美國對非洲的戰(zhàn)略是隨著非洲政治經(jīng)濟(jì)地位以及美國在非洲戰(zhàn)略利益的變化而發(fā)展的。從冷戰(zhàn)結(jié)束初期，非洲在美國全球戰(zhàn)略中的地位急劇下降，到克林頓政府對非戰(zhàn)略重心由政治逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)，直至當(dāng)前，美國在繼續(xù)對非洲援助的同時(shí)，把加強(qiáng)與非洲的貿(mào)易和投資聯(lián)系作為對非戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，加大對非洲的關(guān)注和滲透，并注重通過發(fā)展和外交保障美國的民主和安全利益。盡管當(dāng)前非洲在美國全球戰(zhàn)略中的地位仍然相對較輕，美國對非洲投入也相對較小，但鑒于美國強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治影響力，其對非洲的戰(zhàn)略足以對非洲乃至世界產(chǎn)生重要影響，也將對中國進(jìn)一步發(fā)展與非洲的關(guān)系產(chǎn)生重要影響。
　　老布什政府：重視在非政治利益
　　冷戰(zhàn)期間，美國在非洲政治方面的戰(zhàn)略利益居于優(yōu)先地位，其對非洲戰(zhàn)略的核心是遏制蘇聯(lián)在非洲的滲透和擴(kuò)張，側(cè)重于政治和軍事目標(biāo)。
　　冷戰(zhàn)結(jié)束之初，美國成為唯一的超級大國，老布什政府于1990年提出“世界新秩序”主旨在實(shí)現(xiàn)美國控制下的世界新秩序。同時(shí)，非洲作為美蘇爭霸重要目標(biāo)這一戰(zhàn)略利益不復(fù)存在，加上非洲大陸戰(zhàn)亂不止，其在美國全球戰(zhàn)略中的地位急劇下降。這一時(shí)期，美國對非洲的戰(zhàn)略重點(diǎn)是填補(bǔ)前蘇聯(lián)遺留下來的勢力范圍，在非洲推行多黨民主制，并將經(jīng)濟(jì)援助與民主相掛鉤，直接干預(yù)非洲國家內(nèi)部事務(wù)。為此，老布什政府通過繼續(xù)操縱國際貨幣基金組織和世界銀行迫使非洲國家進(jìn)行“結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃”，接受以新自由主義為核心的“華盛頓共識”，推動非洲國家貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)私有化，以將其納入全球資本主義體系。同時(shí)，因忙于海灣戰(zhàn)爭，老布什政府投入非洲事務(wù)的精力很少，其開發(fā)非洲資源和市場的設(shè)想并未展開，對非洲的經(jīng)濟(jì)援助也持續(xù)下降。
　　克林頓政府：以經(jīng)濟(jì)促民主政治
　　克林頓政府執(zhí)政初期，美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退形勢嚴(yán)峻，加上經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)依賴程度加深，美國單邊主義受到越來越大的挑戰(zhàn)。同時(shí)，信息時(shí)代來臨，民主觀念的傳播具有不可阻擋的力量。在這種形勢下，美國適時(shí)調(diào)整了全球戰(zhàn)略。1994年，克林頓政府提出“參與擴(kuò)展戰(zhàn)略”，將經(jīng)濟(jì)安全、軍事實(shí)力和民主人權(quán)作為對外政策的三大支柱，鞏固和擴(kuò)大美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。
　　另一方面， 二十世紀(jì)90年代中期以來，非洲國家加大經(jīng)濟(jì)改革力度，積極推行市場經(jīng)濟(jì)制度，一些非洲國家取消外匯管理、改善國內(nèi)投資、允許外國直接投資等，經(jīng)濟(jì)取得穩(wěn)定發(fā)展，且通貨膨脹率逐年降低。非洲國家加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的意愿也逐漸增強(qiáng)，積極推動經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)整體穩(wěn)步增長。在政治上，多數(shù)非洲國家政局逐步穩(wěn)定，在外交上聯(lián)合自強(qiáng)的趨勢也更加明顯，國際政治影響力也日益增強(qiáng)。面對非洲國家日益顯現(xiàn)的市場潛力和國際影響力，盡快將非洲國家納入美國的戰(zhàn)略軌道已經(jīng)成為美國政策制定者的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。
