突發(fā)事件的界定
　　
　　突發(fā)事件又稱為“危機(jī)事件”或“公共緊急狀態(tài)”。荷蘭危機(jī)管理專家羅森塔爾認(rèn)為，所謂危機(jī)事件，是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下。必須對其作出關(guān)鍵決策的事件。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，公共緊急狀態(tài)是一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅。突發(fā)事件在美國也被稱為緊急事件，美國對突發(fā)事件的定義大致可以概括為：由美國總統(tǒng)宣布的、在任何場合、任何情景下，在美國的任何地方發(fā)生的需聯(lián)邦政府介入，提供補(bǔ)充性援助，以協(xié)助州和地方政府挽救生命、確保公共衛(wèi)生、安全及財(cái)產(chǎn)或減輕、轉(zhuǎn)移災(zāi)難所帶來威脅的重大事件。
　　我國對突發(fā)事件的法律界定，始于2006年，當(dāng)年1月，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，指出：突發(fā)事件又稱“突發(fā)公共事件”，指突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。突發(fā)公共事件分為四類：一是自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原災(zāi)害等。二是事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。三是公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動物疫情以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。四是社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件等?！翱傮w應(yīng)急預(yù)案”按照突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，將突發(fā)事件分為四級：特別重大的為Ⅰ級，重大的為Ⅱ級，較大的為Ⅲ級。一般的為Ⅳ級。2007年8月30日通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，進(jìn)一步對突發(fā)事件進(jìn)行了界定，指出：突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。
　　突發(fā)事件已經(jīng)成為現(xiàn)代社會生活中的一種常見現(xiàn)象，往往危害大、影響廣，隨著人們生活水平的提高，其后果越來越超過人們的承受限度，特別是對人們心理的打擊更為嚴(yán)重。因此，加強(qiáng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理，建立和完善應(yīng)急機(jī)制，是最大限度減少突發(fā)事件的損失、維護(hù)最廣大人民群眾利益的必然要求。
　　
　　突發(fā)事件應(yīng)急管理的原則
　　
　　以人為本，減少危害。切實(shí)履行政府的社會管理和公共服務(wù)職能，把保障公眾健康和生命財(cái)產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，最大限度地減少突發(fā)公共事件及其造成的人員傷亡和危害。現(xiàn)代政府已日益演變?yōu)榉?wù)的政府，評價一個政府的好壞關(guān)鍵是看該政府如何為社會服務(wù)。隨著社會的發(fā)展，人權(quán)越來越引起人們的關(guān)注。生存權(quán)在人權(quán)中居于首要地位，常被稱為第一人權(quán)或者首要人權(quán)。生存權(quán)是指人民享有人身自由權(quán)和人身安全權(quán)，即人民自由自在地生活的權(quán)利。突發(fā)事件往往牽扯到大量的人員傷亡，應(yīng)急機(jī)制在決策時往往面臨著人員傷亡與其他因素間的權(quán)衡與抉擇，這時應(yīng)該把人的生命與健康放在高于一切的位置，徹底貫徹人道主義原則。應(yīng)急機(jī)制在必要時應(yīng)積極尋求國際援助，加強(qiáng)與紅十字會和世界衛(wèi)生組織等國際組織的協(xié)作。
　　居安思危，預(yù)防為主。高度重視公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增強(qiáng)憂患意識，堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，做好應(yīng)對突發(fā)公共事件的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。由于我國幅員遼闊。災(zāi)害種類較多，行政機(jī)構(gòu)級別復(fù)雜，因此作為應(yīng)急工作的總指揮，政府應(yīng)該克服固有的“重救輕防”的危機(jī)處理思想，把危機(jī)意識貫徹到日常計(jì)劃工作和管理工作之中，逐步健全公共安全管理機(jī)制，建立監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)報(bào)、預(yù)警和快速反應(yīng)系統(tǒng)，加強(qiáng)專業(yè)救災(zāi)搶險隊(duì)伍建設(shè)，做好救災(zāi)物資、設(shè)備的儲備工作，定期開展培訓(xùn)和預(yù)案演練，全面提高國家和全社會的抗風(fēng)險能力。同時，各級政府應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，針對本地區(qū)可能發(fā)生的各種災(zāi)害，制訂本地區(qū)緊急事件應(yīng)急方案和實(shí)施計(jì)劃，并且定期對各級各類應(yīng)急預(yù)案升級、完善，切實(shí)做到“居安思危、預(yù)防為主”。
