周四丁

(湖南理工學(xué)院 政治與法學(xué)學(xué)院，湖南 岳陽(yáng) 414006)

基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)國(guó)家獨(dú)享：弊端與化解策略

周四丁

(湖南理工學(xué)院 政治與法學(xué)學(xué)院，湖南 岳陽(yáng) 414006)

現(xiàn)有的法律制度造成了國(guó)家獨(dú)享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的事實(shí)，導(dǎo)致種地農(nóng)民比失地農(nóng)民權(quán)益受損更嚴(yán)重。這不僅會(huì)降低種地農(nóng)民收入，也會(huì)危及糧食安全。社會(huì)發(fā)展的成果應(yīng)當(dāng)由全體社會(huì)成員共享，政府應(yīng)賦予并購(gòu)買基本農(nóng)田自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，利用土地出讓金建立扶農(nóng)基金，使全體農(nóng)民享受到社會(huì)發(fā)展的成果。

基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)；國(guó)家所有；自主耕作權(quán)；扶農(nóng)基金；漲價(jià)歸公

一、問(wèn)題的提出

基本農(nóng)田是耕地中的精華，是維持國(guó)家糧食安全最重要的基礎(chǔ)之一。目前，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)部門尚沒(méi)有關(guān)于基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的研究，但相關(guān)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的研究成果較多，主要有以下四個(gè)方面：

一是關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念與內(nèi)容的研究。目前，學(xué)者對(duì)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的核心概念雖已形成共識(shí)，即指對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，包括在空間上向縱深方向發(fā)展，在使用時(shí)變更土地用途之權(quán)，但很多學(xué)者在此基礎(chǔ)上對(duì)其內(nèi)涵有不同的具體闡發(fā)，如施祖送認(rèn)為應(yīng)包括有權(quán)提高農(nóng)業(yè)效益、有權(quán)變?yōu)榧w用地、有權(quán)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地三個(gè)層次。[1]黃星源認(rèn)為是土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的變更之權(quán)。[2]王永慧認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以細(xì)分為基本發(fā)展權(quán)、實(shí)體發(fā)展權(quán)和虛擬發(fā)展權(quán)。[3,4]

二是對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的研究。范輝認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一種具有排他性的物權(quán)；郭熙保認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的一種物權(quán)；[5]張磊認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的實(shí)質(zhì)是為了追求土地更高的經(jīng)濟(jì)效益對(duì)土地使用性質(zhì)變更的權(quán)利。劉國(guó)臻認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物,是土地資源合理配置的重要方式。[6,7]朱未易認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)與土地所有權(quán)分離而可以單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其本身就已經(jīng)具有了人權(quán)法上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)特征。因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)是與自由權(quán)、平等權(quán)處于同一位階的第三項(xiàng)權(quán)利，其在人權(quán)體系中處于基礎(chǔ)性地位。財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的基礎(chǔ)，無(wú)財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本保障，便無(wú)法實(shí)現(xiàn)其他基本權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的人權(quán)屬性是客觀存在的。[8]

三是對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的研究。學(xué)者近期都傾向于為農(nóng)民創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)以保護(hù)失地者的合理權(quán)利。印華提出我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度必須變革，其核心問(wèn)題在于“還權(quán)于民”。吳郁玲提出將發(fā)展權(quán)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)地所有者(或農(nóng)戶)， 農(nóng)地使用權(quán)隨農(nóng)地發(fā)展權(quán)一起可以不受限制地自由交易，農(nóng)戶享有完全排他的收益權(quán)和處分權(quán)。這些主張的實(shí)質(zhì)是“漲價(jià)歸私”。王永慧認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該是國(guó)家與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人共同享有的土地產(chǎn)權(quán)， 國(guó)家和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人均有享受農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益的權(quán)利。[4]

四是對(duì)發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)难芯?。季禾禾提出補(bǔ)償?shù)膽?yīng)用形式可以不拘一格，廣開思路，如建立基本生活保障制度、醫(yī)療保障制度、以地聯(lián)營(yíng)等，各地應(yīng)當(dāng)因地制宜等等。[9]王永慧認(rèn)為由于虛擬發(fā)展權(quán)的設(shè)定實(shí)現(xiàn)了公共利益而使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人利益受損失。[4]因此， 虛擬發(fā)展權(quán)價(jià)值應(yīng)該由國(guó)家支付給農(nóng)地所有者和使用者， 而且虛擬發(fā)展權(quán)收益應(yīng)該主要支付給農(nóng)地使用者彌補(bǔ)其產(chǎn)權(quán)受限制和失去工作機(jī)會(huì)的損失。范暉認(rèn)為在計(jì)算農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償價(jià)格時(shí)，除了包括土地增值外，還應(yīng)該包括土地資源作為農(nóng)用地被使用時(shí)一些正外部性功能的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。劉國(guó)臻認(rèn)為需要建立土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)， 土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)的主體是限制發(fā)展地區(qū)的土地所有者和可發(fā)展地區(qū)的土地所有者。[7]

