摘 要：武當(dāng)山突破常規(guī)，初步探索實(shí)踐出了國(guó)內(nèi)獨(dú)一無(wú)二的“旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)模式”，即實(shí)施“主權(quán)不變、治權(quán)獨(dú)立、事權(quán)下放”管理體制，按照旅游目的地的發(fā)展方向和旅游發(fā)展規(guī)律特事特辦，用武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)這樣一個(gè)強(qiáng)力組織統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)區(qū)域的所有事務(wù)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)、管理與效益、山上與山下等多方面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并通過(guò)構(gòu)建黨政合一、精簡(jiǎn)高效的內(nèi)部行政權(quán)力格局，放權(quán)棄利，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變，在全國(guó)范圍內(nèi)具有首創(chuàng)精神和重要的借鑒價(jià)值。
　　關(guān)鍵詞：武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū) 體制創(chuàng)新 武當(dāng)之道
　　
　　
　　武當(dāng)山從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，就致力于管理體制的探索，迄今已歷經(jīng)7次大的變革。目前率先實(shí)踐出了國(guó)內(nèi)獨(dú)一無(wú)二的“旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)模式”，即實(shí)施“主權(quán)不變、治權(quán)獨(dú)立、事權(quán)下放”管理體制，按照旅游目的地的發(fā)展方向和旅游發(fā)展規(guī)律特事特辦，用武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)這樣一個(gè)強(qiáng)力組織統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)區(qū)域的所有事務(wù)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)、管理與效益、山上與山下等多方面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，通過(guò)構(gòu)建黨政合一、精簡(jiǎn)高效的內(nèi)部行政權(quán)力格局，放權(quán)棄利，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)變。由于該模式順應(yīng)了道教尊重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的思想，破解了傳統(tǒng)景區(qū)發(fā)展管理模式的制約性瓶頸因素，被稱(chēng)作為“武當(dāng)之道”，目前已得到旅游界的普遍認(rèn)可。
　　
　　一、幾度分合：局鎮(zhèn)合一管理體制的曲折走向
　　
　　武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)始于1980年。1980年7月成立“武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)籌備處”，省委、省政府還專(zhuān)門(mén)成立了“武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”；1982年4月成立“武當(dāng)山風(fēng)景管理處”，1984年12月“武當(dāng)山風(fēng)景管理處”和“武當(dāng)山鎮(zhèn)”合并為“武當(dāng)山管理局（鎮(zhèn)）”，實(shí)行局鎮(zhèn)合一管理體制。1986年12月，武當(dāng)山管理局更名為“武當(dāng)山風(fēng)景管理局”，為縣級(jí)機(jī)構(gòu)，隸屬原鄖陽(yáng)地委、行署領(lǐng)導(dǎo)；1987年4月，局、鎮(zhèn)分設(shè)，武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)管理局仍為正縣級(jí)機(jī)構(gòu)，由“丹江口市代管”；1993年12月，武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)管理局與武當(dāng)山鎮(zhèn)又一次合并，成立“武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)管理局（鎮(zhèn)）”，實(shí)行一套班子，兩塊牌子體制，由丹江口市代管。
　　由上可知，武當(dāng)山管理體制的變遷是多種力量長(zhǎng)期發(fā)展和博弈的一個(gè)過(guò)程，當(dāng)武當(dāng)山因旅游而成為一項(xiàng)重要財(cái)源時(shí)，行政建制便成為有關(guān)政府爭(zhēng)奪武當(dāng)山管轄權(quán)的通道，這種爭(zhēng)奪既是變革的焦點(diǎn)，又是變革的阻力。
　　
　　二、有名無(wú)實(shí)：旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)新體制引發(fā)的成長(zhǎng)陣痛
