主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出經(jīng)歷了一個不斷演變的過程。2006年，國家“十一五”規(guī)劃綱要首次提出“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”。2007年，黨的十七大報告進(jìn)一步明確“加強國土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局。圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”。2010年，國務(wù)院頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，對于各地區(qū)、各部門推進(jìn)規(guī)劃的實施提出了明確的任務(wù)和要求。2011年，國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，“實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。按照全國經(jīng)濟(jì)合理布局的要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局”。
　　一、準(zhǔn)確把握主體功能區(qū)規(guī)劃提升為主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要意義
　　主體功能區(qū)從規(guī)劃提升到戰(zhàn)略體現(xiàn)了以下幾方面的重要意義：一是主體功能區(qū)的理念將長期存在和延續(xù)?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》明確提出到2020年基本形成主體功能區(qū)布局，但是對于我國這樣一個區(qū)域差異巨大、資源環(huán)境承載能力較弱而又處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段的國家來說，主體功能區(qū)的形成、布局、保護(hù)和調(diào)整將貫穿未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的始終，并非主體功能區(qū)規(guī)劃實施結(jié)束后這一理念和工作就結(jié)束了。二是主體功能區(qū)的地位得到提升和強化。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的確定，表明主體功能區(qū)不單是一項空間規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃，而是基于我國基本國情，為實現(xiàn)高效、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展確立的一個基本方針和策略，它與科教興國、人才強國、自由貿(mào)易區(qū)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等戰(zhàn)略一樣，共同組成未來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略體系。三是主體功能區(qū)的領(lǐng)域得到拓展和深化。主體功能區(qū)從理論上看主要是對國土空間開發(fā)格局的戰(zhàn)略調(diào)整，一旦上升到戰(zhàn)略層面，意味著主體功能區(qū)的理念將體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等各個領(lǐng)域，滲透到省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府和開發(fā)區(qū)、保護(hù)區(qū)等各類區(qū)域，擴展到生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等各個產(chǎn)業(yè)，將成為指導(dǎo)各地區(qū)、各部門和各領(lǐng)域科學(xué)發(fā)展的重要依據(jù)和手段。
　　二、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域在主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施中占有優(yōu)先地位
　　根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的有關(guān)數(shù)據(jù)，國家重點生態(tài)功能區(qū)為主的限制開發(fā)區(qū)域總面積386萬平方公里，占全國陸地國土面積的40.2%；國家各類禁止開發(fā)區(qū)域共1443處，總面積約120萬平方公里，占全國陸地國土面積的12.5%。兩類區(qū)域考慮相互重疊的因素，大致總面積占全國陸地國土面積的50%左右，如果考慮各省的省級限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，這兩類區(qū)域的面積更大。我國的優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域大多位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，未來的發(fā)展更多依靠市場的力量，政府主要發(fā)揮規(guī)劃、政策、法制等方面的引導(dǎo)和約束作用。但限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域主要位于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅承擔(dān)著全國重要的生態(tài)功能，而且存在區(qū)位和開放條件不利、資金和人才短缺、市場機制尚未健全等突出問題。單純靠市場的力量難以解決其發(fā)展問題，政府除了同樣加強規(guī)劃、政策和法制引導(dǎo)約束之外，必須加大在轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償、稅收和信貸優(yōu)惠、對口支援等各領(lǐng)域的扶持和傾斜力度，妥善解決限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域面臨的保護(hù)和發(fā)展的矛盾問題，這對于保障主體功能區(qū)戰(zhàn)略的順利實施具有重要意義。
　　三、實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于政策的設(shè)計、落實和調(diào)整