由上可見(jiàn)，征地過(guò)程中失地農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題已得到廣泛關(guān)注，學(xué)者一致建議創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)以提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低是被廣泛認(rèn)同的事實(shí)，但在關(guān)注這一事實(shí)的同時(shí)，還有另一現(xiàn)象更值得關(guān)注與深思：相鄰的被征收與沒(méi)被征收的地塊之間的收入不公平。一畝地被征收后獲得的數(shù)萬(wàn)元不等的補(bǔ)償費(fèi)相對(duì)一畝地的種糧純收入已是相當(dāng)可觀，所以，盡管征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，但是農(nóng)民還是樂(lè)意甚至競(jìng)相使自己的土地被征收。這說(shuō)明種地農(nóng)民比失地農(nóng)民權(quán)益受損更嚴(yán)重。種糧農(nóng)民權(quán)益受損將會(huì)嚴(yán)重影響他們種糧和保護(hù)耕地的積極性，并進(jìn)而影響到糧食安全與耕地安全。種地農(nóng)民比失地農(nóng)民權(quán)益受損更嚴(yán)重的根源在于我國(guó)實(shí)行基本農(nóng)田用途限制政策，將改變土地用途的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)劃歸國(guó)有，限制了農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)需求利用基本農(nóng)田的權(quán)利，也就降低了農(nóng)民的基本農(nóng)田收入能力。這一問(wèn)題的啟示在于，不僅應(yīng)該關(guān)注征地過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題，還更應(yīng)該關(guān)注種糧農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題，不僅應(yīng)該重視被征用土地的發(fā)展權(quán)分配，更應(yīng)該重視基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)分配。

為此，筆者擬將基本農(nóng)田作為一個(gè)獨(dú)立的研究對(duì)象，以剖析在農(nóng)地這一籠統(tǒng)概念下基本農(nóng)田經(jīng)營(yíng)者權(quán)益被忽視進(jìn)而公共利益受損的問(wèn)題?；巨r(nóng)田和可非農(nóng)化的農(nóng)田的差異在于，農(nóng)民在可非農(nóng)化耕地中遭受的權(quán)益損失比較明顯，容易引起重視，而農(nóng)民在基本農(nóng)田中遭受的權(quán)益損失不明顯，不容易引起重視。非農(nóng)化過(guò)程中耕地的權(quán)益會(huì)貨幣化，農(nóng)民得到的貨幣補(bǔ)償占總量的份額會(huì)顯示出農(nóng)民的獲益與損失程度，而農(nóng)民在基本農(nóng)田中遭受的權(quán)益損失因無(wú)表現(xiàn)媒體而不明顯，不容易引起重視。此外，筆者還從農(nóng)民的角度來(lái)探討應(yīng)當(dāng)如何補(bǔ)償農(nóng)地發(fā)展權(quán)才能激發(fā)農(nóng)民種糧和保護(hù)耕地的積極性。

二、基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家獨(dú)享

我國(guó)的法律對(duì)基本農(nóng)田有比較明確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍?，《土地管理法?2004)第四條將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地；將農(nóng)用地分為耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；《基本農(nóng)田保護(hù)條例》(1998)第二條規(guī)定，基本農(nóng)田是不得占用的耕地；第九條規(guī)定，基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的百分之八十以上；但是，我國(guó)學(xué)術(shù)界和行政、法律實(shí)務(wù)部門到目前為止尚沒(méi)有提出基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)這一概念。

