□張力

（吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

對(duì)我國(guó)綜合行政執(zhí)法相關(guān)問題的思考

□張力

（吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

社會(huì)主義法治理論主要體現(xiàn)為依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面，其中執(zhí)法為民是社會(huì)主義法治理論體系的核心和精髓。然而，多年來我國(guó)的行政執(zhí)法工作在理論和實(shí)踐方面存在著概念不清、多頭執(zhí)法、政出多門等諸多問題，給社會(huì)和諧與人民生活帶來了許多不利影響。本文對(duì)行政執(zhí)法的概念、方式、權(quán)限、過程問題進(jìn)行了分析，厘清了行政執(zhí)法工作在政策理論和社會(huì)實(shí)踐中的誤區(qū)，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)在新的歷史條件下更好地開展行政執(zhí)法工作提出相關(guān)的建議。

行政執(zhí)法；政策理論；研究

溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的政府工作報(bào)告中指出，：“必須堅(jiān)持發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生、維護(hù)社會(huì)公平正義的內(nèi)在統(tǒng)一，讓全體人民共享改革發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。我們所作的一切就是為了讓人民生活得更幸福、更有尊嚴(yán)?！比嗣裆畹眯腋Ｐ枰袃蓚€(gè)最基本的條件，一是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，二是社會(huì)和諧，而依法行政是促進(jìn)社會(huì)和諧的重要手段。

目前，在國(guó)務(wù)院下發(fā)的規(guī)范性文件中，既有“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的稱謂，也有“綜合行政執(zhí)法”的稱謂，在法制實(shí)踐中似乎二者沒有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。例如：關(guān)于城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)則，廣州市名為《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細(xì)則》，而杭州市名為《杭州市城市管理相對(duì)集中行政自謂處罰權(quán)實(shí)施辦法》?；谶@種法制實(shí)踐，有的學(xué)者即將二者不加區(qū)分地進(jìn)行研究。

事實(shí)上，這二者的概念是不同的。行政執(zhí)法具有較強(qiáng)的綜合性。綜合行政執(zhí)法這個(gè)概念要遠(yuǎn)比相對(duì)集中行政處罰權(quán)概念的內(nèi)涵和外延都要寬泛。相對(duì)集中行政處罰權(quán)是指根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，行政處罰權(quán)相對(duì)集中之后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)集中由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。綜合行政執(zhí)法則是指在行政執(zhí)法過程中，當(dāng)行政事項(xiàng)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時(shí)，由相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個(gè)新的具有獨(dú)立法律地位的執(zhí)法主體，對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行處理的執(zhí)法活動(dòng)。

相對(duì)集中行政處罰權(quán)集中的只是行政處罰權(quán)，而綜合行政執(zhí)法則“綜合”的不僅僅是行政處罰權(quán)，但綜合行政執(zhí)法究竟綜合哪些行政執(zhí)法行為，學(xué)界存在不同意見。大致說來可以分為如下三種：第一種是最廣義說，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法不僅綜合所有的行政執(zhí)法行為，還可以綜合行政管理行為。［1］（p17）第二種是廣義說，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法綜合的是所有的行政執(zhí)法行為，包括行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政許可等等。［2］第三種是狹義說，即認(rèn)為綜合行政執(zhí)法綜合的是行政調(diào)查、行政處罰和行政強(qiáng)制。此即為筆者所主張的觀點(diǎn)。

一、綜合行政執(zhí)法概念的界定及其內(nèi)涵

所謂行政執(zhí)法，是指行政機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定對(duì)行政管理相對(duì)人實(shí)施的影響其權(quán)利義務(wù)的外部具體行政行為。而行政管理行為則是一個(gè)大概念，行政管理行為既可針對(duì)外部相對(duì)人，也可以針對(duì)內(nèi)部工作人員。因此，最廣義地認(rèn)為綜合行政執(zhí)法可包含行政管理行為的說法是不夠確切的。

廣義上認(rèn)為綜合行政執(zhí)法在本來意義上應(yīng)當(dāng)包含行政執(zhí)法外延所涵蓋的內(nèi)容，這種觀點(diǎn)從純粹的行政法理論層面上來講是沒有問題的。不過，如果綜合行政執(zhí)法的“綜合”是指由多數(shù)相關(guān)機(jī)關(guān)的一定職能轉(zhuǎn)讓給一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法主體，而不是指多數(shù)相關(guān)機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法，那么，行政許可是無法“綜合”的。因?yàn)樾姓S可是指在法律規(guī)范一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，通過頒發(fā)許可證或者執(zhí)照等形式，依法做出準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予特定的行政相對(duì)人從事不特定行政行為。［3］（p257）行政許可的特征在于，行政許可一般禁止的行為都是與公共利益關(guān)系密切的行為，需要納入法律規(guī)定的范圍。通常情況下，該行為都是專業(yè)化程度很高的行為，而從事該行政許可的工作人員也必須具有較高的專業(yè)知識(shí)，而各類行政許可所涉及的專業(yè)千差萬別，是不太可能綜合起來的。我國(guó)《行政許可法》移用《行政處罰法》第16條的規(guī)定是不太合適的，這也就是為什么根據(jù)《行政處罰法》第16條開展的相對(duì)集中行政處罰權(quán)的工作有聲有色，而相對(duì)集中行政許可權(quán)的工作開展不起來的根本原因。《行政許可法》頒布之后，現(xiàn)實(shí)中實(shí)行過相對(duì)集中行政許可權(quán)的實(shí)踐，僅僅是將各類行政許可集中到一個(gè)大廳，實(shí)行“一站式”服務(wù)。實(shí)際上，由于行政許可的行為專業(yè)化程度很高，不適宜進(jìn)行“集中”或“綜合”。也就是說，現(xiàn)代行政的專業(yè)化程度越來越高，技術(shù)性越來越強(qiáng)，公務(wù)人員是按照職位分類來進(jìn)行管理和分配工作的，大多數(shù)的行政行為都不適宜進(jìn)行“集中”或“綜合”。能夠集中或“綜合”的是一些專業(yè)化程度相對(duì)較低、技術(shù)性相對(duì)簡(jiǎn)單的行政行為。這一點(diǎn)應(yīng)該成為我們“集中”事項(xiàng)的一條標(biāo)準(zhǔn)。

