寧家耀，吳自強(qiáng)

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院，北京100081)

省以下財(cái)政分權(quán)決定因素實(shí)證分析:中國的縣級(jí)數(shù)據(jù)

寧家耀，吳自強(qiáng)

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院，北京100081)

中國的財(cái)政分權(quán)改革主要發(fā)生在中央與省關(guān)系層面，省以下分權(quán)由地方政府參照“中央—省”的制度安排自行調(diào)整。文章對(duì)中國縣級(jí)數(shù)據(jù)的實(shí)證結(jié)果表明，地方政府的“雙重援助依賴”引起了省以下政府的過度集權(quán)。與縣級(jí)政府相比，省級(jí)政府的權(quán)力和資源更容易被地方精英所覬覦，并產(chǎn)生更大的“橫財(cái)效應(yīng)”和“貪婪效應(yīng)”。資本等生產(chǎn)要素在省內(nèi)的流動(dòng)性比省際間要高，分權(quán)條件下縣級(jí)政府為增長而競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)更強(qiáng)?！笆≈惫芸h”制度難以孕育縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，對(duì)根本解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難作用有限，借鑒“命令模式”建立省以下分權(quán)制度可能找到解決之道。

轉(zhuǎn)移支付;政府間關(guān)系;財(cái)政分權(quán)

一、引言

許多文獻(xiàn)研究了地方政府收入或支出與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，本文重點(diǎn)關(guān)注地方政府外部收入，如上級(jí)政府向下的轉(zhuǎn)移支付、國際組織的資金援助等，對(duì)政府行為的影響?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析:第一，地方政府獲得較多的外部收入，會(huì)引起“貪婪效應(yīng)(voracity effect)”(Tornell and Lane，1999 等)，官員競(jìng)爭(zhēng)使用外部資金的結(jié)果是更多的資金會(huì)流向非生產(chǎn)性渠道以及腐敗等。第二，外部資金的獲得與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政政策行為相關(guān)性較弱。事實(shí)上，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展反而會(huì)降低外部收入所得。特別是經(jīng)濟(jì)貧弱、發(fā)展條件較差的地區(qū)，外部收入幾乎是其主要的政府收入來源。在這種條件下，地方政府往往缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)(Olson，1993;McGuire and Olson，1996 等)。第三，如Dalmazzo and de Blasio(2003)所述，為經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)行的政府改革可能改變或是限制官員的尋租空間和能力，官員面對(duì)的這種負(fù)向激勵(lì)事實(shí)上已經(jīng)成為許多國家和地區(qū)改革的瓶頸。中國的財(cái)政分權(quán)改革目前主要發(fā)生在中央與各省關(guān)系層面，省以下分權(quán)改革由地方政府參照“中央—省”的制度安排自行調(diào)整?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)中國的研究主要關(guān)注省以下政府支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響，對(duì)地方政府收入與其行為的分析還比較欠缺，本文試圖對(duì)此有所貢獻(xiàn)。

二、理論回顧

財(cái)政分權(quán)目的之一在于為民眾謀求福利，提供更好的公共服務(wù)，但同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的成本。本文將這種影響福利和成本的因素定義為分權(quán)的需求面要素①;相應(yīng)地，供給面要素可以定義為政府收入結(jié)構(gòu)、權(quán)力的制度安排等標(biāo)識(shí)政府公共服務(wù)提供能力方面的要素。

(一)公共服務(wù)提供的需求面因素

Oates(1972)認(rèn)為，地方政府在提供公共服務(wù)方面具有消費(fèi)者和生產(chǎn)者優(yōu)勢(shì)。消費(fèi)者優(yōu)勢(shì)來源于地方公共品能更好的匹配差異化的地方民眾偏好。生產(chǎn)者優(yōu)勢(shì)則是因?yàn)椴粚?duì)稱信息，即地方政府更了解轄區(qū)公共品的生產(chǎn)成本和相應(yīng)的收益。因此公共品由地方提供更有效率。按照Oates(1972)的分析，分權(quán)將會(huì)更偏好更小的地區(qū)和更少的人口。