國(guó)內(nèi)外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的研究則達(dá)成了一定的共識(shí)，認(rèn)為“土地發(fā)展權(quán)就是改變土地現(xiàn)有用途或土地利用強(qiáng)度的權(quán)利?！盵10]從種屬關(guān)系上分析，基本農(nóng)田屬于土地中農(nóng)用地中耕地的一個(gè)子類，因此，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)也具有土地發(fā)展權(quán)的一般性質(zhì)，也包含改變土地現(xiàn)有用途和土地利用強(qiáng)度的權(quán)利。另外，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民而言，基本農(nóng)田是其基本保障，農(nóng)民以基本農(nóng)田收獲物供給其基本生活資料、維持最低生活水平和抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，基本農(nóng)田對(duì)農(nóng)戶的保障主要取決于農(nóng)民擁有的基本農(nóng)田面積與基本農(nóng)田的收入水平，政府限制基本農(nóng)田的用途，無(wú)疑阻礙了基本農(nóng)田收入水平的提升，最終影響到農(nóng)民的收益，“無(wú)論是農(nóng)民的人均耕地面積還是土地收益在農(nóng)民收入中所占比重都呈明顯下降的趨勢(shì)。”[11]因此，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)是基本農(nóng)田所有權(quán)人與使用權(quán)人改變基本農(nóng)田現(xiàn)有用途或利用強(qiáng)度，以追求社會(huì)平均收益、實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的重要權(quán)利，具有人權(quán)屬性。然而，盡管我國(guó)尚無(wú)明確的法律制度確定基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的性質(zhì)與歸屬，但是現(xiàn)有法律已事實(shí)上將基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)賦予了國(guó)家。

1.強(qiáng)化基本農(nóng)田用途管理控制基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)

《基本農(nóng)田保護(hù)條例》(1999)第二條規(guī)定，基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這條規(guī)定明確了基本農(nóng)田“不得占用”；“禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；”“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田?！薄秶?guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹等行為的緊急通知》(2004)指出，“占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林、挖塘養(yǎng)魚，使基本農(nóng)田面積不斷減少，嚴(yán)重弱削了糧食生產(chǎn)能力，”可見(jiàn)，基本農(nóng)田的主要用途是進(jìn)行糧食生產(chǎn)。對(duì)于這種法律規(guī)定，廖喜生認(rèn)為是國(guó)家通過(guò)土地用途管制等手段“控制著農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)，享有農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的收益。”[12]

在基本農(nóng)田的保護(hù)與監(jiān)督管理過(guò)程中，更體現(xiàn)了基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的國(guó)家所有。雖然《土地管理法》第八條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，……，屬于農(nóng)民集體所有，”但是，“國(guó)家在整個(gè)土地制度中的地位是土地所有者，村集體在功能上是農(nóng)村土地的管理單位，代表國(guó)家管理土地，與國(guó)家是事實(shí)上的委托——代理關(guān)系。”[13]《耕地保護(hù)條例》第二十七條規(guī)定，在建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的地方，縣級(jí)以上地方人民政府與下一級(jí)人民政府簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)與縣級(jí)人民政府簽訂的基本農(nóng)田責(zé)任書的要求，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書。在這一條規(guī)定中，基本農(nóng)田的所有者成了保護(hù)基本農(nóng)田由上至下責(zé)任鏈的最末一環(huán)，并成為當(dāng)事人享有一定的權(quán)利與義務(wù)，所以，作為基本農(nóng)田所有者的村民集體在功能上是農(nóng)村土地的管理單位，替國(guó)家管理基本農(nóng)田的用途，而享有基本農(nóng)田使用權(quán)、具體從事基本農(nóng)田保護(hù)工作的農(nóng)民，成了由上至下責(zé)任鏈中諸多管理者最終管理的對(duì)象，由此表明最終是國(guó)家享有基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。

2.強(qiáng)化征收審批程序獨(dú)享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)

政府對(duì)不同的農(nóng)用地以及農(nóng)用地發(fā)展權(quán)貼上不同的標(biāo)簽，以實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)，相對(duì)而言，對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行了最為嚴(yán)格的限制，國(guó)家完全獨(dú)享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。

基本農(nóng)田實(shí)行最嚴(yán)格的的征收制度。基本農(nóng)田的征收，只有在“國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)項(xiàng)目選址確實(shí)無(wú)法避開基本農(nóng)田區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征收土地的，”(《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十五條)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后才能夠征收；但是其他的農(nóng)業(yè)用地征收則相應(yīng)寬松，《土地管理法》第十九條規(guī)定，“嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；”也就是說(shuō)，只是要控制在一定的范圍之內(nèi)，除基本農(nóng)田之外的農(nóng)用地是可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的?？梢?jiàn)，基本農(nóng)田的征收是更為嚴(yán)格。

基本農(nóng)田實(shí)行最嚴(yán)格的審批制度。凡涉及基本農(nóng)田的征收，不論地塊大小，都需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。其他農(nóng)用地審批級(jí)別相應(yīng)要低一些，《土地管理法》第四十四條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)達(dá)為建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊，集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市縣人民政府批準(zhǔn)。本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)達(dá)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

不同的征收、審批制度，意味著土地使用者不同的收益程度?；巨r(nóng)田使用者不能轉(zhuǎn)變基本農(nóng)田用途，意味著不能通過(guò)土地獲得種糧收入之外的其他收入。但是其他的農(nóng)用地則不同，土地被征收不僅可以獲得原用途的補(bǔ)償，使利益不受損，還會(huì)獲得另外安置的補(bǔ)償，可以另外置業(yè)，《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償；征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)……?！鄙踔?，“國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地被償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，”這說(shuō)明被征收者能在一定程度上享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