　　統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)。發(fā)達(dá)國家普遍設(shè)立了國家公共安全防災(zāi)減災(zāi)綜合管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急事務(wù)處置機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生、緊急狀態(tài)下的綜合協(xié)調(diào)、迅速響應(yīng)，培養(yǎng)公民防災(zāi)意識等方面發(fā)揮著重要作用。美國的突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)構(gòu)可謂“層次鮮明、分工明確”，從聯(lián)邦政府、州、郡到市均建立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。在聯(lián)邦層面，由聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署(FEMA)總管突發(fā)事件應(yīng)急工作，該機(jī)構(gòu)是國土安全部四大部門之一，負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級政府建立應(yīng)急機(jī)制、提供救災(zāi)援助、開展突發(fā)事件應(yīng)急教育及相關(guān)人員的培訓(xùn)工作等。而州、郡、市政府電分別成立了相應(yīng)的緊急救援機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)預(yù)案制訂、現(xiàn)場施救、人員培訓(xùn)等。日本的應(yīng)急組織體系由國家、都道府縣、市町村三級機(jī)構(gòu)構(gòu)成。突發(fā)災(zāi)害事件時，將“中央防災(zāi)會議”提升至直屬總理大臣的內(nèi)閣府內(nèi)，設(shè)置防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣，負(fù)責(zé)應(yīng)急對策的統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，我們必須在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，充分發(fā)揮專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的作用。
　　依法規(guī)范，加強(qiáng)管理。依據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)，加強(qiáng)應(yīng)急管理，維護(hù)公眾的合法權(quán)益，使應(yīng)對突發(fā)公共事件的工作規(guī)范化、制度化、法制化。依法規(guī)范和管理包含兩個方面的意思：依法設(shè)立和依法行政。從依法設(shè)立來說，我國原來沒有突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，必須通過權(quán)力機(jī)關(guān)立法或有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)立法才能建立。通過立法，規(guī)定應(yīng)急機(jī)制的機(jī)構(gòu)設(shè)置、層級、權(quán)力與責(zé)任等，以便實(shí)行統(tǒng)一管理，保證指揮靈便，讓政令在縱向渠道能暢通無阻，以便逐級授權(quán)、依次分工、分級負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮下級的能動性與創(chuàng)造性；以便權(quán)責(zé)明晰，對于責(zé)任事故行政機(jī)構(gòu)與人員依法追究責(zé)任，對于績效突出的行政機(jī)構(gòu)與人員依法給予物質(zhì)與精神獎勵。只有這樣，才能確保該機(jī)制在非常時期的權(quán)威性，才能保證暢通、高效處理突發(fā)事件。從依法行政來說，應(yīng)急機(jī)制在突發(fā)事件時期必須做到主體、內(nèi)容和程序都合法，由于非常時期，應(yīng)急機(jī)制中樞決策系統(tǒng)必須擁有非常大的權(quán)限，但也必須快速通過法定的授權(quán)程序。
　　快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對。加強(qiáng)以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊(duì)伍建設(shè)，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。
　　依靠科技，提高素質(zhì)。加強(qiáng)公共安全科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)。采用先進(jìn)的監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防和應(yīng)急處置技術(shù)及設(shè)施，充分發(fā)揮專家隊(duì)伍和專業(yè)人員的作用，提高應(yīng)對突發(fā)公共事件的科技水平和指揮能力，避免發(fā)生次生、衍生事件；加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)教育工作，提高公眾自救、互救和應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的綜合素質(zhì)。
　　
　　提高突發(fā)事件應(yīng)急管理能力的建議
　　