Wheare(1964)將分權(quán)視為一種奢侈品，如Prud’homme(1995)所述，在低收入情形下，人們更多關(guān)心基本的需求，隨著收入和經(jīng)濟(jì)增長，需求的差異化才逐步顯現(xiàn)。Oates(1972)和Panizza(1999)使用跨國數(shù)據(jù)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，人均收入和財(cái)政分權(quán)顯著正相關(guān)。但是，Wallis and Oates(1988)對(duì)美國州級(jí)數(shù)據(jù)的實(shí)證則認(rèn)為，收入越高反而會(huì)引起集權(quán)。原因是如果富裕國家的政府更關(guān)心財(cái)富的均等，則上級(jí)政府會(huì)更多的集權(quán)，尤其在財(cái)政收入方面，目的是能夠通過再分配的方式達(dá)到均等目的。Bardhan and Mookherjee(2005)從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和官員尋租方面研究發(fā)現(xiàn)，為了防止地方政府被捕獲以及腐敗，那些志在促進(jìn)收入和經(jīng)濟(jì)增長的大型項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由上級(jí)政府控制。因此，整體上看，收入對(duì)分權(quán)的影響還是不明確的。

Wallis and Oates(1988)發(fā)現(xiàn)城市化會(huì)引起更高的財(cái)政分權(quán)，隨著城市規(guī)模的增加，城市政府更有能力提供更多的公共服務(wù)。Inter－American Development Bank(1997)的研究認(rèn)為，在城市化過程中，城市交通、水供給以及垃圾和街道管理等會(huì)出現(xiàn)較高程度的分權(quán)，這會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)政府整體分權(quán)的提高。

(二)公共服務(wù)提供的供給面因素

地方選民能否獲得其偏好的公共服務(wù)與地方民主制度的發(fā)展有緊密的聯(lián)系。地方官員面對(duì)較強(qiáng)選舉競(jìng)爭(zhēng)條件下，地方公共品與選民偏好就越有可能合理的匹配(Panizza，1999)。反之，地方民主制度發(fā)展越落后，地方官員與選民目標(biāo)出現(xiàn)差異的概率就愈大，謀求轄區(qū)福利最大化的上級(jí)政府就會(huì)偏好集權(quán)的制度選擇。

政府收入來源和結(jié)構(gòu)與分權(quán)程度緊密相關(guān)。自身收入嚴(yán)重不足的地方政府是轉(zhuǎn)移支付的主要受益者，地方官員在“橫財(cái)效應(yīng)”(windfall effect)的作用之下偏愛花光所有外部收入。同時(shí)，如果地方官員更多的考慮尋租，而不是經(jīng)濟(jì)效率，則官員會(huì)直接將外部收入留在本級(jí)政府，不會(huì)繼續(xù)向下級(jí)政府配置。另外，由于外部收入不是直接來自轄區(qū)選民，因此，地方官員在配置外部資金時(shí)也較少會(huì)考慮轄區(qū)選民的偏好。這點(diǎn)也可以用“來源地原則”(derivation principle)說明，來源地原則建議上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)讓地方政府分享當(dāng)?shù)囟愂帐杖?，目的是激?lì)地方官員的稅收努力和擴(kuò)大稅基;顯然，政府間轉(zhuǎn)移支付更多的是“公共池”(common pool)問題，不適合來源地原則(Boadway and Shah，2009)。另一方面，轉(zhuǎn)移支付還可能存在嚴(yán)重的“粘蠅紙效應(yīng)”(flypaper effect)，即使地方政府追求經(jīng)濟(jì)效率，對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付的邊際支出傾向也高于自有收入(Knight，2002等)。