政府通過(guò)對(duì)基本農(nóng)田用途的管制，排除了將基本農(nóng)田使用者從基本農(nóng)田獲得除種糧收入以外收入的可能；通過(guò)基本農(nóng)田用途管制，政府實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的政治任務(wù)，卻造成了基本農(nóng)田使用者增收困難；穩(wěn)定糧食生產(chǎn)事關(guān)全國(guó)人民的糧食安全，但其代價(jià)確讓提供糧食安全保障的農(nóng)民來(lái)全部承擔(dān)。

三、基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)國(guó)家獨(dú)享的弊端

基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)國(guó)家獨(dú)享意味著農(nóng)民只能用基本農(nóng)田進(jìn)行糧食的生產(chǎn)，在目前的價(jià)格體制下，從事糧食生產(chǎn)的低效益必然會(huì)滋生很多弊端。

1.降低種糧農(nóng)民的收入

以種植水稻為主的湖南岳陽(yáng)市為例，2006年農(nóng)民耕種一畝水田的年純收入僅為57元①；2008年岳陽(yáng)市統(tǒng)計(jì)資料顯示，岳陽(yáng)汩羅縣早、中、晚稻的畝均凈收益僅為48.4、74.3、34.3元，這相對(duì)于種植經(jīng)濟(jì)作物或被征收所得要低很多。具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表1、表2：

表1 岳陽(yáng)汩羅縣種糧收入與被征收土地收益比較

表2 岳陽(yáng)汩羅縣種植經(jīng)濟(jì)作物的畝均收入

由表1可知，畝均種糧凈收入超低?；巨r(nóng)田作為土地的重要組成部分，在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)中一直承擔(dān)著社會(huì)保障的功能，但是，岳陽(yáng)市汩羅縣早、中、晚稻的畝均凈收益僅在30元至80元之間。盡管近年來(lái)中央出臺(tái)了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策，然而，種糧仍未走出“比較效益低”的怪圈，農(nóng)業(yè)的比較收益低是不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，這一層次的收益水平顯然使基本農(nóng)田基本喪失了社會(huì)保障的功能。事實(shí)上，基本農(nóng)田并不天然具有社會(huì)保障功能，其社會(huì)保障功能取決其收入水平，如果基本農(nóng)田的收入凈值低到一定的程度，顯然無(wú)法承擔(dān)社會(huì)保障功能。

與失地農(nóng)民權(quán)益相比，種糧農(nóng)民受損明顯。Ⅰ區(qū)每畝被征地的補(bǔ)償費(fèi)用相當(dāng)于晚稻收入的1202倍；Ⅳ區(qū)每畝被征地的補(bǔ)償費(fèi)用相對(duì)于中稻收入的413倍；也就是說(shuō)，被征地的土地被償費(fèi)至少是種糧收入的413倍，可見(jiàn)，種糧農(nóng)民遠(yuǎn)比失地農(nóng)民權(quán)益受損嚴(yán)重。雖然一畝地被征收后獲得的 3—4萬(wàn)元的補(bǔ)償，依然無(wú)法替代基本農(nóng)田曾經(jīng)能承擔(dān)的社會(huì)保障功能，但相對(duì)于種糧收入，則是一筆總額不小的收入，所以，農(nóng)民“希望耕地被征的原因，主要是由于耕地耕種本身不經(jīng)濟(jì)的因素?！盵14]這顯然是兩害相權(quán)取其輕的無(wú)奈選擇。

由表2可知，農(nóng)民種糧收入遠(yuǎn)不及種經(jīng)濟(jì)作物所得。經(jīng)濟(jì)作物的畝均收入達(dá)到1433元，是畝均晚稻收入的42倍，是畝均中稻收的19倍，按照目前的消費(fèi)水平，這一收入水平基本能使農(nóng)用地承擔(dān)起社會(huì)保障的功能。因此，從某種程度上說(shuō)，國(guó)家通過(guò)基本農(nóng)田用途管制，使基本農(nóng)田只用于糧食生產(chǎn)，剝奪了農(nóng)民利用其承包經(jīng)營(yíng)的土地根據(jù)市場(chǎng)需要自主調(diào)節(jié)其所種作物的權(quán)力，而只能生產(chǎn)比較效益最低的糧食，這大大降低了農(nóng)民增收的能力。

