劉緒平

（云南省彝良縣水利局，云南 彝良 657600）

中小型水利工程是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。截止2010年，我縣已建成中小型水利工程8491件，其中小型水利工程7452件，灌溉排澇工程463件，農(nóng)村集中供水工程21件，農(nóng)村人畜飲水工程555件。長(zhǎng)期以來(lái)，這些中小型水利工程在防洪、排澇、防災(zāi)、減災(zāi)等方面對(duì)我縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，同時(shí)在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中發(fā)揮了巨大的作用。加快中小型水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問(wèn)題，研究解決這些問(wèn)題的措施，促進(jìn)中小型水利工程管理工作的健康、有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

1 中小型水利工程管理體制改革中存在的問(wèn)題

1.1 傳統(tǒng)觀念和管理方式的問(wèn)題

建國(guó)以來(lái)，水利工程管理單位按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對(duì)強(qiáng)化水資源調(diào)度，實(shí)現(xiàn)水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。究其原因主要在于：

1.1.1 國(guó)家水利產(chǎn)業(yè)政策滯后，沒(méi)有在政策上即時(shí)調(diào)整、引導(dǎo)水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)范，對(duì)中小型水利工程管理如何進(jìn)入市場(chǎng)研究不深、不透。

1.1.2 歷史所形成的無(wú)償用水觀念根深蒂固，加之我縣屬于國(guó)家級(jí)貧困縣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，群眾無(wú)償用水或低價(jià)用水觀念的轉(zhuǎn)變速度緩慢。

1.1.3 國(guó)家重視了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價(jià)格上嚴(yán)加限制，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品水支出中的一部分轉(zhuǎn)嫁給了中小型水利工程管理單位承擔(dān)。

以上各方面的原因，導(dǎo)致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的新思想、新觀念、新作風(fēng)，缺乏發(fā)展中小型水利工程的新的管理模式。

1.2 管理體制的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我縣興建了一大批中小型水利工程，初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的水利工程體系，為我縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展發(fā)揮了很大的支撐作用。

由于行政主體和業(yè)務(wù)主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責(zé)不清的管理體制。經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、水政漁政的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、防洪安全的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)等工作的錯(cuò)位或缺位，以及在中小型水利工程管理機(jī)構(gòu)和編制、灌區(qū)輸供水時(shí)空分布、灌區(qū)水價(jià)核定、水費(fèi)計(jì)收體制、水利工程管理或養(yǎng)護(hù)、供水收益分配等方面的諸多矛盾。在水利工程管理單位的發(fā)展過(guò)程中，體制不順帶來(lái)的影響是長(zhǎng)期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是中小型水利工程管理體制改革的重點(diǎn)。

1.3 運(yùn)行管理機(jī)制的問(wèn)題

由于我縣中小型水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運(yùn)行管理中的各種運(yùn)行機(jī)制。主要表現(xiàn)為：

1.3.1 水價(jià)的運(yùn)行機(jī)制。按照國(guó)務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)施了水價(jià)成本測(cè)算。實(shí)施幾年來(lái)，絕大多數(shù)水管單位均不能按照測(cè)算審批的成本水價(jià)計(jì)收水費(fèi)，普遍的實(shí)收水價(jià)只占成本價(jià)的百分之四十左右。水價(jià)的審批是由國(guó)家各級(jí)價(jià)格管理部門嚴(yán)格控制的，既不能按照商品的價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系定價(jià)，又不能得到政府的價(jià)格補(bǔ)貼，這實(shí)際是政府轉(zhuǎn)嫁了水商品成本支出的負(fù)擔(dān)。

1.3.2 水費(fèi)的計(jì)收機(jī)制。多年來(lái)，水費(fèi)的征收都是由地方各級(jí)政府以“實(shí)物計(jì)量、貨幣結(jié)算”的方式實(shí)施的，在九十年代后期改為“按畝計(jì)量、貨幣征收”的方式。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，依靠行政手段征收水費(fèi)是可行的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期就出現(xiàn)了許多矛盾。第一是征收主體的錯(cuò)位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，回避買賣雙方直接見(jiàn)面的供需服務(wù)關(guān)系。近年來(lái)，許多地方政府普遍出現(xiàn)入不敷出、財(cái)政嚴(yán)重赤字的狀況，普遍出現(xiàn)了地方各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些水利工程管理單位的水費(fèi)欠收嚴(yán)重。第二是計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的失衡：在計(jì)量收費(fèi)的方式上，長(zhǎng)期沿用按設(shè)計(jì)灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標(biāo)準(zhǔn)畝計(jì)收水費(fèi)。近二十年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)，使田土的比例和各類經(jīng)濟(jì)作物的用水量與原有核定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離。所以，傳統(tǒng)的水費(fèi)計(jì)征方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。

1.3.3 水利資產(chǎn)收益劃分的機(jī)制。在水利工程的單項(xiàng)或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時(shí)發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫(kù)工程中的大壩、溢洪道、放水設(shè)施、放空設(shè)施等項(xiàng)目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值定量，區(qū)分其社會(huì)效益和自身經(jīng)濟(jì)效益。

1.3.4 中小型水利工程的管理和養(yǎng)護(hù)機(jī)制。我縣的中小型水利工程或灌區(qū)大多數(shù)都是在上世紀(jì)五十至七十年代建成的，主要是通過(guò)大搞群眾運(yùn)動(dòng)的方式建設(shè)，加之受當(dāng)時(shí)技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計(jì)要求低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量不高、渠道防滲不配套等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴(yán)重、水的利用率低、水資源損失浪費(fèi)驚人，并且存在嚴(yán)重的安全隱患。

