。各級(jí)投融資平臺(tái)公司要以項(xiàng)目建設(shè)為紐帶，加強(qiáng)與各金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本的聯(lián)系與合作。二是各投融資平臺(tái)公司要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)對(duì)接，用好用活金融政策，構(gòu)建良好的銀企合作機(jī)制，提升融資能力，爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)、銀團(tuán)貸款、融資授信等支持。三是積極支持配合金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，探索“按揭”融資模式。

3.制定先行先試的投融資政策。抓住區(qū)域發(fā)展政策，制訂重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目融資規(guī)劃。制定和落實(shí)投融資政策，用“先行先試”的手段，努力構(gòu)建地方投融資體制改革的政策支撐體系。加快研究制定投資項(xiàng)目管理、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理等政策措施，規(guī)范和強(qiáng)化政府投資管理，加強(qiáng)投融資宏觀調(diào)控，營(yíng)造投融資要素合理流動(dòng)的市場(chǎng)環(huán)境，為政府融資創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

4.加強(qiáng)對(duì)政府投融資平臺(tái)的監(jiān)管。加強(qiáng)政府規(guī)劃和政策引導(dǎo)，各投融資平臺(tái)企業(yè)要按照當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，編制企業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃。建立健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)完備的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)決策機(jī)制和監(jiān)督制衡機(jī)制。建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的管理,以定量考核為主,定性考核為輔,主要考核經(jīng)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)完成情況。強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。建立監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范投資項(xiàng)目審批，重大項(xiàng)目實(shí)施日常財(cái)務(wù)監(jiān)管。有效杜絕違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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（作者單位：湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院 湖南長(zhǎng)沙 410000）（責(zé)編：李雪）