2.危及糧食安全

雖然最近幾年我國(guó)不斷提供糧食最低收購(gòu)價(jià)，“而與糧價(jià)上漲形成鮮明對(duì)比的是我國(guó)農(nóng)村的土地拋荒，很多地區(qū)農(nóng)民種糧的積極性并不高。根據(jù)四川省武勝縣農(nóng)業(yè)局2008 年2 月份的調(diào)查，全縣撂荒耕地3.2 萬(wàn)畝，占全縣總耕地的7.8%。江西省宜黃縣統(tǒng)計(jì)局透露，全縣 26 萬(wàn)多畝耕地中全年性拋荒的保守估計(jì)高達(dá)12%。盡管到目前為止，全國(guó)土地拋荒面積沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但拋荒已決非個(gè)別現(xiàn)象，”[15]盡管土地拋荒在中央政府惠農(nóng)政策、地方政府的行政干預(yù)下得到了一定程度的遏制，但是一種隱性的土地拋荒卻廣泛存在，這主要表現(xiàn)為將原本種植雙季稻改種單季稻(簡(jiǎn)稱“雙改單”)?！半p改單”后從表面上看農(nóng)民的田地并沒(méi)有拋荒，但這種“季節(jié)性拋荒”實(shí)際上已經(jīng)嚴(yán)重影響糧食種植面積和產(chǎn)量，如不加以遏止任其繼續(xù)擴(kuò)大，必將危及我國(guó)糧食安全。

與土地拋荒現(xiàn)象并存且占主要地位的是大量兼業(yè)農(nóng)戶存在。所謂兼業(yè)農(nóng)戶是指半工半耕、男工女耕、壯工老耕等現(xiàn)象。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的配置與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是以家庭為單位，會(huì)呈現(xiàn)家庭利益最大化的決策模式，當(dāng)無(wú)法舉家外出務(wù)工時(shí)，留守成員出于自家家庭收入最大化考慮，會(huì)在力所能及的范圍內(nèi)耕種基本農(nóng)田以維持糧食自給和蓄養(yǎng)家禽等等，但兼業(yè)農(nóng)戶的家庭收入最大化決策不會(huì)導(dǎo)致土地資源效率的最大化，他們只是習(xí)慣性地運(yùn)用農(nóng)藥、肥料進(jìn)惰性地、應(yīng)付性地生產(chǎn)，距離科學(xué)合理地利用、保存土地肥力，爭(zhēng)取基本農(nóng)田糧食效益最大化較為遙遠(yuǎn)，甚至?xí)?dǎo)致土地資源的低效使用、過(guò)度使用以及破壞性使用，從而降低單位產(chǎn)量、損壞基礎(chǔ)設(shè)施。如果土地長(zhǎng)期拋荒則會(huì)導(dǎo)致復(fù)耕困難，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期沒(méi)有投入，則修復(fù)更加艱難，一旦遇到自然災(zāi)害，糧食供應(yīng)短缺的問(wèn)題就有可能出現(xiàn)。

四、化解策略

基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)完全國(guó)有化的制度設(shè)計(jì)使得在全球的范圍內(nèi)配置資源的時(shí)代，我國(guó)農(nóng)業(yè)兩個(gè)最主要的要素即土地與糧食游離于市場(chǎng)之外。我國(guó)的土地用途被管理，使土地使用者不能根據(jù)市場(chǎng)的需要配置土地資源，只能用于生產(chǎn)糧食；生產(chǎn)出的糧食亦不能在全球的范圍內(nèi)流通，只能局限于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，所以當(dāng)國(guó)際糧食大幅上漲時(shí)，國(guó)內(nèi)的糧價(jià)卻很低，“目前我國(guó)的糧價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際市場(chǎng)，……，農(nóng)民種糧缺乏積極性?！盵16]要改變這一現(xiàn)狀、保護(hù)農(nóng)民的利益，必須有效保護(hù)農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。

1.賦予農(nóng)民基本農(nóng)田自主耕作權(quán)

賦予農(nóng)民基本農(nóng)田自主耕作權(quán)是指在不改變基本農(nóng)田農(nóng)用地性質(zhì)的前提下，農(nóng)民自由地種植農(nóng)作物的權(quán)利。權(quán)利意味著利益，賦予農(nóng)民更多的權(quán)利，農(nóng)民才有可能從基本農(nóng)田中獲得更多的利益，賦予農(nóng)民基本農(nóng)田自由耕作權(quán)，農(nóng)民才有可能實(shí)現(xiàn)增收并提高種糧積極性。