分權(quán)與地方政府的組織結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。即使所有地方政府都由公眾選舉產(chǎn)生，各區(qū)之間的“行政分權(quán)”(administrative decentralization)也可能出現(xiàn)較大差異(Martinez－Vasquez et al．，2004)。在許多聯(lián)邦國家，大區(qū)或州以下的預(yù)算或政策安排都不盡相同，有些州會(huì)將預(yù)算權(quán)完全賦予下級(jí)政府，并允許州以下政府自行制定其相關(guān)政策;部分州以下的預(yù)算或政策制定權(quán)卻完全保留在州一級(jí)政府，如果州以下政府官員由州政府任命，則行政集權(quán)更為嚴(yán)重。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)中國省以下政府間關(guān)系的研究呈現(xiàn)出如下幾種取向:其一是研究中央與省之間財(cái)政關(guān)系的演變，以及這種變遷對(duì)中央與地方間關(guān)系的影響(Lardy，1975;Oksenberg and Tong，1991;Wong，1992等);其二是研究縣鄉(xiāng)政府與地方企業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系和互動(dòng)模式，從地方政策的客觀效果來判定地方政府的政策意圖(Oi，1992，1996;Byrd，1990;Song，1990;Walder，1995等)。第三是研究省以下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以及其與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系(劉小勇，2008;尹恒和朱虹，2011等)。本文與上述文獻(xiàn)不同，重點(diǎn)關(guān)注省以下政府收入結(jié)構(gòu)與政府間關(guān)系。

三、實(shí)證研究

(一)變量與數(shù)據(jù)

依據(jù)前文的理論分析以及中國現(xiàn)實(shí)情況，本文進(jìn)行如下變量選取和設(shè)計(jì)。

財(cái)政分權(quán)(DEC)，本文的因變量，用人均縣級(jí)政府支出占人均省級(jí)政府總支出的比例表示;轉(zhuǎn)移支付變量(TRA)，用縣級(jí)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付占其總收入的比例表示。需求面因素考慮以下變量:縣級(jí)人均GDP(PGRP);縣級(jí)人口(POP);縣級(jí)地理面積(AREA);縣級(jí)城市人口比例(URBAN)。供給面因素變量包括:是否是自治縣(ANTO)，啞元變量，如果是自治縣，值為1，否則為0;小學(xué)入學(xué)率(EDU)，用來表征地方民主意識(shí)。

另外，自然資源稟賦也是影響分權(quán)的重要因素，“資源詛咒”相關(guān)研究文獻(xiàn)表明，豐富的自然資源很有可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面影響。如果地區(qū)政府財(cái)政來源嚴(yán)重自然稟賦的收入，則集權(quán)會(huì)是政府的必然選擇。因此，本文構(gòu)建自然資源豐度變量RESOU，所在省采掘業(yè)固定資本投資與固定資本投資總額之比。

本文的研究數(shù)據(jù)主要來源于《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒和各省統(tǒng)計(jì)年鑒。《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》包括1993－2005年間全國2300多個(gè)縣、縣級(jí)市和市轄區(qū)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。由于在樣本期內(nèi)地方政府行政區(qū)劃變化較大，本文以2005年行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)保留沒有變更的縣和縣級(jí)市。但該統(tǒng)計(jì)資料中的GDP數(shù)據(jù)僅包含1997年之后的數(shù)據(jù)，因此本文構(gòu)建的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)為1997－2005年間1864個(gè)縣和縣級(jí)市的非平衡面板數(shù)據(jù)。自然資源豐度數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(二)模型與檢驗(yàn)

根據(jù)上述理論回顧，本文構(gòu)建如下實(shí)證模型:

其中，SUP和DEM分別表示供給和需求面變量。

模型(1)使用的是靜態(tài)面板數(shù)據(jù)。在理論上往往假定選民偏好可以被地方政府在當(dāng)期直接觀察到，但實(shí)際上地方政府的觀測(cè)存在顯著的時(shí)滯效應(yīng);另一方面，地方政府支出變化還存在明顯的路徑依賴。有鑒于此，本文在計(jì)量分析中進(jìn)一步考慮如下動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型:

