孟憲鋒 嚴(yán)巖

（1、天津市武清區(qū)測(cè)繪隊(duì)，天津300000 2、天津市武清區(qū)開墾征地事務(wù)中心，天津 301700）

1 引言

基礎(chǔ)測(cè)繪，是指建立全國(guó)統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)，進(jìn)行基礎(chǔ)航空攝影，獲取基礎(chǔ)地理信息的遙感資料，測(cè)制和更新國(guó)家基本比例尺地圖、影像圖和數(shù)字化產(chǎn)品，建立、更新基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)。國(guó)家基礎(chǔ)測(cè)繪工作是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)地理信息的一項(xiàng)國(guó)家公益性事業(yè)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前期性、基礎(chǔ)性工作；國(guó)家基礎(chǔ)測(cè)繪工作連同所有其它的測(cè)繪事業(yè)是國(guó)家重要的信息產(chǎn)業(yè)，為國(guó)家建設(shè)和管理提供與地理位置有關(guān)的各種專題性和綜合性的基礎(chǔ)地理信息；測(cè)繪成果是進(jìn)行國(guó)土資源以及環(huán)境監(jiān)測(cè)、農(nóng)業(yè)建設(shè)、交通、水利等大型工程建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、土地開發(fā)利用、重大災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)和科學(xué)研究必不可少的基礎(chǔ)材料。同時(shí)，測(cè)繪成果是準(zhǔn)確反映我國(guó)疆域、行政區(qū)劃界限和土地權(quán)屬界限的資料，測(cè)繪成果還是國(guó)家行政管理的基礎(chǔ)信息。

2 我國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪的現(xiàn)狀

2.1 分級(jí)管理體制不夠完善

雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貫徹國(guó)家測(cè)繪法規(guī)的需要，應(yīng)該健全地(市)、縣級(jí)測(cè)繪管理機(jī)構(gòu)這兩級(jí)機(jī)構(gòu)，但全國(guó)至今仍然有一半左右的地(市)和絕大多數(shù)的縣未設(shè)立起專門的測(cè)繪管理機(jī)構(gòu)。各省級(jí)行政區(qū)雖早已設(shè)立了測(cè)繪局或處，但大都為事業(yè)單位履行政府職能。

2.2 基礎(chǔ)地理信息更新工作嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，基礎(chǔ)測(cè)繪嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，滿足不了需要，主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：①高程控制和大地控制不能及時(shí)補(bǔ)測(cè)和復(fù)測(cè)，滿足不了城市建設(shè)的需要。②基礎(chǔ)圖件更新速度十分緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上地形面貌日新月異的變化，嚴(yán)重制約了測(cè)繪工作的基礎(chǔ)性、前期性作用。③數(shù)字化產(chǎn)品匾乏，不能滿足規(guī)劃、建設(shè)和城市發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)地理信息的需要、隨著計(jì)算機(jī)、通訊技術(shù)的飛速發(fā)展，各行各業(yè)在需要傳統(tǒng)模擬產(chǎn)品的同時(shí)還需要大量的數(shù)字化產(chǎn)品。

2.3 重復(fù)測(cè)繪現(xiàn)象普遍

我國(guó)的測(cè)繪法律法規(guī)對(duì)測(cè)繪成果的申報(bào)和上交做了一些規(guī)定，但沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，成果是否申報(bào)和上交都一個(gè)樣，使得重復(fù)測(cè)繪現(xiàn)象很常見。

2.4 測(cè)繪項(xiàng)目質(zhì)量管理存在不足

思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題一些單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，缺乏抓質(zhì)量工作的緊迫感和責(zé)任感，沒(méi)有強(qiáng)化干部職工的質(zhì)量意識(shí)，抓質(zhì)量只是將在口頭上，沒(méi)有落到實(shí)處。測(cè)繪單位內(nèi)部技術(shù)管理和質(zhì)量管理松散。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制正從原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，測(cè)繪行業(yè)原有的一套制度和辦法在許多方面已不能適應(yīng)新的形式，而新的制度和辦法還很不健全。