(1)賦予農(nóng)民基本農(nóng)田自主耕作權(quán)能部分保障農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。我國(guó)為了保障糧食安全，將基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)收歸國(guó)有，事實(shí)上是剝奪了農(nóng)民運(yùn)用自身資源參加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。保障糧食安全也是一個(gè)市場(chǎng)過(guò)程，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)格機(jī)制會(huì)引導(dǎo)資源配置，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，改變基本農(nóng)田用途的權(quán)利即意味著在市場(chǎng)中自由配置土地資源的權(quán)利，也就是土地資源擁有者在市場(chǎng)中尋求平均收益率的過(guò)程。

(2)賦予農(nóng)民基本農(nóng)田自由耕作權(quán)，可使農(nóng)民獲得農(nóng)業(yè)平均收益。根據(jù)用途管制程度的不同，我國(guó)的農(nóng)用地可以分為三類，由少至多依次是：基本農(nóng)田、可耕種經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)用地、可被征收的農(nóng)用地。其中，基本農(nóng)田的用途完全被限制，只能生產(chǎn)相對(duì)效益最低的糧食，完全不能根據(jù)市場(chǎng)需求配置資源?？筛N經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)用地雖然不能改變其農(nóng)用地的性質(zhì)，但是能在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)范圍內(nèi)調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，能部分實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值?？杀徽魇盏霓r(nóng)用地可改變土地性質(zhì)，雖然由農(nóng)用地轉(zhuǎn)變化建設(shè)用地的過(guò)程中，轉(zhuǎn)讓價(jià)格不由市場(chǎng)決定，是由行政力量主導(dǎo)，但是，其用途改變的范圍已遠(yuǎn)超出農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，所以，轉(zhuǎn)讓價(jià)格亦明顯高于其在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)中的獲益。賦予農(nóng)民自主耕作權(quán)，雖不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民獲得全社會(huì)的平均收益，但可以與一般農(nóng)用地共同獲得農(nóng)業(yè)平均收益，這有利于提高基本農(nóng)田承包經(jīng)營(yíng)者的收入水平。

(3)賦予農(nóng)民基本農(nóng)田自主耕作權(quán)可保證農(nóng)民之間的權(quán)利平等。我國(guó)農(nóng)用地絕大部分屬于集體所有，村民集體按照性別與年齡不同承包經(jīng)營(yíng)面積不等的農(nóng)用地，如果對(duì)農(nóng)用地中的基本農(nóng)田進(jìn)行更嚴(yán)厲的用途管制，也就意味著承包基本農(nóng)田農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)受到更大的限制，其收入能力也會(huì)受到限制，進(jìn)而造成同一村民集體中地位平等的經(jīng)營(yíng)承包者權(quán)利義務(wù)不平等，這種不平等可能造成農(nóng)民降低保護(hù)基本農(nóng)田的積極性，甚至為了追求平均收益而破壞農(nóng)本農(nóng)田。

2.政府購(gòu)買基本農(nóng)田自主耕作權(quán)

政府應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展水平出資向農(nóng)民購(gòu)買基本農(nóng)田自主耕作權(quán)，農(nóng)民將自己的基本農(nóng)田自主耕作權(quán)出賣后，只能將基本農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)，不得改變土地用途。

(1)政府購(gòu)買基本農(nóng)田自主耕作權(quán)是保障糧食安全的重要途徑。目前我國(guó)的糧食供應(yīng)處于“緊平衡”的狀態(tài)，如果農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)節(jié)種植結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致糧食耕種面積出現(xiàn)較大幅度的減少，很容易出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況；加上糧食作為一種特殊商品，市場(chǎng)需求彈性有限，糧食供給略有不足會(huì)導(dǎo)致糧食價(jià)格大幅上漲，糧食供給略有富余會(huì)導(dǎo)致糧食價(jià)格大幅下降；因而一旦糧食供給出現(xiàn)不穩(wěn)定，糧食價(jià)格就會(huì)大起大落，因此，政府收購(gòu)基本農(nóng)田自主耕作權(quán)，可以保證糧食供應(yīng)，穩(wěn)定糧食價(jià)格，進(jìn)而保障糧食安全。

(2)政府應(yīng)該以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作物的平均收入為價(jià)格，收購(gòu)基本農(nóng)田自主耕作權(quán)。市場(chǎng)收益會(huì)左右農(nóng)民在糧食生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)之間進(jìn)行選擇，當(dāng)經(jīng)濟(jì)作物的收益率高于糧食生產(chǎn)時(shí)，農(nóng)民種糧的積極性會(huì)大大降低，因此，政府要鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行糧食生產(chǎn)，就要保證農(nóng)民進(jìn)行糧食生產(chǎn)的收益不低于經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)收益。我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，各地經(jīng)濟(jì)作物收入水平不一，收購(gòu)基本農(nóng)田自主耕作權(quán)也應(yīng)結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)作物收入水平而定。