其中k表示最大滯后階數(shù)。

對(duì)靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的估算結(jié)果見表1。對(duì)比OLS和固定效應(yīng)(Fixed)模型可以發(fā)現(xiàn)，簡(jiǎn)單的OLS估計(jì)結(jié)果是有偏和不一致的，控制個(gè)體和時(shí)間效應(yīng)之后的Fixed模型估計(jì)系數(shù)和顯著性顯示出較大的變化。但是，由于在樣本期內(nèi)部分縣市的異質(zhì)性因素可能發(fā)生明顯變化，控制個(gè)體和時(shí)間效應(yīng)的固定效應(yīng)模型也會(huì)因遺漏變量問題產(chǎn)生明顯的估計(jì)偏差，不能解決內(nèi)生性問題。因此，本文用2SLS和HAC－GMM工具變量法作進(jìn)一步的處理。在這兩個(gè)模型中，PGRP、POP、AREA和URBN被設(shè)為內(nèi)生變量，并進(jìn)行了Cluster校正。由Hansen檢驗(yàn)結(jié)果可知，2SLS和HAC－GMM工具變量法在總體上是有效的。

?

對(duì)動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的估算結(jié)果見表2。但是，模型(2)由于引入了被解釋變量的滯后值又出現(xiàn)了新的內(nèi)生性問題。為此，本文采用Blundell and Bond(1998)等學(xué)者的系統(tǒng)GMM方法進(jìn)行估計(jì)。與前文一致，在模型(2)中同樣將 PGRP、POP、AREA、URBN視為內(nèi)生變量，并進(jìn)行Cluster校正。具體估計(jì)結(jié)果見表2中的模型d。模型a、b和c分別將所有解釋變量設(shè)定為外生、前定和內(nèi)生變量，Arellano－Bond自相關(guān)檢驗(yàn)結(jié)果表明這三個(gè)模型的殘差序列均只表現(xiàn)出顯著的1階自相關(guān)，Hansen檢驗(yàn)結(jié)果表明模型a、b和c存在著明顯的設(shè)定偏誤。相反，Arellano－Bond自相關(guān)檢驗(yàn)以及Hansen過度識(shí)別檢驗(yàn)表明，模型d的設(shè)定總體較好。

?

(三)實(shí)證結(jié)果分析:兼論“省直管縣”

對(duì)靜態(tài)模型的檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)人均收入與分權(quán)顯著負(fù)相關(guān)，這與Wheare(1964)等認(rèn)為的分權(quán)是一種奢侈品的觀點(diǎn)不一致，富裕地區(qū)要求更多的公共品和福利項(xiàng)目主要發(fā)生在省際層面;城市化水平越高，分權(quán)程度越低，這與現(xiàn)有的理論和實(shí)證文獻(xiàn)(Wallis and Oates，1988;Letelier，2005等)不一致，城市公共品提供似乎不是當(dāng)前中國地方政府尤其是縣級(jí)政府的關(guān)注的重點(diǎn)。人口變量與分權(quán)顯著正相關(guān)，地理面積與分權(quán)正相關(guān)，但不顯著。供給面因素回歸結(jié)果表明，自治地區(qū)具有相對(duì)較高的行政分權(quán)。自然資源豐度與“資源詛咒”實(shí)證文獻(xiàn)一致，但本文更多表明了政府對(duì)資源收入的依賴以及其中可能存在的政府“食利”行為。對(duì)動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，滯后1期被解釋變量在統(tǒng)計(jì)具有很好的顯著性，它表明中國的省以下財(cái)政分權(quán)存在明顯的路徑依賴特征。人均收入與自然資源豐度顯著性有所降低，其它變量與靜態(tài)估計(jì)結(jié)果一致。