　　
　　武當(dāng)山保護(hù)與旅游經(jīng)營(yíng)均需要恰當(dāng)?shù)男姓ㄖ苼?lái)支持。1997年7月，武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)管理局（鎮(zhèn)）與省級(jí)武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)合并成為湖北武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)行三塊牌子，一套班子，即：湖北省武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)、湖北省武當(dāng)山風(fēng)景管理局、湖北省武當(dāng)山旅游局仍為正縣級(jí)機(jī)構(gòu)，由丹江口市代管。這樣，就出現(xiàn)了一個(gè)世界級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)卻按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)政府職能模式和工作方式管理的局面?！肮芫皡^(qū)的管不了景點(diǎn)，管建設(shè)的管不了規(guī)劃，管山的管不了林，管廟的管不了人”，這曾是武當(dāng)山管理面對(duì)的尷尬和困境。也就是說(shuō)，本次體制改革，表面上擴(kuò)大了武當(dāng)山的管理權(quán)限，但由于沒(méi)有理順與丹江口市之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，使得景區(qū)發(fā)展仍然困難重重，旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)不但有名無(wú)實(shí)，條條塊塊的部門(mén)制約以及由此產(chǎn)生的行政摩擦?xí)r有發(fā)生，“特區(qū)不特、封閉不封，上下左右走不通”，造成丹江口市與武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)之間的芥蒂和隔閡。
　　
　　三、鳳凰涅 ：特區(qū)體制在烈火中新生
　　
　　2003年1月，武當(dāng)山遇真宮荷葉殿在一場(chǎng)大火中化成了一片廢墟，引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注，武當(dāng)山的發(fā)展問(wèn)題開(kāi)始擺上省委、省政府日程。當(dāng)年6月17日，省委、省政府在武當(dāng)山召開(kāi)建設(shè)發(fā)展現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，決定在武當(dāng)山設(shè)立真正意義的旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)施“主權(quán)不變、治權(quán)獨(dú)立、事權(quán)下放”管理體制。
　　省政府層面還成立了建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，每年現(xiàn)場(chǎng)辦公，具體研究解決武當(dāng)山建設(shè)發(fā)展中的困難和問(wèn)題，并在資金、政策、行政審批上給予支持和指導(dǎo)。到2009年9月，已經(jīng)召開(kāi)了七次現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，住建廳為省政府武當(dāng)山建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室單位，省直部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)及十堰市、丹江口市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都要參會(huì)討論。上述決策，使武當(dāng)山實(shí)現(xiàn)了從山區(qū)小鎮(zhèn)到旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)的歷史性跨越?？梢院敛豢鋸埖恼f(shuō)，一場(chǎng)大火燒出了一個(gè)新體制，武當(dāng)山在這場(chǎng)大火中如鳳凰涅 一樣浴火重生。
　　
　　四、特區(qū)之特：旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)涵解讀
　　
　　武當(dāng)山特區(qū)“特”在何處？筆者將其概括為：旅游經(jīng)濟(jì)為本，制度創(chuàng)新為根。
　　第一，武當(dāng)山特區(qū)是旅游區(qū)域
　　它發(fā)軔于武當(dāng)山風(fēng)景區(qū)，目前主要包含五大板塊：一是山上旅游核心區(qū)，二是太極湖養(yǎng)生度假旅游區(qū)，三是武當(dāng)鎮(zhèn)老城區(qū)，四是武當(dāng)山新城區(qū)，五是特區(qū)范圍內(nèi)的村落地區(qū)。上述區(qū)域直接構(gòu)成或服務(wù)于特區(qū)的旅游屬性。武當(dāng)山特區(qū)雖然冠以“旅游經(jīng)濟(jì)”的名號(hào)，但更偏向于政治體制的演進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)層面上的特殊性措施并不是很強(qiáng)，沒(méi)有稅收、規(guī)劃、建設(shè)、信貸、融資等方面的國(guó)家政策支撐。