　　隨著非洲政治經(jīng)濟(jì)影響力增強(qiáng)以及美國全球戰(zhàn)略調(diào)整，克林頓政府認(rèn)識到非洲的經(jīng)濟(jì)成功和穩(wěn)定直接有助于美國的國家安全和經(jīng)濟(jì)安全，因而對其非洲戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整。在“參與擴(kuò)展戰(zhàn)略”指導(dǎo)下，克林頓政府開始關(guān)注在新形勢下加強(qiáng)同非洲國家的關(guān)系，將美非關(guān)系定位為“新型伙伴關(guān)系”，并通過政要互訪、“美非面向二十一世紀(jì)伙伴關(guān)系”部長級會議、美國對非投資峰會、非洲與非洲裔美國人峰會、美國－南共體論壇、美非能源部長級會議等形式強(qiáng)化雙方交流，并出臺各種對非政策進(jìn)一步擴(kuò)大在非洲的影響力。1995年8月，美國政府出臺《撒哈拉以南非洲安全報(bào)告》，這是冷戰(zhàn)后美國首次系統(tǒng)提出對非政策報(bào)告。1996年2月，克林頓政府制定《美國對非洲貿(mào)易和發(fā)展援助的綜合政策》，首次闡述美國對非洲經(jīng)濟(jì)政策，決定將在削減對非財(cái)政援助的同時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)同非洲加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)關(guān)系，認(rèn)為美國應(yīng)以積極態(tài)度占有非洲市場。1997年6月，克林頓政府宣布“促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展倡議”，進(jìn)一步表明克林頓政府在新一屆任期內(nèi)對非洲的興趣和重視。
　　1998年3月，克林頓總統(tǒng)訪問加納、烏干達(dá)、盧旺達(dá)、南非、博茨瓦納和塞內(nèi)加爾等撒哈拉以南非洲國家，宣布美國對非新政策是促進(jìn)民主和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)要建立面向二十一世紀(jì)的美國與非洲的新型伙伴關(guān)系。這不僅是克林頓就任總統(tǒng)后的首次非洲之行，也是20年來美國在職總統(tǒng)對非洲的首次訪問，標(biāo)志著美國對非洲戰(zhàn)略調(diào)整達(dá)到高潮。為了配合克林頓訪非宣讀美國對非新政策，美國眾議院在其出訪前還通過《非洲增長與機(jī)遇法案》，給予非洲國家產(chǎn)品免稅進(jìn)入美國市場的優(yōu)惠待遇。以克林頓訪問非洲為標(biāo)志，美國的非洲戰(zhàn)略重心開始從政治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)，把加強(qiáng)對非洲的貿(mào)易和投資作為其非洲戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，加大對非洲的關(guān)注和滲透，并通過增強(qiáng)與非洲的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系謀求民主政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2000年1月24日，《非洲增長與機(jī)遇法案》正式出臺，意味著美國對非洲戰(zhàn)略調(diào)整基本完成。
　　小布什政府：
　　高度重視能源和反恐
　　9·11事件發(fā)生后，恐怖主義成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。國際安全形勢變得更為復(fù)雜，恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散對美國的國家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。這一時(shí)期，非洲在美國的地緣戰(zhàn)略利益和能源安全利益迅速提升。美國擔(dān)心非洲大陸的一些特有條件，包括混亂的邊界、地區(qū)沖突、武器泛濫等，將有可能成為恐怖主義的新的溫床，因而將非洲作為其反恐戰(zhàn)爭的第二戰(zhàn)場。此外，9·11事件使美國認(rèn)識到，過分依賴中東石油存在較大風(fēng)險(xiǎn)，因此更加重視石油供應(yīng)多元化，保障其能源戰(zhàn)略安全。非洲發(fā)現(xiàn)大量優(yōu)質(zhì)油氣資源，這些資源離美國更近，運(yùn)輸線路相對更短，并且從非洲到美國東海岸運(yùn)輸線路相對于從亞洲到美國西海岸運(yùn)輸線路更為安全。根據(jù)美國國家情報(bào)委員會的評估，2015年，美國從西非的石油進(jìn)口在石油進(jìn)口總額中所占比例將從2000年的16%上升到25%，美國對非洲石油領(lǐng)域投資占其對非洲總投資的2/3。正如美國負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的前助理國務(wù)卿沃爾特·坎斯坦納所述：“非洲石油對我們來說是國家戰(zhàn)略利益，并將隨形勢發(fā)展而變得日益重要。”