1.4 運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題

中小型水利工程在防洪、排澇管理和商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)程中，必然要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而這些支出的補(bǔ)償主要來(lái)自于水費(fèi)收入。由于我縣是一個(gè)典型的、國(guó)家級(jí)、貧困農(nóng)業(yè)縣，長(zhǎng)期以來(lái)受到“以糧為綱”，“無(wú)糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無(wú)價(jià)無(wú)償?shù)摹庇^念的影響，加之農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，需要國(guó)家大力扶持和政策保護(hù)，所以，水商品的價(jià)格一直不到位，而國(guó)家對(duì)公益性支出不予補(bǔ)償，導(dǎo)致我縣中小型水利工程的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)十分短缺。

2 實(shí)施中小型水利工程體制改革的主要措施

2.1 積極轉(zhuǎn)變觀念、改變思維方式

中小型水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)的完全依賴計(jì)劃，依賴行政命令的思維方式轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。特別是在水管單位內(nèi)部的供水生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、庫(kù)區(qū)旅游、水土資源等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，嚴(yán)格按照商品生產(chǎn)和商品交換的要求，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的管理，強(qiáng)化成本核算，合理確定價(jià)格，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，在重視自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不斷提高職工的文化生活水平。

通過(guò)改革的手段，徹底改革不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)、方法，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一切以經(jīng)濟(jì)效益為出發(fā)點(diǎn)，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變觀念的艱巨性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，堅(jiān)定信念、循序漸進(jìn)，做到與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓進(jìn)取，使觀念和思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。

2.2 妥善處理好改革和發(fā)展之間的關(guān)系

2.2.1 中小型水利工程體制改革不是要全部廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，理順管理體制，建立符合社會(huì)發(fā)展要求的新的生產(chǎn)關(guān)系，提高職工的生產(chǎn)積極性，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益。

改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個(gè)代表”的重要思想來(lái)指導(dǎo)改革的具體工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)《云南省人民政府關(guān)于農(nóng)村小型水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》以穩(wěn)定、求實(shí)、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來(lái)面對(duì)改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。

2.2.2 各級(jí)水管單位應(yīng)按照各自的職能，劃分灌區(qū)內(nèi)的防洪、灌區(qū)排澇、灌區(qū)管理工作的責(zé)權(quán)利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)利依法行政，而不能對(duì)水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管的過(guò)多、過(guò)死、過(guò)細(xì)。而水管單位在中小型水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢(shì)，面向市場(chǎng)，開(kāi)展水商品生產(chǎn)、銷售、管理和服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公益性資產(chǎn)的管理，確保水利工程設(shè)施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災(zāi)、水土保持等工作，確保公益性國(guó)有資產(chǎn)的保值增殖。

2.2.3 大多數(shù)中小型水利工程均具有公益性和經(jīng)營(yíng)性的綜合性功能，處理好公益性和經(jīng)營(yíng)性的關(guān)系，對(duì)社會(huì)、對(duì)水管單位都非常重要。同時(shí)結(jié)合水管單位現(xiàn)狀、地理位置、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度調(diào)整確定公益性耗費(fèi)的補(bǔ)償額度，不搞一刀切。

2.2.4 為了保障中小型水利工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和保護(hù)廣大人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，今后一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)家將不斷加大中小型水利工程病險(xiǎn)水庫(kù)的整治力度，以利于中小型水利工程更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，在加強(qiáng)自身綜合經(jīng)營(yíng)管理的同時(shí)，爭(zhēng)取上級(jí)各部門在政策、項(xiàng)目、資金方面的支持，為今后的綜合經(jīng)營(yíng)工作奠定牢固的基礎(chǔ)。

2.3 建立新的、符合生產(chǎn)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制

通過(guò)改革，建立起一整套適應(yīng)市場(chǎng)、適應(yīng)形勢(shì)、符合要求的運(yùn)行機(jī)制非常必要。其主要的機(jī)制是：

第一，在水價(jià)的形成機(jī)制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價(jià)，使水價(jià)的形成機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，充分反映價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)供求關(guān)系，適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求。

第二，在水費(fèi)的征管機(jī)制上，要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會(huì)或支渠管理委員會(huì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負(fù)責(zé)供水、管水、收費(fèi)，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務(wù)，真正做到服好務(wù)，收好費(fèi)。實(shí)行合同制供水，收費(fèi)到基層。

第三，在農(nóng)業(yè)灌溉用水機(jī)制上，水利工程管理單位一定要加快計(jì)量用水和節(jié)約用水的建設(shè)，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計(jì)量用水設(shè)施，改革長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的按畝收費(fèi)方式，實(shí)行按方計(jì)量收費(fèi)，用基本水量收基本水費(fèi)、超額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法，促進(jìn)節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。

第四，建立專業(yè)的中小型水利工程養(yǎng)護(hù)維修隊(duì)伍，實(shí)行企業(yè)化和市場(chǎng)化運(yùn)作，專門負(fù)責(zé)中小型水利工程設(shè)備、設(shè)施、渠系工程的養(yǎng)護(hù)維修，將中小型水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修分離，既可精簡(jiǎn)水管單位人員，節(jié)約維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，又可以提高維修質(zhì)量，縮短工期，充分發(fā)揮工程的運(yùn)行效益。

第五,在資產(chǎn)管理機(jī)制上，中小型水利工程管理單位有責(zé)任和義務(wù)管好用好現(xiàn)有的水利資產(chǎn)，建立健全嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制和運(yùn)行管理機(jī)制。通過(guò)這些資產(chǎn)的管理和創(chuàng)造的收益，促進(jìn)我縣中小型水利工程水利事業(yè)的健康、有序、持續(xù)的發(fā)展。

[1]熊運(yùn)忠.淺議水利工程項(xiàng)目施工管理.當(dāng)代經(jīng)理人，2005-03-15.