　　第二，武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理體制的建立是“高層抉擇、高端發(fā)力”的結(jié)果
　　對(duì)景區(qū)管理者而言，景區(qū)的行政建制意味著他的行政地位、可獲得的行政授權(quán)與制度保障。2003年的體制改革，確定了武當(dāng)山特區(qū)實(shí)行“主權(quán)不變、治權(quán)獨(dú)立、事權(quán)下放”的管理體制，即在保證現(xiàn)有行政區(qū)劃不變的前提下封閉管理，除檢察院、法院、人大、政協(xié)等權(quán)力部門(mén)外，稅收、公安、工商、規(guī)劃、建設(shè)、土地、宗教事務(wù)處理等縣級(jí)行政權(quán)力，概由武當(dāng)山特區(qū)政府獨(dú)立行使，其直接結(jié)果促使社會(huì)資源的合理配置及社會(huì)財(cái)富源源不斷地涌現(xiàn)。
　　第三，在行政改制目標(biāo)上，武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)有別于傳統(tǒng)的風(fēng)景區(qū)，按照旅游目的地的方向來(lái)構(gòu)建體制
　　用旅游產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，走出一條“跳出風(fēng)景區(qū)看管理，跳出旅游看社會(huì)經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展道路，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理念把旅游的所有要素（包括需求、交通、供給和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)）和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求（如就業(yè)、脫貧、增收、提高人文素養(yǎng)等）都集中于一個(gè)有效的框架內(nèi)來(lái)執(zhí)行，具有目的地管理的典型特征。從行政系列上看，強(qiáng)調(diào)“景政合一”，武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)不僅管理旅游方面的事務(wù)，也管理特區(qū)范圍內(nèi)村鎮(zhèn)、城區(qū)的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)等事業(yè)，是一個(gè)“小政府，大社會(huì)”的形式，并借助經(jīng)濟(jì)、體制、制度的特殊性統(tǒng)領(lǐng)武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展趨向。
　　第四，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，采取“黨政合一”模式，實(shí)施黨政機(jī)構(gòu)整合縮編和黨政首腦“一肩挑”
　　武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立伊始，便對(duì)黨委和政府職能重疊的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并整縮，把原來(lái)的26個(gè)部辦委局、管理區(qū)（場(chǎng)）精簡(jiǎn)為12個(gè)獨(dú)立行使縣級(jí)政府的管理職能，權(quán)責(zé)明確，不設(shè)人大和政協(xié)，旨在促進(jìn)行政管理體制的科學(xué)化，提高行政效率。只設(shè)一個(gè)一把手，工委書(shū)記、管委會(huì)主任由一人擔(dān)任，主持和統(tǒng)籌全面工作，意在消除長(zhǎng)期困擾的不斷摩擦內(nèi)耗、扯皮推諉的黨政“兩張皮”問(wèn)題。核心景區(qū)成立小紅帽綜合執(zhí)法大隊(duì)，肩負(fù)景區(qū)護(hù)林防火、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、游客服務(wù)等職能，有效解決了部門(mén)分割執(zhí)法的問(wèn)題。
　　第五，在黨政內(nèi)部建設(shè)上，用太和哲學(xué)來(lái)武裝全體職工干部，建立特區(qū)文化，使得黨政組織具有高度的凝聚力和向心力。
　　
　　五、結(jié)論
　　
　　武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)的體制創(chuàng)新和演進(jìn)是一個(gè)涉及面十分廣的系統(tǒng)工程，牽動(dòng)整個(gè)區(qū)域各方面的利益，核心問(wèn)題是權(quán)力的設(shè)置和分配結(jié)構(gòu)，即“決策在高層、決勝在中層、決戰(zhàn)在基層”，在全國(guó)范圍內(nèi)具有首創(chuàng)精神和重要的借鑒價(jià)值。一方面，為世界遺產(chǎn)地體制創(chuàng)新提供了一個(gè)參考范本，為解決制度上的剛性約束指明了新的方向，同時(shí)也對(duì)旅游城市或一般景區(qū)的開(kāi)發(fā)也有著重要的指導(dǎo)意義；另一方面，在攻克長(zhǎng)期羈絆行政效能的行政機(jī)關(guān)職權(quán)重疊交叉問(wèn)題上面已取得良好效果，對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革和黨的內(nèi)部建設(shè)樹(shù)立了一個(gè)標(biāo)桿和典范。
　　
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