　　面對全球恐怖主義威脅，小布什政府對非洲戰(zhàn)略做出重大調(diào)整：一方面將非洲視為反恐的重要合作伙伴，加強(qiáng)與非洲國家的安全合作；另一方面高度重視美國在非洲的能源戰(zhàn)略利益，繼承和發(fā)展了克林頓加強(qiáng)雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的對非戰(zhàn)略。除了繼續(xù)實(shí)施克林頓政府制定的《非洲增長與機(jī)遇法案》外，小布什政府還提出一系列對非洲援助和經(jīng)貿(mào)合作計(jì)劃，如千年挑戰(zhàn)賬戶、非洲全球競爭力計(jì)劃、總統(tǒng)艾滋病緊急救濟(jì)計(jì)劃、總統(tǒng)防治瘧疾行動計(jì)劃，以及水行動計(jì)劃、結(jié)束非洲饑餓計(jì)劃、剛果盆地森林伙伴計(jì)劃、清潔能源倡議等四個(gè)可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃；建立“美國與撒哈拉以南非洲國家貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)合作論壇”，搭建雙方定期進(jìn)行貿(mào)易和投資磋商的平臺；相繼推出《非洲增長與機(jī)遇法案》修正案，擴(kuò)大對非洲國家提供的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易優(yōu)惠等。
　　奧巴馬政府：
　　多途徑保障國家安全
　　小布什政府奉行的單邊主義政策和發(fā)動的反恐戰(zhàn)爭既耗損了美國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也嚴(yán)重透支了美國的國際形象。國際金融危機(jī)進(jìn)一步對美國經(jīng)濟(jì)造成重創(chuàng)。奧巴馬政府上臺后，在對非戰(zhàn)略上，繼承了以往美國政府以加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系為主的對非戰(zhàn)略，在繼續(xù)對非洲援助、加強(qiáng)對非洲投資力度的同時(shí)，通過經(jīng)濟(jì)、政治、外交等途徑在非洲推行其民主和良政理念。為了表示對非洲的重視，2009年7月10日，奧巴馬對西非國家加納進(jìn)行為期兩天的訪問，并闡述美國新政府對非政策。在訪問加納過程中，奧巴馬總統(tǒng)利用“民主、機(jī)遇、健康、以和平手段解決沖突”來闡述美國與非洲的伙伴關(guān)系，承諾美國將繼續(xù)對非洲援助，支持發(fā)展，為更多人創(chuàng)造機(jī)遇，同時(shí)強(qiáng)調(diào)非洲國家應(yīng)致力于推行“良政”。在安全領(lǐng)域，奧巴馬認(rèn)為發(fā)生在非洲的沖突對全球安全構(gòu)成挑戰(zhàn)，美國將借助外交、技術(shù)協(xié)助和后勤支持與非洲國家開展合作，并明確表示美國非洲司令部是為了應(yīng)對沖突對非洲乃至世界帶來的共同挑戰(zhàn)，加強(qiáng)美國、非洲和世界的安全。
　　奧巴馬政府對非戰(zhàn)略更加關(guān)注發(fā)展問題，政策重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)、健康等領(lǐng)域傾斜。在繼續(xù)執(zhí)行前任政府對非政策和行動計(jì)劃的同時(shí)，奧巴馬政府又提出新的行動計(jì)劃，包括在國際貨幣基金組織年會上尋求為全球食品安全基金籌措10億美元資金；繼續(xù)利用《非洲增長與機(jī)會法案》充分?jǐn)U大美國與非洲之間的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易聯(lián)系；提出總額35億美元的糧食保障行動計(jì)劃，幫助12個(gè)非洲國家實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；提出總額630億美元的大規(guī)模的全球健康行動計(jì)劃，這一計(jì)劃比布什政府旨在抗擊艾滋病、瘧疾和結(jié)核病的總統(tǒng)行動計(jì)劃更廣，開始包括解決發(fā)展中國家的婦女兒童及家庭健康需求問題，以及遏制被忽視的熱帶疾病的影響等。
　　作者單位：商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院