世紀之交進行的農(nóng)村稅費改革，被稱為繼土地改革、實行家庭承包經(jīng)營之后中國農(nóng)村的第三次“革命”。安徽作為全國唯一在全省范圍內(nèi)率先進行農(nóng)村稅費改革試點的省份，在這場具有劃時代意義的改革中留下了光輝的一頁。作為安徽省財政部門的一員，我有幸成為這場重大改革的親歷者和參與者，我將試圖從一個全新的視角向廣大讀者展示這場終結(jié)2600年“皇糧”歷史的壯舉。
　　
　　改革試點在勇于擔當中先行
　　
　　20世紀90年代，安徽和全國其他地區(qū)一樣，農(nóng)村亂收費、亂集資、亂攤派的“三亂”問題突出，農(nóng)民負擔過重成為當時影響農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大問題，“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險”可謂當時“三農(nóng)”的真實寫照，引起黨中央、國務院和地方各級黨委政府的高度重視。在探尋減輕農(nóng)民負擔治本之策過程中，富有改革創(chuàng)新精神的安徽人，大膽探索，敢為人先，努力探尋農(nóng)村稅費改革的新路子。
　　當時，農(nóng)民負擔的表現(xiàn)形式可謂“五花八門、名目繁多”。其中符合法律、法規(guī)和政策規(guī)定的負擔就有5大類：一是依法向國家繳納的稅收，即農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、契稅、耕地占用稅等；二是根據(jù)國務院頒布的農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例規(guī)定，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織按照不超過上年農(nóng)民人均純收入5%繳納的村提留和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌費，即“三提五統(tǒng)”；三是每個農(nóng)村勞動力每年承擔的10個義務工和20－25個勞動積累工；四是依據(jù)中華人民共和國教育法規(guī)定向農(nóng)民收取的教育集資；五是各級政府和有關部門出臺的涉及農(nóng)民負擔的行政事業(yè)性收費、政府性基金、集資和各種攤派等。
　　從安徽省的情況來看，1999年，農(nóng)民承擔的農(nóng)業(yè)稅為14.17億元，人均28.43元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為7.80億元，人均15.65元；承擔的“三提五統(tǒng)”為34.14億元，人均68.50元；承擔的各種集資攤派達 9.26億元，人均18.58元；承擔的義務工26800萬個，勞動積累工42188萬個，人均約14個，按每個標準工日10元折算，人均勞務負擔就達140元?？傮w來看，農(nóng)民每年人均承擔的各種負擔高達270多元。此外，農(nóng)民還要承擔水費等生產(chǎn)經(jīng)營性費用和各種名目的搭車收費以及攤派等。
　　日益加重的農(nóng)民負擔，嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，損害了黨群關系和干群關系，影響到農(nóng)村社會乃至整個社會的穩(wěn)定。減輕農(nóng)民負擔問題，已經(jīng)到了非解決不可的程度。
　　為尋找一條減輕農(nóng)民負擔、規(guī)范農(nóng)村稅費征收管理的新路子，安徽省早就開始了探索。
　　1993年，太和縣開始了減輕農(nóng)民負擔的大膽嘗試，在農(nóng)村稅費征收中采取“稅費合并、統(tǒng)一征實”的辦法，開展農(nóng)村稅費征收方式改革試點，這在全國也是較早的。
　　1995年初，五河縣開始了以“下去一把抓，回來再分家”為主要內(nèi)容的改革探索，砍掉多只伸向農(nóng)民的手，基本解決農(nóng)村“三亂”問題。1996年，五河縣探索突破農(nóng)業(yè)稅稅制，暫緩征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，在當時引起了一股不小的“沖擊波”。1998年，五河縣按照“廢費正稅”的思路，將“三提五統(tǒng)”改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設稅”，在全縣進行試點。
　　1999年，經(jīng)省政府批準并報經(jīng)財政部同意，來安、望江、懷遠、濉溪等4個縣開展了以“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、改革村提留、調(diào)整農(nóng)業(yè)稅”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費改革試點。