　　完善應(yīng)急管理的體制機(jī)制?？梢栽O(shè)立由行政首長負(fù)責(zé)的各級政府應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的專門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由涉及突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的有關(guān)部門參加，通過立法賦予其特別權(quán)力。建立從中央到地方的突發(fā)公共事件應(yīng)急處理組織體系。制訂突發(fā)公共事件應(yīng)急處理計(jì)劃。由主管部門與相關(guān)部門簽訂行政協(xié)定，并通過立法加以確定。加強(qiáng)主管部門的協(xié)調(diào)能力。并授權(quán)主管部門首長處理應(yīng)急事務(wù)的應(yīng)有權(quán)力。修改憲法，確立緊急狀態(tài)及其宣告法律制度，在此基礎(chǔ)上制定全國緊急狀態(tài)法，明確國家實(shí)行緊急狀態(tài)的條件、程序及緊急狀態(tài)時權(quán)力的行使等。制定突發(fā)公共事件應(yīng)急處理法、減災(zāi)基本法，并按公共衛(wèi)生應(yīng)急(如非典型肺炎等傳染病、炭疽等)、生物恐怖威脅、環(huán)境災(zāi)害(如化學(xué)品污染、核污染等)、自然災(zāi)害(如地震、洪災(zāi)等)、供水安全、電站安全等方面，分別制定有關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的單項(xiàng)法律或行政法規(guī)，或?qū)⒂嘘P(guān)法律規(guī)范體現(xiàn)在相關(guān)立法中。通過立法來完善由應(yīng)急處理主體、緊急行政措施、應(yīng)急處理法律后果等構(gòu)成的應(yīng)急處理機(jī)制。
　　提高突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)測預(yù)警能力。在抗擊2008年雪災(zāi)中，相關(guān)部門認(rèn)為氣象部門對單次天氣過程的預(yù)報(bào)是準(zhǔn)確的，對抗擊雪災(zāi)起了重要作用。但是，對災(zāi)害性天氣持續(xù)時間之長、強(qiáng)度之大、范圍之廣估計(jì)不足，尤其是可能對經(jīng)濟(jì)社會造成的災(zāi)害、影響，缺乏相應(yīng)的預(yù)警，思想準(zhǔn)備不足。同年5月12日14時28分。我國發(fā)生了震驚世界的四川汶川特大地震災(zāi)害，2010年4月14日早晨7時49分，青海省玉樹藏族自治州玉樹縣發(fā)生7.1級地震。兩次地震。使受災(zāi)地區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展蒙受了巨大損失。而有關(guān)部門對這兩次地震均沒有預(yù)測到，更談不上預(yù)警，暴露了我國突發(fā)事件預(yù)測預(yù)警能力低下的弊端。
　　完善應(yīng)急預(yù)案。增強(qiáng)預(yù)案的可操作性和靈活性。據(jù)相關(guān)資料顯示，全國已制訂各級各類應(yīng)急預(yù)案130多萬件，覆蓋了可以預(yù)見的各類突發(fā)事件，但是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，有些預(yù)案的針對性、操作性不強(qiáng)，考慮因素不全，細(xì)化程度不夠。還有些事件又增加了新的因素，或者是全新發(fā)生的事件而無預(yù)案可言。在2008年雪災(zāi)中，電力如何搶修、高速公路車輛如何分流、鐵路動力車組如何配置、火車站“人潮”如何疏導(dǎo)，如何統(tǒng)一指揮、應(yīng)急處置、信息發(fā)布，都需要有一套成熟的應(yīng)急預(yù)案。因此，對預(yù)案要實(shí)行動態(tài)管理，不斷制定、修訂、完善、提高。同時實(shí)踐也告訴我們，無論預(yù)案體系多么周密。都會有新情況甚至全新的事件發(fā)生，必須增強(qiáng)預(yù)案的靈活性，以增加現(xiàn)場的靈活處置能力。
　　增加應(yīng)急處置隊(duì)伍和物資設(shè)備儲備。在抗擊2008年雪災(zāi)中，各地各部門普遍反映缺乏應(yīng)急處置所必須的專業(yè)隊(duì)伍和特殊的物資設(shè)備。如停電對鐵路運(yùn)輸造成兩處“硬傷”，一是火車失去電力牽引動力，缺乏足夠的內(nèi)燃機(jī)車備用；二是信號燈、道岔由自動變手動，通車效率大打折扣。對于電力來說，就連高壓線塔桿供應(yīng)都成問題，日常的維修隊(duì)伍根本無法滿足這么大規(guī)模的應(yīng)急搶險要求。又如在兩次抗擊大地震中，同樣缺乏專業(yè)的救援隊(duì)伍、救援設(shè)備、醫(yī)療隊(duì)伍、醫(yī)療設(shè)備，以及災(zāi)民所需的帳篷和給養(yǎng)。要增加應(yīng)急處置隊(duì)伍和物資設(shè)備儲備，各地區(qū)各行業(yè)要科學(xué)規(guī)劃、合理布局、選擇適度的標(biāo)準(zhǔn)，有互相調(diào)配、支援的機(jī)制。關(guān)鍵是要舍得投入，更要有“防患于未然”和“養(yǎng)兵千日、用兵一時”的意識，否則就難以應(yīng)對越來越多越奇的突發(fā)事件。
　　加強(qiáng)突發(fā)事件的信息管理。完善信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時，能向有關(guān)部門提供相關(guān)的人力資源信息、物資儲備信息、財(cái)力儲備信息等。最重要的是要做到相關(guān)信息發(fā)布的及時有效。要在第一時間建立起統(tǒng)一、權(quán)威、高效的信息管理機(jī)制，尤其是對社會的信息發(fā)布機(jī)制，這樣才有利于群眾了解實(shí)情，才能安定民心，共渡難關(guān)。同時也要注意信息發(fā)布的范圍。一些涉及國家安全、企業(yè)商業(yè)秘密、個人隱私的信息應(yīng)當(dāng)選擇性公布。特別要注意謠言在突發(fā)事件出現(xiàn)后的流傳，要加大對謠言的打擊力度和合法信息的傳播力度。如在汶川大地震幾個小時后就有遼寧大連劉某、河北廊坊劉某、山東運(yùn)城張某、河南焦作曲某。編造并傳播“北京將有比較強(qiáng)的地震”、“汶川地震系人為”等謠言。第二天。公安機(jī)關(guān)查獲這些網(wǎng)上造謠的案件，并對4名造謠人員分別處以治安處罰或訓(xùn)誡，使謠言得以迅速平息。
　　
　　編校：張