(3)政府購(gòu)買基本農(nóng)田自主耕作權(quán)，也體現(xiàn)了政府完善市場(chǎng)規(guī)則的責(zé)任。農(nóng)民獲得基本農(nóng)田自主耕作權(quán)并不意味著就有能力有效地維護(hù)自身權(quán)利，作為個(gè)體的農(nóng)民往往會(huì)成為不規(guī)范市場(chǎng)中的弱勢(shì)群體，法律所賦予的權(quán)利往往會(huì)在不規(guī)范的市場(chǎng)中損失殆盡，如果農(nóng)民自發(fā)地根據(jù)市場(chǎng)預(yù)測(cè)調(diào)節(jié)種植結(jié)構(gòu)，在糧食價(jià)格與經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格大起大落中，農(nóng)民的基本農(nóng)田自主耕作權(quán)不僅不會(huì)轉(zhuǎn)化為利益，反而會(huì)進(jìn)一步損害農(nóng)民的利益，這樣就會(huì)造成國(guó)家利益與農(nóng)民利益雙重受損。因此，農(nóng)民只有在政府的幫助下才能低成本地將權(quán)利轉(zhuǎn)換成利益。市場(chǎng)是由規(guī)則組成，市場(chǎng)規(guī)則需要政府維護(hù)。美國(guó)社會(huì)法學(xué)家龐德認(rèn)為，法律應(yīng)以付出最小代價(jià)為條件而盡可能滿足社會(huì)需求，法律要盡可能保護(hù)社會(huì)利益，并維持這些利益之間的某種平衡與協(xié)調(diào)。政府購(gòu)買基本農(nóng)田自主耕作權(quán)就是以最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)國(guó)家和農(nóng)民利益的平衡與雙贏。

3.利用土地出讓金建立扶農(nóng)基金

利用土地出讓金建立扶農(nóng)基金是指按一定的比例，將土地出讓金中大部分資金用來(lái)成立專門扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基金，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)民的收入水平。扶農(nóng)基金的用途主要是開發(fā)農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼等等。

(1)利用土地出讓金建立扶農(nóng)基金能部分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)?；巨r(nóng)田轉(zhuǎn)化為城市場(chǎng)建設(shè)用地并尋求增殖，是基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的重要體現(xiàn)，但是這一過(guò)程在法律上被最嚴(yán)格地限制。這一限制給農(nóng)民帶來(lái)的損失體現(xiàn)為兩個(gè)層次：第一是政府征收農(nóng)用地價(jià)格遠(yuǎn)高于種糧收益從而給基本農(nóng)田耕種者帶來(lái)的損失。第二是政府征收農(nóng)用地并轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地時(shí)，土地價(jià)格會(huì)增長(zhǎng)幾十倍至幾百倍不等，而農(nóng)民基本無(wú)法享受地價(jià)上漲的收益所帶來(lái)的損失。利用土地出讓金建立扶農(nóng)基金可以在一定程度上彌補(bǔ)這兩種損失，從而部分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)。

(2)利用土地出讓金建立扶農(nóng)基金是促進(jìn)社會(huì)公平的重要舉措?；巨r(nóng)田轉(zhuǎn)化為城市場(chǎng)建設(shè)用地被最嚴(yán)格地限制還導(dǎo)致在當(dāng)前農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過(guò)程中，存在著三個(gè)不公平：第一、種地農(nóng)民與失地農(nóng)民之間的不公平(具體資料對(duì)比見(jiàn)表1)。第二、城鄉(xiāng)之間的不公平。目前政府征收農(nóng)用地并轉(zhuǎn)化城市建設(shè)用地過(guò)程中產(chǎn)生的土地出讓金主要用于城市建設(shè)，如建設(shè)廉租房等。第三、城郊與遠(yuǎn)鄉(xiāng)居民之間的不公平。因?yàn)槌墙嫉耐恋乇冗h(yuǎn)鄉(xiāng)的土地更容易被征收。社會(huì)發(fā)展的成果本應(yīng)該由全體社會(huì)成員共同享有。如法學(xué)家赫克認(rèn)為，利益是法律的原因，法的最高任務(wù)就是平衡利益。建立扶農(nóng)基金可以有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)公平、被征地者與種糧者之間的公平、城郊與遠(yuǎn)鄉(xiāng)居民之間公平，進(jìn)而在一定程度上促進(jìn)全社會(huì)的公平。