轉(zhuǎn)移支付的檢驗(yàn)結(jié)果與理論分析一致，政府間轉(zhuǎn)移支付引起了省以下政府過度集權(quán)。這與事實(shí)上的政府間關(guān)系演變過程基本一致，1999年開始的分稅制改革從制度上規(guī)范了中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，但省以下政府間財(cái)政關(guān)系并沒有明確規(guī)定。2002年，在全國逐步推行了省直管縣財(cái)政管理體制改革(實(shí)際上，部分省市實(shí)行此制度的時(shí)間更早)，將縣級(jí)地方政府的收支責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算資金安排完全交由省級(jí)政府直接負(fù)責(zé)。

省直管縣制度縮短了財(cái)政補(bǔ)助資金流程，避免了轉(zhuǎn)移支付過程中資金被截流或腐蝕等問題，在一定程度上可以暫時(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，從這個(gè)角度講，省直管縣是有效率的。但是，當(dāng)前縣級(jí)政府最缺乏的是與其支出責(zé)任相匹配的收入來源和地方自治，而最不缺的是來自上級(jí)政府的各種干預(yù)。在省直管縣制度安排下，縣級(jí)政府為了換取省級(jí)政府的財(cái)政支持可能不惜以犧牲自身預(yù)算獨(dú)立性為代價(jià)，在這種情形下，省級(jí)政府則很可能以自身的偏好主宰下級(jí)政府偏好，下級(jí)財(cái)政則逐步喪失本已嚴(yán)重受到侵蝕的預(yù)算獨(dú)立權(quán)，由一級(jí)獨(dú)立的預(yù)算實(shí)體逐漸蛻變?yōu)槭〖?jí)政府的附庸和派出機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，省直管縣模式在邏輯上是有問題的。中國的省以下財(cái)政關(guān)系發(fā)展現(xiàn)實(shí)表明，省級(jí)政府是地方財(cái)政收入的主要集中者，這種財(cái)力的向上集中已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了縣級(jí)政府的預(yù)算獨(dú)立性，因此，從邏輯上講，應(yīng)當(dāng)限制省級(jí)政府的權(quán)力。但是，省直管縣模式卻恰恰背道而馳，它進(jìn)一步強(qiáng)化了省級(jí)政府的權(quán)力，加劇了地方財(cái)力向上集中的不可逆性。省直管縣與過去市管縣體制的區(qū)別僅在于限制了地(市)級(jí)對(duì)縣級(jí)集中財(cái)力，并不妨礙省級(jí)政府繼續(xù)集中財(cái)力。

傳統(tǒng)的財(cái)政聯(lián)邦主義理論強(qiáng)調(diào)地方政府在分權(quán)之后能更好的匹配地方居民偏好，有效提供公共品。部分學(xué)者(Bardhan and Mookherjee，2005等)認(rèn)為發(fā)展中國家較弱的地方民主制度和行政能力，容易導(dǎo)致地方政府被捕獲以及腐敗等，分權(quán)的效力大打折扣。但是，如果同時(shí)考慮省和縣級(jí)政府，Bardhan and Mookherjee等的觀點(diǎn)將面臨挑戰(zhàn)。首先，轉(zhuǎn)移支付依賴的縣所屬的省政府往往也是依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付，尤其在相對(duì)貧弱的省區(qū)，這種“雙重援助依賴”情況更是一種常態(tài)。如果地方政府忽視政府支出效率，“橫財(cái)效應(yīng)”和“貪婪效應(yīng)”表明，轉(zhuǎn)移支付資金將主要被省級(jí)政府耗盡;同時(shí)，分權(quán)之后省級(jí)政府權(quán)力增加，反而容易受到地方精英的覬覦，被地方所捕獲。另一方面，縣級(jí)政府所獲得的轉(zhuǎn)移支付在被省級(jí)政府壓榨和擠占之后可用資源所剩有限，同時(shí)，其預(yù)算和政策制定等權(quán)力又控制在省級(jí)政府，因而，縣級(jí)政府產(chǎn)生“橫財(cái)效應(yīng)”和“貪婪效應(yīng)”的能力和空間都減小了。