　　這4個縣開展的“尋求減輕農(nóng)民負擔治本之策”的探索歷程，有效遏制了農(nóng)民負擔過重現(xiàn)象，初步規(guī)范了農(nóng)村分配關系，觸及了農(nóng)村上層建筑的改革，初步建立農(nóng)民負擔監(jiān)督管理機制，改善了基層干群關系。更重要的是，這些探索和實踐鍛煉了干部群眾，積累了試點經(jīng)驗，為在全省范圍內(nèi)大規(guī)模試點打下了良好的基礎。
　　安徽素有敢為人先、勇于創(chuàng)新的改革精神，1978年發(fā)端于鳳陽縣小崗村的農(nóng)村“大包干”改革，揭開了我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的大幕。c89ee208ba0ef45eac320183868090309046df7b13b52b08f4bb6fc50eaf6a71安徽推進農(nóng)村改革的動力和務實探索從來沒有停止過，應該說，在安徽全省范圍內(nèi)率先進行農(nóng)村稅費改革試點具有得天獨厚的優(yōu)勢。
　　首先，安徽省農(nóng)村改革的基礎比較扎實。作為全國農(nóng)村‘大包干’的發(fā)源地，全省廣大農(nóng)民和農(nóng)村基層干部的改革意識較強，改革的思想基礎比較扎實。其次，省委、省政府領導高度重視。對于農(nóng)村稅費改革問題，全省從上到下，各級領導都十分重視。第三，全省各地態(tài)度積極。農(nóng)民對“三亂”非常反感，各地都有進行農(nóng)村稅費改革的要求，各部門也認識一致，各方面都有改革的決心?？梢哉f，農(nóng)村稅費改革在我省有著廣泛而堅實的群眾基礎。第四，安徽省地理條件有廣泛的代表性。安徽地處南北氣候過渡帶，長江、淮河橫貫其中，地形地貌多樣，平原、丘陵、山地面積各占三分之一，兼具南方和北方的自然特點。同時，安徽省又是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)人口多，農(nóng)民負擔重，是水稻、小麥、棉花、油菜等糧食和經(jīng)濟作物主產(chǎn)區(qū)。第五，安徽省的前期探索與中央的要求不謀而合。中央在探尋稅費改革之初，曾將交通和車輛稅費改革作為突破口。然而，由于種種原因，1998年燃油稅改革“擱淺”，中央遂決定將稅費改革的重點推向農(nóng)村，而安徽在農(nóng)村稅費改革中的先行探索恰好符合中央的意圖，自然進入中央的視線。
　　這些得天獨厚的條件，使歷史再次選擇了安徽，不畏艱難險阻、勇挑重擔的安徽人民，在農(nóng)村稅費改革的征途上再次譜寫新的篇章。
　　
　　改革方案在匯集民意中出臺
　　
　　進行農(nóng)村稅費改革，中央有方向，安徽有決心，廣大農(nóng)民有意愿。而其中最關鍵的環(huán)節(jié)，是要有一整套科學可行的方案作指導。為此，省主要負責人帶領有關部門人員多次深入基層和村組農(nóng)戶進行調(diào)查研究，廣泛聽取農(nóng)民群眾、基層干部、專家學者等各界人士的意見，歷經(jīng)一年零11天，方案十六易其稿，最終成型。
　　1999年3月13日，為做好全省全面實施稅費改革試點的準備工作，我?guī)ьI財政廳幾位處長赴阜陽、亳州、蚌埠等地進行了為期一周的調(diào)研，實地考察了五河縣和太和縣農(nóng)村稅費改革試點情況，一共走訪了7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，組織了10次座談會，參加座談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和農(nóng)民共150多人。座談會上，基層干部群眾提供了大量有價值的意見和建議，使諸多疑問和擔心在調(diào)研中逐步消解，改革的思路也逐漸清晰起來。隨后，我們迅速形成了題為“我省農(nóng)村稅費改革勢在必行”的調(diào)研報告。
　　這份調(diào)研報告闡明了當時全省農(nóng)村稅費征管及稅費改革試點現(xiàn)狀，詳細梳理了五河縣和太和縣的經(jīng)驗。同時，由于我省江南及江淮之間大部分地方未實行稅費改革試點，農(nóng)村稅制老化，稅費征管過程中矛盾日益突出，我們特將許多地方要求改革的強烈愿望表達了出來。
　　報告還指出了當時農(nóng)村稅費征管及改革試點中存在的4個主要問題，即農(nóng)業(yè)稅制與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀不適應，存在“有地無稅、有稅無地”現(xiàn)象；農(nóng)民稅費負擔制度與土地承包制度不適應，農(nóng)業(yè)稅費負擔不平衡，“三提五統(tǒng)”缺乏合理性、準確性；農(nóng)村基層干部集中精力抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的愿望與客觀實際不相適應，絕大部分時間疲于收取各種稅費，農(nóng)村干群關系較為緊張；現(xiàn)行農(nóng)村中部分中心工作與減輕農(nóng)民負擔政策不相適應，指令性的達標、升級嚴重脫離農(nóng)村實際。