2.5 國(guó)家基礎(chǔ)地理信息的保密工作與社會(huì)發(fā)展和社會(huì)需求已不相適應(yīng)

根據(jù)近幾年來(lái)國(guó)家基礎(chǔ)地理信息中心對(duì)社會(huì)各界提供基礎(chǔ)地理信息資料的統(tǒng)計(jì)說(shuō)明，數(shù)據(jù)共享的范圍狹窄，大量數(shù)據(jù)受到密級(jí)等所謂安全因素的限制，提供的廣度和深度均源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的規(guī)則，政府機(jī)構(gòu)、軍事單位、科研院所等是數(shù)據(jù)的服務(wù)對(duì)象，大量潛在用戶處于不知不識(shí)或識(shí)而不得的狀態(tài)。

3 實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)測(cè)繪改革的措施

3.1 進(jìn)一步完善我國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪的分級(jí)管理體制

但就中國(guó)各地的實(shí)際情況而言，在國(guó)家控制編制極嚴(yán)的情況下，經(jīng)省測(cè)繪局的百般努力，近十幾年來(lái)，各省區(qū)在一半左右的地(市)、縣也逐步建立了一些專職或兼職的測(cè)繪管理部門。要理順地(市)、縣測(cè)管體制的關(guān)系，首先應(yīng)在省級(jí)地方測(cè)繪立法中明確規(guī)定地 (市)、縣政府要有一個(gè)測(cè)繪行政主管部門或指定某行政部門來(lái)主管本區(qū)域測(cè)繪管理工作。其次，抓緊地(市)級(jí)對(duì)省級(jí)人大頒布測(cè)繪條例的配套法規(guī)的制定，在地(市)級(jí)測(cè)繪法規(guī)中明確寫明地(市)、縣××行政主管部門為當(dāng)?shù)販y(cè)繪主管部門乃為上策。

3.2 加快建立和完善基礎(chǔ)地理信息更新機(jī)制

要保證基礎(chǔ)地理信息及時(shí)更新，必須加快建立基礎(chǔ)地理信息更新周期與經(jīng)費(fèi)投入、計(jì)劃管理、生產(chǎn)能力等條件相匹配的基礎(chǔ)地理信息更新機(jī)制，是從根本上改變基礎(chǔ)測(cè)繪滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必要措施。要根據(jù)我國(guó)的自然地理狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定我國(guó)法定的基礎(chǔ)地理信息更新周期；要根據(jù)我國(guó)基礎(chǔ)地理信息更新工作的實(shí)際需要建立起中央和地方穩(wěn)定的基礎(chǔ)測(cè)繪投入機(jī)制；要進(jìn)一步強(qiáng)化基礎(chǔ)測(cè)繪的計(jì)劃管理制度，規(guī)范基礎(chǔ)測(cè)繪專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理及使用，形成適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的基礎(chǔ)測(cè)繪計(jì)劃管理模式。

3.3 推進(jìn)基礎(chǔ)地理信息共建共享機(jī)制的建立

加強(qiáng)測(cè)繪部門與經(jīng)濟(jì)建設(shè)各部門之間的協(xié)作，避免重復(fù)測(cè)繪，提高政府投資效益，加強(qiáng)基礎(chǔ)地理信息的共建共享，是測(cè)繪部門的一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。測(cè)繪部門要在國(guó)家地理空間信息協(xié)調(diào)委員會(huì)中發(fā)揮積極作用，確立國(guó)家基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)及其網(wǎng)絡(luò)體系在“數(shù)字中國(guó)”中的優(yōu)先建設(shè)地位；要加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門，尤其是掌握基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)源的部門之間的聯(lián)系和合作，逐步建立起有效的基礎(chǔ)地理信息獲取與反饋的工作渠道；要通過(guò)實(shí)施《國(guó)家基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)使用許可管理規(guī)定》，明確不同用戶對(duì)基礎(chǔ)地理信息的使用權(quán)限和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)地理信息共享的規(guī)范化和制度化；要增強(qiáng)測(cè)繪部門的服務(wù)手段，建立起適應(yīng)不同用戶應(yīng)用特點(diǎn)的基礎(chǔ)地理信息服務(wù)模式。