其次，分權(quán)之后，省級(jí)政府為了地區(qū)利益往往對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)置省級(jí)流動(dòng)限制，這種經(jīng)濟(jì)管制降低了省級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，所謂的經(jīng)濟(jì)增長“俱樂部效應(yīng)”就是對(duì)此現(xiàn)象的較好詮釋。但是在省轄區(qū)內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以在縣際之間自由流動(dòng)，從而縣際政府競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)將發(fā)揮作用，政府有激勵(lì)拓展稅基，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。相反，如果在“雙重援助依賴”的省區(qū)繼續(xù)采用集權(quán)制度，很可能引起中央轉(zhuǎn)移支付被省嚴(yán)重?cái)D占或腐蝕，縣級(jí)收入被省級(jí)政府掏空的惡性循環(huán)。

雖然在理論上已經(jīng)表明，省內(nèi)財(cái)政分權(quán)比集權(quán)更有優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際的分權(quán)制度設(shè)計(jì)卻是困難重重。Bahl and Wallace(2003)設(shè)計(jì)的“命令模式”(mandate model)可以作為參考。命令模式的含義是指中央政府直接頒布命令規(guī)定省以下政府間財(cái)政關(guān)系②。顯然，命令模式的根本目的在于確?！爸醒肱c省”和“省與地方”的財(cái)政關(guān)系保持一致，有利于中央政府政策在省以下得到有效執(zhí)行。命令模式可以有效保證縣級(jí)政府的財(cái)政資源不被上級(jí)政府所攫取或掏空，從而保障基層政府利益。需要指出的是，命令模式為省和地方的財(cái)政關(guān)系搭建了一個(gè)制度框架，但并沒有將省級(jí)政府的作用排除在外，省級(jí)政府仍然具有在省域范圍內(nèi)配置資源的能力，只是權(quán)力受到了相當(dāng)程度的限制。

四、結(jié)論

本文從財(cái)政分權(quán)的決定因素入手，實(shí)證分析了政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)省以下財(cái)政分權(quán)的影響，結(jié)果表明，地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴引起了省以下政府的過度集權(quán)，當(dāng)前廣泛存在的“省直管縣”現(xiàn)象很好的印證了本文的結(jié)論。

省直管縣改革并未對(duì)省級(jí)政府權(quán)力形成約束，也就沒有觸及中國基層政府財(cái)政困難的根源。省直管縣制度在本質(zhì)上仍然屬于自治模式，在省以下財(cái)政體制的設(shè)計(jì)中省級(jí)政府具有絕對(duì)的權(quán)力。自治模式的一個(gè)基本假設(shè)是省級(jí)政府具有在省內(nèi)配置資源的優(yōu)勢(shì)，而自治模式導(dǎo)致的基層財(cái)政困難使我們反思這一假設(shè)是否成立。本文認(rèn)為，如果不能有效約束省級(jí)政府的權(quán)力，這一假設(shè)不能成立，省級(jí)政府在省內(nèi)配置資源的優(yōu)勢(shì)往往成為其集中縣級(jí)政府財(cái)政收入的借口，以及濫用中央政府賦予的這種權(quán)利的擋箭牌。

本文的分析表明，“橫財(cái)效應(yīng)”和“貪婪效應(yīng)”主要發(fā)生在省級(jí)政府層面，分權(quán)賦予省級(jí)政府的權(quán)力更容易被地方精英所捕獲;縣級(jí)政府在省直管縣體系下剩下的權(quán)力空間更小，甚至有成為省級(jí)政府的附庸和派出機(jī)構(gòu)的可能。如果在“雙重援助依賴”的省區(qū)繼續(xù)采用集權(quán)制度很可能引起惡性循環(huán)，即省級(jí)政府嚴(yán)重腐蝕或耗盡中央轉(zhuǎn)移支付，縣級(jí)政府所獲得的轉(zhuǎn)移支付在被省級(jí)政府壓榨和擠占之后可用資源所剩無幾;在省直管縣下，縣級(jí)政府權(quán)力和收入都被省級(jí)政府掌控，從而極易成為一個(gè)空殼機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，由于縣級(jí)政府權(quán)力和資源都相對(duì)較少，地方精英更加偏好捕獲省級(jí)政府;并且，因?yàn)榈貐^(qū)發(fā)展的自我保護(hù)，資本等生產(chǎn)要素在省內(nèi)的流動(dòng)性要高于省際間的流動(dòng)性，縣級(jí)政府為經(jīng)濟(jì)增長展開競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)更加強(qiáng)烈。