(3)利用土地出讓金建立扶農(nóng)基金是土地“漲價(jià)歸公”理念的實(shí)踐。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的歸屬，存在不同的理論主張與實(shí)踐操作，孫中山早就提出了“漲價(jià)歸公”的理念；國(guó)內(nèi)很多學(xué)者傾向于為農(nóng)民創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)以保護(hù)失地者的合理權(quán)利，這些主張的實(shí)質(zhì)是“漲價(jià)歸私”；英國(guó)實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有，美國(guó)實(shí)行發(fā)展權(quán)私有?！皾q價(jià)歸私”容易產(chǎn)生“征地暴富”的現(xiàn)象，土地出讓金高漲是社會(huì)發(fā)展的成果，也應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體成員共同享受，因此，“漲價(jià)歸公”更能促進(jìn)社會(huì)公平。

在我國(guó)的政府實(shí)踐中，土地出讓金通常納入地方政府財(cái)政的預(yù)算外支出，屬于地方政府財(cái)政的重要補(bǔ)充，從形式上看是“漲價(jià)歸公”理念的實(shí)踐。但是，我國(guó)目前的財(cái)政性質(zhì)還屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政，不屬于公共財(cái)政，財(cái)政收入的主要部分用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資中，絕對(duì)多數(shù)比例用于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)投資，所以，我國(guó)尚不能稱為完全意義上的“漲價(jià)歸公”，而應(yīng)當(dāng)屬于“漲價(jià)歸城市”。農(nóng)用地增殖部分用于城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這無(wú)疑會(huì)加劇城鄉(xiāng)差距和農(nóng)民與市民之間的不公平。

有學(xué)者提出補(bǔ)償?shù)膽?yīng)用形式可以采取建立基本生活保障制度、醫(yī)療保障制度、以地聯(lián)營(yíng)等形式，但這些對(duì)策缺乏資金來(lái)源，也不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。所以，以立法或行政規(guī)章的形式將土地出讓金的大部分建立扶農(nóng)基金，用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民增收，既能為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收提供資金保障，又能真實(shí)落實(shí)“漲價(jià)歸公”的理念，促進(jìn)社會(huì)公平發(fā)展。

注釋：

① 筆者2006年12月實(shí)地調(diào)查了湖南省岳陽(yáng)市新墻鎮(zhèn)進(jìn)塘村、清水村等地種糧畝均成本：肥料成本82元、農(nóng)藥成本20元、稻種成本32元、用水成本15元、耕種收割的機(jī)械成本約為100元、，合計(jì)共249元；以平均畝產(chǎn)800斤，以國(guó)家公布的最低收購(gòu)價(jià)目72元/50公斤計(jì)算，收入576元；收支相抵，共贏余327元/畝。如果考慮人工成本，按日工資45元、六個(gè)工時(shí)計(jì)算(岳陽(yáng)農(nóng)業(yè)局2006年的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn))，農(nóng)民種糧收益僅為57元；近幾年雖然最低收購(gòu)價(jià)上漲，但是農(nóng)藥、肥料成本大幅上漲，農(nóng)民增收無(wú)幾。

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[12]廖喜生.從集體用地流轉(zhuǎn)看我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)配置，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2007(12)：86.

[13]于學(xué)江.新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸突破——土地制度創(chuàng)新[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008(5)：91.

[14]陳美球.當(dāng)前農(nóng)戶耕地保護(hù)積極性的現(xiàn)狀分析與思考[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2007，17(1)：59.

[15]曾凡慧.糧價(jià)上漲背景下的土地拋荒問(wèn)題探討[J].價(jià)格月刊，2009(1)：29.

[16]李亦菲.專家呼吁增加補(bǔ)貼或放開糧價(jià)[N].農(nóng)資導(dǎo)報(bào)，2008-08 -22(A02).

Problems resulting from state possession of the basic farmland development rights and related measures

ZHOU Si-Ding
(School of Politics and Law, Hunan Institute of Science and Technology, Yueyang 414006, China)

Existing legal system causes the fact that state possesses the basic farmland development rights exclusively,which causes farmers owning land have lost more interests than the landless farmers.The paper thinks this situation will not only reduce the income of farmers，but also threaten food security.Fruits of social development should be shared by all members of society.Government should endow farmers the right to make their own decision about basic--farmland and buy it, and should establish help peasant fund with the income of transfer land use rights, and enable farmers to enjoy the fruits of social development.

basic farmland development rights; state ownership; right of cultivation according to one’s own willing; help peasant fund; price increments belong to the public

F321.1

A

1009-2013(2011)01-0045-07

2010-08-25

湖南省教育廳資助項(xiàng)目(09C494)

周四丁(1978—)，男，湖南隆回人，講師，主要研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

陳向科