　　報告就全省農(nóng)村稅費改革試點提出了3條建議，一是建議立即成立由省主要領導掛帥的省農(nóng)村稅費改革領導小組，負責統(tǒng)一領導全省農(nóng)村稅費改革工作。領導小組下設辦公室，辦公室設在省財政廳，協(xié)調(diào)和處理改革中的日常事務。二是建議根據(jù)中央有關改革精神和思路，提前設計農(nóng)村稅費改革工作方案。三是建議制定完整的配套措施，包括全省各級建立相應組織，加強輿論宣傳，農(nóng)村稅費改革應與村級民主管理制度、村務公開有機結(jié)合起來，三位一體，三管齊下，相互補充，互為促進等。
　　
　　省領導對這個調(diào)研報告給予了高度評價，時任省委書記回良玉批示：同意，由省財政廳牽頭，組織農(nóng)口、稅務等有關部門人員認真研酌，著手設計農(nóng)村稅費改革方案。
　　1999年3月20日，我抽調(diào)人員組成起草組，著手起草全省農(nóng)村稅費改革方案。
　　當時，起草試點方案，沒有任何現(xiàn)成的材料可供借鑒，要在試點方案中做到準確把握中央政策、結(jié)合本省實際，達到通過改革解決農(nóng)民負擔重、農(nóng)村分配關系不順等一系列復雜矛盾的目的，難度可想而知。起草組經(jīng)過認真研究，初步確定試點方案的總體框架分3個部分，第一部分是農(nóng)村稅費改革的指導思想、基本原則和目標；第二部分是農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容；第三部分是農(nóng)村稅費改革的組織領導及配套措施。
　　方案第一稿基本構(gòu)建了全省農(nóng)村稅費改革方案的主體框架。但其中仍有許多不完善和有待進一步明確的地方，如農(nóng)業(yè)稅稅率及附加比例到底定為多少，如何進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革等，當時都只有初步的提法，沒有給出明確的答案。
　　隨著全省部分地區(qū)農(nóng)村稅費改革試點的深入，一些主要矛盾不斷暴露，一些深層次問題逐步顯現(xiàn)，起草組對改革政策的認識也在不斷深化。這期間，起草組對方案又進行了3次修改。1999年5月12日拿出試點方案第四稿，對試點的指導思想、改革目標、具體配套措施都進行了調(diào)整。
　　2000年1月，我們根據(jù)中央最新精神，在第五稿中，將農(nóng)村稅費改革主要內(nèi)容 “一個取消，兩個調(diào)整，一個完善”調(diào)整為“四個取消、兩個調(diào)整、一項改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。同時，根據(jù)中央可能確定的農(nóng)業(yè)稅稅率上限，第五稿還提出全省農(nóng)業(yè)稅稅率最高上限不得突破7%，要求各市在制定試點方案時，根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟情況，確定本地區(qū)的稅率幅度。
　　方案第五稿，于2000年2月16日報省農(nóng)村稅費改革領導小組審核。根據(jù)省農(nóng)村稅費改革領導小組的意見，起草組對試點方案進行了重大修改。重點提煉了農(nóng)村稅費改革試點的指導思想和目標，進一步明確農(nóng)業(yè)稅政策，強調(diào)全省平均稅率不超過7%，實行地區(qū)差別比例稅率。第一次提出各市、地、縣要結(jié)合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展情況，確定本地區(qū)的稅率幅度，經(jīng)省批準后，分類測算到村，并落實到農(nóng)戶或者其他農(nóng)業(yè)稅納稅單位和個人。這就有了以后的農(nóng)民負擔卡和到戶納稅通知書。
　　第六稿主要明確了村提留征管辦法，同時增加了農(nóng)村稅費改革的時間安排，將2000年各項改革重點工作分為5個階段。
　　2000年2月開始，起草組進入沖刺階段，全體成員幾乎整天泡在辦公室。3月2日，中共中央、國務院下發(fā)《關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，決定在安徽率先開展農(nóng)村稅費改革試點，正式拉開了農(nóng)村稅費改革的序幕。起草組根據(jù)中央文件精神，又多次對試點方案進行修改完善，到3月中旬，形成了方案第十六稿。