因此，為確保地方政府財(cái)政的健康發(fā)展，有必要形成一個(gè)有效的制衡機(jī)制對(duì)省級(jí)政府權(quán)力形成約束。結(jié)合轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為要解決中國基層財(cái)政困難必須改變當(dāng)?shù)刎?cái)政體制設(shè)計(jì)完全由省級(jí)政府制定的格局，將省以下財(cái)政自治模式轉(zhuǎn)變?yōu)槊钅Ｊ?，?shí)現(xiàn)中央—省—地(市)、縣政府之間的平衡。

［注釋］

①一般而言，稅基是可流動(dòng)的，選民的偏好也是有差異的。從效率的角度講，稅收收入會(huì)相對(duì)更為集權(quán)，然后上級(jí)政府再以政府間轉(zhuǎn)移支付的方式向各級(jí)政府配置收入，這種收入與支出的脫節(jié)在不發(fā)達(dá)國家尤其常見。

②Bahl and Wallace(2003)劃分了兩種模式，另一種是自治模式(autonomy model)，它是指中央政府將制定省以下政府間財(cái)政關(guān)系的權(quán)力交給省級(jí)政府。省以下財(cái)政管理體制由省級(jí)政府制定。國家法律、法規(guī)對(duì)于政府間財(cái)政關(guān)系的條款諸如財(cái)政支出責(zé)任的劃分、有關(guān)稅種的歸屬等都只涉及中央與省，而不涉及省以下政府，我國省以下財(cái)政管理體制屬于自治模式。

［1］劉小勇．省及省以下財(cái)政分權(quán)與省際經(jīng)濟(jì)增長［J］．經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2008(3):32 －39．

［2］尹恒，朱虹．縣級(jí)財(cái)政生產(chǎn)性支出偏向研究［J］．中國社會(huì)科學(xué)，2011(1):19 －28．

［3］Bahl，R．a(chǎn)nd S．Wallace，2003，F(xiàn)iscal Decentralization:the Provincial－local Dimension，in Jorge Martinez－ Vazquez and James Alm(eds)，Public Finance in Developing and Transitional Countries，Edward Elgar Publishing，Inc．

［4］Bardhan，P．，and D．Mookherjee，2005，Decentralizing antipoverty program delivery in developing countries．Journal of Public Economics，89(4)，675 －704．

［5］Blundell，R．，and S．Bond，1998，Initial Conditions and Moment Restrictions in Dynamic Panel Data Models，Journal of E-conometrics，87，115 －143．［6］Boadway，R．，and A．Shah，2009，F(xiàn)iscal Federalism:Principles and Practices of Multiorder Governance，Cambridge University Press．

［7］Byrd，W．A．，1990，Entrepreneurship，Capital，and Ownership．In Byrd，W．A．a(chǎn)nd Q．Lin(eds．)，China’s Rural Industry:Structure，Development and Reform．New York:Oxford University Press．

［8］Dalmazzo，A．，and G．，de Blasio，2003，Resources and incentives to reform．IMF Staff Papers，50(2)，250 －273．

［9］Inter－ American Development Bank，1997，F(xiàn)iscal decision making indecentralized democracies．In Latin America after a decade of reforms(pp．151－84)．Washington，DC:Inter－American Development Bank．