　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為一種理念，在中央和地方、政府和企業(yè)等社會各界已經(jīng)形成共識。但在目前財政分成體制、干部政績考核體制沒有實質(zhì)性改革調(diào)整的背景下，要保證主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施關(guān)鍵是設(shè)計一套行之有效的分類政策，確保分類政策的落實，并且隨著實施的情況變化保持對分類政策的及時調(diào)整。政策的設(shè)計盡可能針對不同類型主體功能區(qū)分類設(shè)計，避免“一刀切”。同時，盡可能依托整合現(xiàn)有的各部門與主體功能區(qū)相關(guān)的各類政策，避免大幅度的“重整爐灶”和“推倒重來”所帶來的利益格局調(diào)整，保護(hù)政策設(shè)計和執(zhí)行部門的積極性。政策制定后關(guān)鍵在落實，要進(jìn)一步細(xì)化政策的實施細(xì)則和適用范圍，明確政策實施的主體和責(zé)任，加強政策實施的監(jiān)管和考核，及時發(fā)現(xiàn)和解決政策實施中存在的問題和障礙，確保政策的合理可行。另外，隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)以及不同類型主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的變化，及時對政策的實施成效進(jìn)行評估，不斷地設(shè)計推出新的分類政策，分批分階段淘汰退出不適應(yīng)要求的分類政策，保持對政策體系的動態(tài)調(diào)整，切實有效地推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略的持續(xù)實施。
　　四、加強相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接是確保主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施的重要手段
　　主體功能區(qū)規(guī)劃是國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，在各類空間規(guī)劃中居總控性地位，也是實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要抓手和依據(jù)。加強各級各類相關(guān)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和銜接，對于順利實施主體功能區(qū)規(guī)劃和戰(zhàn)略都具有重要意義。
　　首先，加強主體功能區(qū)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等空間性規(guī)劃的銜接，逐步通過修編調(diào)整在各類空間性規(guī)劃中體現(xiàn)主體功能區(qū)的戰(zhàn)略理念和目標(biāo)要求。
　　其次，加強主體功能區(qū)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保等各領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃之間的協(xié)調(diào)，依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略要求來調(diào)整和編制各類專項規(guī)劃，實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃與各類專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
　　第三，加強全國與省級主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接，既要求省級主體功能區(qū)規(guī)劃嚴(yán)格服從全國主體功能區(qū)規(guī)劃確定的基本原則和方向，同時允許省級主體功能區(qū)規(guī)劃結(jié)合自身實際進(jìn)行一定的創(chuàng)新和探索，體現(xiàn)各省的特色和優(yōu)勢。主體功能區(qū)戰(zhàn)略確定并逐步得到認(rèn)可后，必然需要一個過程來逐步理順和調(diào)整現(xiàn)有的規(guī)劃體系，在對已有相關(guān)規(guī)劃修編和新規(guī)劃編制時，逐步增加體現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的內(nèi)容和要素，加快形成與主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施相適應(yīng)和配套的規(guī)劃體系。
　　五、主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施需要構(gòu)建一套簡明通用的指標(biāo)及其動態(tài)閾值體系作為支撐
　　主體功能區(qū)的劃分、規(guī)劃目標(biāo)、監(jiān)管和考評體系，都需要明確定量可比的各類指標(biāo)以及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，否則就難以推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的順利實施。主體功能區(qū)劃分的指標(biāo)體系涉及資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?，?nèi)容和層次比較齊全，為主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施提供了一個重要的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。主體功能區(qū)戰(zhàn)略確定后，應(yīng)重點圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃的目標(biāo)、監(jiān)管、考評建立相應(yīng)的指標(biāo)體系，不要過多追求指標(biāo)體系的全面、科學(xué)和精準(zhǔn)，應(yīng)更多注重指標(biāo)體系的簡明和通用，強調(diào)指標(biāo)體系的導(dǎo)向性和可比性，確保便于獲得連續(xù)性、穩(wěn)定性的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。同時，隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施的不同階段，提出對應(yīng)不同指標(biāo)的動態(tài)調(diào)整閾值或標(biāo)準(zhǔn)，保持對四類主體功能區(qū)生態(tài)功能、資源稟賦、環(huán)境容量、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)等方面的監(jiān)管和考評。適用于國家級主體功能區(qū)的指標(biāo)體系應(yīng)該更加強調(diào)統(tǒng)一，閾值標(biāo)準(zhǔn)也要盡可能保持一致或在個別指標(biāo)留有一定的彈性空間，切實維護(hù)國家級主體功能區(qū)的全局意義和權(quán)威性。省級主體功能區(qū)的指標(biāo)體系應(yīng)該盡可能符合國家級主體功能區(qū)的指標(biāo)體系，但是由于各省四類主體功能區(qū)的比重、特征和分布各不相同，允許省級主體功能區(qū)選擇建立適應(yīng)本省實際的指標(biāo)體系及其閾值標(biāo)準(zhǔn)。另外，積極促進(jìn)主體功能區(qū)指標(biāo)體系及其閾值標(biāo)準(zhǔn)納入各級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展指標(biāo)體系，加快實現(xiàn)電子化和信息化，為國內(nèi)外各類投資者提供基本信息和參考，同時也接受社會各界的監(jiān)督。