　　第十六稿在農(nóng)村稅費改革指導思想、基本原則、改革內(nèi)容等方面已基本成熟。概括起來說，指導思想是，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和推進農(nóng)村民主法制建設的要求，從根本上治理農(nóng)村“三亂”問題，切實減輕農(nóng)民負擔并保持長期穩(wěn)定，建立規(guī)范的農(nóng)村分配制度。進一步加強農(nóng)村基層組織建設，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)。調(diào)動和保護農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。基本原則是，總體部署，統(tǒng)籌安排，全面推行。從輕確定農(nóng)民負擔水平并保持長期穩(wěn)定，兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)政府及基層組織正常運轉(zhuǎn)的需要。采取簡便易行的征收方式，規(guī)范稅費征收行為。實行綜合配套改革，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和教育體制改革，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政良性循環(huán)。健全農(nóng)民負擔監(jiān)督管理機制。堅持群眾路線，促進農(nóng)村民主與法制建設。主要內(nèi)容是“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；取消農(nóng)村教育集資；取消屠宰稅。逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工。調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。改革村提留征收和使用辦法。
　　起草組的這些提法，在正式報省委、省政府審核時，只增加了兩個字，即在促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展的“健康發(fā)展”前加上“持續(xù)”兩字，其余幾乎一字未動。省領導完全同意了方案第十六稿中提出的改革政策、配套措施、時間安排等內(nèi)容。
　　4月8日，省人民政府正式向國務院報送了關于請批準安徽省農(nóng)村稅費改革試點方案的請示。
　　2000年4月23日，國務院正式批復同意安徽省農(nóng)村稅費改革試點方案。
　　改革試點成功的關鍵環(huán)節(jié)是合理確定農(nóng)業(yè)稅稅率。為了穩(wěn)妥起見，我們組織有關部門測算農(nóng)民負擔水平，對1993年至1997年5年間的全省主要農(nóng)作物產(chǎn)量、二輪承包土地面積、農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等86個指標進行了全面統(tǒng)計調(diào)查，逐級測算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，具體落實到農(nóng)戶，共調(diào)查測算和分析了上億個數(shù)據(jù)，反復進行測算和比較，提出了5套方案。
　　在綜合權(quán)衡利弊后，選擇了第五套方案。即按區(qū)域分類確定新農(nóng)業(yè)稅基本稅率，山區(qū)8%、丘陵7%、平原6%，在具體擬定各縣稅率時根據(jù)情況適當浮動。同時，設置兩條“控制線”，即改革后的農(nóng)業(yè)稅收入與1997年原農(nóng)業(yè)稅及鄉(xiāng)統(tǒng)籌之和相比，只能減少不能增加；改革后的農(nóng)業(yè)稅附加收入與1997年村級公益金和管理費相比，只能減少不能增加。按此測算，全省新農(nóng)業(yè)稅平均稅率為6.85%，農(nóng)業(yè)稅金額26.09億元，較改革前農(nóng)業(yè)稅及鄉(xiāng)統(tǒng)籌之和減少1.33億元；農(nóng)業(yè)稅附加5.22億元，較改革前村級公益金和管理費減少4.21億元。如果再加上取消教育集資（1999年為3.5億元）、取消屠宰稅（1999年為1.76億元）和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策調(diào)整（減少環(huán)節(jié)、調(diào)整稅率、與農(nóng)業(yè)稅不交叉征收）形成的減收（預計0.12億元），全省預計減收總額近11億元。
　　該方案經(jīng)省負責同志原則同意后，廣泛征求市、縣、鄉(xiāng)、村、農(nóng)民和相關部門的意見。綜合各方面的意見和建議，再次進行了修改。修改后全省農(nóng)業(yè)稅稅率平均為6.42%，到村組戶均不超過7%，附加比例不超過20%；改革后農(nóng)業(yè)稅收入與1997年原農(nóng)業(yè)稅及鄉(xiāng)統(tǒng)籌之和相比只減不增，農(nóng)業(yè)稅附加和特產(chǎn)稅附加與1997年村級公益金和管理費相比只減不增（待續(xù)）。
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