［10］Knight，B．，2002，Endogenous Federal Grants and Crowd － out of State Government Spending:Theory and Evidence from the Federal Highway aid Program．American Economic Review，92(1)，71－92．

［11］Lardy，N．R．，1975，Centralization and Decentralization in China’s Fiscal Management．China Quarterly，61．

［12］Martinez－Vasquez，J．，Timofeev A．，and J．L．F．，Boex，2004，An Assessment of Sub－federal Fiscal Reforms in the Russian Federation．In Proceedingsof the 97th annual conference on taxation(pp．39－46)，Washington，DC:National Tax Association．

［13］McGuire，M．C．，and M．，Olson，1996，The Economics of Autocracy and Majority Rule:The Invisible Hand and the use of Force．Journal of Economic Literature，34(1)，72－96．

［14］Oates，W．E．，1972，F(xiàn)iscal federalism．New York，NY:Harcourt Brace Jovanovich．

［15］Oi，J．C．，1992，F(xiàn)iscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China．World Politics 45(October)．

［16］Oi，J．C．，1996，Rural China Takes Off:Incentives for Industrialization．Berkeley and Los Angeles:University of California Press．

［17］Oksenberg，M．a(chǎn)nd J．Tong，1991，The Evolution of Central Provincial Fiscal Relations in China，1971－1984:The Formal System．China Quarterly，125(March)．

［18］Olson，M．，1993，Dictatorship，Democracy and Development．American Political Science Review，87(3)，567－576．

［19］Panizza，U．，1999，On the Determinants of Fiscal Centralization:Theory and evidence．Journal of Public Economics，74(1)，97－139．

［20］Prud’homme，R．，199，The Dangers of Decentralization．World Bank Research Observer，10(2)，201 －220．

［21］Song，L．，1990，Convergence:A Comparison of Township Firms and Local State Enterprises．In Byrd，W．A．a(chǎn)nd Q．Lin(eds．)，China’s Rural Industry:Structure，Devel opment and Ref orm．

［22］Tornell，A．，and P．R．，Lane，1999，The Voracity Effect．A-merican Economic Review，89(1)，22－46．

［23］Walder，1995，Local Governments as Industrial Firms:An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy．The A-merican Journal of Sociology 101(Sept．)．

［24］Wallis，J．J．，and W．E．，Oates，1988，Decentralization in the Public Sector:An Empirical Study of State and Local Government．In H．S．Rosen(Ed．)，F(xiàn)iscal Federalism:Quantitative studies(pp．5 －28)．Chicago，IL．University of Chicago Press．

［25］Wheare，K．C．，1964，F(xiàn)ederal Government．London:Oxford University Press．

［26］Wong，C．，1992，F(xiàn)iscal Reform and Local Industrialization:The Problematic Sequencing of Reform in Post Mao China．Modern China，18．

A study on the determinants of intraregional decentraliztion:evidence from China

NING Jia－yao，WU Zi－qiang
(China Academy of Public Finance and Public Policy，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China)

This paper empirically tests the relationship of intergovernmental grant and intraregional fiscal decentraliztion．The results show that‘doubling grant dependency’brings over concentraliztion of intraregional government．compared with county government，the power and resourse held by provincial politician are easily captured by regional elites，and boost the windfall effect and voracity effect．The movement of productive factor is higher in intraregion than that of interregion，so the county government has stronger incentive to compete for growth．The arrangement of province directly controlling county can not deal with the fiscal embarrassment faced by county government，and the paper suggests the mandate model could be the prescription．

grant;intergovernmental relationship;fiscal decentraliztion

F812．8

A

1673－9477(2011)04－0004－05

2011－11－25

國家社會(huì)科學(xué)基金(編號(hào):11BZZ047)

寧家耀(1980－)，男，重慶人，助理研究員，博士，研究方向:財(cái)政學(xué)理論與政策;吳自強(qiáng)(1980－)，男，北京人，講師，博士，研究方向:政府治理。

［責(zé)任編輯:陶愛新］