　　六、建立合理配套的績效考核和評價體系對于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施至關(guān)重要
　　
　　《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出建立科學(xué)開發(fā)的績效考核評價體系，分別明確了針對四類主體功能區(qū)的考核評價重點和方向，并要求強化考核結(jié)果的運用，把推進(jìn)主體功能區(qū)主要目標(biāo)的完成情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的綜合考核評價結(jié)果，作為今后選拔任用、培訓(xùn)教育、獎勵懲戒的重要依據(jù)。由于我國總體上處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，發(fā)展是第一要務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)以及目前實行的中央和地方財政分成體制，使得多數(shù)地區(qū)的績效考核仍然偏重于GDP、財政稅收、招商引資等方面指標(biāo)，這與主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求的區(qū)域發(fā)展績效考核體系存在尖銳的矛盾沖突。尤其對于我國這樣一個國土面積遼闊、區(qū)域差異巨大的國家而言，迫切需要妥善處理好加快發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，加快建立適應(yīng)不同區(qū)域?qū)嶋H的發(fā)展績效考評體系。對于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和體制機制環(huán)境比較領(lǐng)先，調(diào)整建立科學(xué)發(fā)展的績效考評體系具備一定條件和內(nèi)在需求。但是對于中西部大量限制開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域而言，既要求加快發(fā)展擺脫落后，又面臨保護(hù)生態(tài)和資源環(huán)境的巨大壓力，調(diào)整建立科學(xué)發(fā)展的績效考評體系存在很大的難度。因此，在明確四類主體功能區(qū)的績效考評重點和方向的基礎(chǔ)上，盡快研究制定簡明可行、可獲得性和可應(yīng)用性較強的指標(biāo)體系，不追求全面和完美，但要突出重點和導(dǎo)向。更重要的是盡快制定與績效考評體系配套的政策措施和體制機制，加大對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的扶持，建立規(guī)范持續(xù)的利益補償機制；加強對優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃、制度、法律、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的指導(dǎo)和監(jiān)管，保障發(fā)展的質(zhì)量和效益，這些都是主體功能區(qū)差異化發(fā)展績效考評體系能夠得以落實的重要配套保障。
　　七、實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)根本保障在于逐步建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系
　　我國實施《土地利用總體規(guī)劃》有《土地管理法》、《土地承包法》等作為支撐，實施《城市總體規(guī)劃》有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，但是實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》卻沒有相關(guān)的法律法規(guī)作為依據(jù)，這不利于主體功能區(qū)規(guī)劃和戰(zhàn)略的穩(wěn)定持續(xù)推進(jìn)?！笆濉逼陂g，利用主體功能區(qū)從規(guī)劃提升到戰(zhàn)略層面的有利時機，加快研究制定事關(guān)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施的法律法規(guī)，促進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程。在短期內(nèi)難以制定出臺主體功能區(qū)專門法律的情況下，可考慮先制定出臺主體功能區(qū)專門的條例，從專門法律層面保障主體功能區(qū)戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施。同時，應(yīng)推動國務(wù)院有關(guān)部門率先制定出臺相關(guān)的行政法規(guī)，針對主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施中急需明確和重點解決的重大問題，特別是與原有部門行政法規(guī)的存在的矛盾沖突進(jìn)行銜接和調(diào)整，理順國務(wù)院各部門推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略任務(wù)的法制障礙。另外，積極引導(dǎo)和督促地方政府根據(jù)自身主體功能定位，加快制定出臺一系列地方性行政法規(guī)，保障全國主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃順利實施。隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)，及時修訂調(diào)整有關(guān)法律法規(guī)，形成包括專門法律、國務(wù)院部門行政法規(guī)、地方性行政法規(guī)等不同層次和類型的法制體系，為主體功能區(qū)戰(zhàn)略的順利實施提供有力有效的法治保障。
　　（高國力，國家發(fā)展改革委國地所所長助理、研究員、博士）