3.4 建立全面測(cè)繪質(zhì)量管理體系，提高測(cè)繪生產(chǎn)質(zhì)量水平

測(cè)繪生產(chǎn)提供的基礎(chǔ)地理信息，是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門服務(wù)的基礎(chǔ)性工作。在測(cè)繪生產(chǎn)中應(yīng)該在提高生產(chǎn)效率的同時(shí)，特別重視產(chǎn)品的質(zhì)量，創(chuàng)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，建立全面的測(cè)繪質(zhì)量管理體系，才能使測(cè)繪行業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中得到有序發(fā)展。①牢固樹立質(zhì)量意識(shí)。從抓全面質(zhì)量管理意識(shí)教育入手，牢固樹立質(zhì)量第一的觀念，正確處理好質(zhì)量和數(shù)量、質(zhì)量與效益的辯證關(guān)系，以一流的產(chǎn)品質(zhì)量和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，贏得用戶的信任。②建立和完善質(zhì)量管理體系。各測(cè)繪單位，無(wú)論其等級(jí)高低、規(guī)模大小，都要按照全面質(zhì)量管理的要求，建立以作業(yè)隊(duì)長(zhǎng)、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量檢察員和作業(yè)員為成員的TQC小組，從上到下形成一個(gè)嚴(yán)密的質(zhì)量管理網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)質(zhì)量管理的組織、協(xié)調(diào)、檢查、考核和獎(jiǎng)懲等工作。③測(cè)繪主管部門要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督管理。政府測(cè)繪行政主管部門的職能之一就是進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)全行業(yè)測(cè)繪產(chǎn)品的監(jiān)督抽檢，一方面可以全面了解測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量的現(xiàn)狀，為測(cè)繪行政主管部門的各項(xiàng)決策提供第一手資料；另一方面，可促進(jìn)各測(cè)繪單位加強(qiáng)質(zhì)量意識(shí)，保護(hù)國(guó)家和人民的利益，維護(hù)測(cè)繪市場(chǎng)的秩序。

3.5 提高基礎(chǔ)測(cè)繪經(jīng)費(fèi)的綜合效益

基礎(chǔ)測(cè)繪專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)屬于國(guó)家公共財(cái)政資金，各級(jí)測(cè)繪部門要建立健全測(cè)繪經(jīng)濟(jì)管理制度，切實(shí)提高有限資金的使用效益。要全面貫徹實(shí)施測(cè)繪事業(yè)單位財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度以及測(cè)繪生產(chǎn)成本費(fèi)用定額，強(qiáng)化成本核算，避免重復(fù)浪費(fèi)。用于普查性基礎(chǔ)測(cè)繪的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，完善項(xiàng)目管理和合同管理制度。要堅(jiān)持事前認(rèn)真編制和依法確定經(jīng)費(fèi)預(yù)算、事中全面控制經(jīng)費(fèi)使用，事后嚴(yán)格進(jìn)行經(jīng)費(fèi)審計(jì)的制度，確保?？顚Ｓ?，確?；A(chǔ)測(cè)繪的成效。為了提高國(guó)家基礎(chǔ)測(cè)繪專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效果，國(guó)家重大基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目可以采用公開招標(biāo)方式確定測(cè)繪單位。

結(jié)束語(yǔ)

到目前，全國(guó)已有多個(gè)省市自治區(qū)把基礎(chǔ)測(cè)繪工作列入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃?；A(chǔ)測(cè)繪投入機(jī)制的建立業(yè)迅速開展起來(lái)給測(cè)繪事業(yè)帶來(lái)了生機(jī)與活力，這是新中國(guó)測(cè)繪工作第一次被正式列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，使測(cè)繪工作的基礎(chǔ)性、先行性有了一定的保證，基礎(chǔ)測(cè)繪工作滯后、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題將很大程度得以解決，有利于建立測(cè)繪業(yè)改革與發(fā)展的良性機(jī)制。

[1]李榮興編著.測(cè)繪管理基礎(chǔ)測(cè)繪出版社，1992.6.