二、綜合行政處罰權(quán)、行政調(diào)查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)的職權(quán)類型

國(guó)務(wù)院推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的初衷就在于解決行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)多、行政執(zhí)法權(quán)分散的問題。經(jīng)過多年的試點(diǎn)和全面推行，實(shí)踐也證明了該制度對(duì)于解決 行政管理中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹，降低行政執(zhí)法成本等問題確實(shí)起到了十分重要作用。例如：北京市宣武區(qū)組建城管監(jiān)察大隊(duì)后，200人承擔(dān)了原來由400人承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)。大連市城市鑒定局成立后，撤銷了原來的18個(gè)獨(dú)立執(zhí)法單位，精簡(jiǎn)了14個(gè)監(jiān)管合一單位的人員編制，執(zhí)法人員由原來的1023人縮減為400人。［4］（p53）

從行政過程論的角度來看，行政調(diào)查、行政處罰與行政強(qiáng)制這幾種行政行為是緊密聯(lián)系在一起的。行政處罰決定前需要展開行政調(diào)查，在行政調(diào)查中很可能需要進(jìn)行行政強(qiáng)制，而行政處罰決定后也很可能需要強(qiáng)制。因此，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體將行政調(diào)查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)集中起來是必要的，同時(shí)在法理上也是成立的。

《行政處罰法》第16條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)行使。”這里的“有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”不僅僅是指行政處罰決定權(quán)，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)的行政行為的運(yùn)作過程中，根本不存在單純的行政處罰行為，行政處罰行為永遠(yuǎn)與其他行政行為尤其是行政調(diào)查和行政強(qiáng)制行為糾纏在一起?！缎姓幜P法》便規(guī)定了行政處罰過程中所涉及的行政強(qiáng)制行為。其第37條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查?！痹摋l中的“檢查”便是行政調(diào)查，并且包含有強(qiáng)制檢查。第51條規(guī)定：“當(dāng)事人不服從行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（1）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加收處罰款；（2）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財(cái)物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥低繳罰款……”這種措施便是典型的行政強(qiáng)制。所以，第16條中的“行政處罰權(quán)”除了行政處罰決定權(quán)之外，還應(yīng)該包括行政處罰前的行政調(diào)查以及行政處罰后的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。因此，筆者認(rèn)為，目前綜合行政執(zhí)法所綜合的職權(quán)類型應(yīng)該是行政處罰權(quán)、行政調(diào)查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)的綜合。

三、順應(yīng)大部制的潮流，擴(kuò)大綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域

黨的十七大報(bào)告在部署未來的行政管理體制改革時(shí)特別指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，”這是一種有別于以往改革的新思路，為綜合行政執(zhí)法體制改革的深化指明了方向。

所謂“大部制”，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。部門設(shè)置一方面要考慮專業(yè)事務(wù)由專業(yè)部門管理，同時(shí)要考慮關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)由大部門集中管理，以避免部門間相互扯皮。根據(jù)這一原則，大部門體制應(yīng)該予以普遍化。

就綜合行政執(zhí)法而言，目前，除了在城市管理領(lǐng)域進(jìn)行綜合行政執(zhí)法之外，還存在文化領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法。

城市管理綜合行政執(zhí)法將城市管理領(lǐng)域內(nèi)的大部分涉及公共秩序的執(zhí)法權(quán)都予以綜合，卻單獨(dú)留下了文化領(lǐng)域，這既不符合城市管理的一般性規(guī)律，也不符合綜合行政執(zhí)法的一般法理，也與目前推行的大部制精神相違背。綜合行政執(zhí)法是按照公共秩序的管理要素將行政執(zhí)法權(quán)予以綜合的，為了解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法以及精簡(jiǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍的問題，文化領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)涉及公共秩序的部分也應(yīng)該被納入進(jìn)來，這應(yīng)該是進(jìn)一步深化綜合行政執(zhí)法體制改革的一個(gè)重要方面。

進(jìn)一步深化綜合行政執(zhí)法體制改革的另一個(gè)重要方面就是將綜合行政執(zhí)法在城市和農(nóng)村予以一體化。首先，綜合行政執(zhí)法主要是執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一，按照本文的分析，主要是行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政調(diào)查權(quán)的統(tǒng)一，這種行政執(zhí)法權(quán)的綜合在法律適用上是一致的，執(zhí)法技術(shù)的專業(yè)性也是一致的，沒有必要區(qū)分城市和農(nóng)村。其次，按照國(guó)務(wù)院文件的規(guī)定，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該作為人民政府下的一級(jí)職能部門來設(shè)置，按照大部制精神，凡是管理要素一致的機(jī)構(gòu)應(yīng)該予以整合，人民政府下的綜合行政執(zhí)法組織應(yīng)該將城市和農(nóng)村的執(zhí)法權(quán)都予以承擔(dān)。再次，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村轉(zhuǎn)變成市鎮(zhèn)，越來越多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民，城市與農(nóng)村的差別在縮小，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法也就沒有存在的必要了。我國(guó)正在推行城市農(nóng)村一體化試點(diǎn)，待到條件成熟后，綜合行政執(zhí)法應(yīng)該將廣大的農(nóng)村地區(qū)納入進(jìn)來，成為完整意義的“綜合行政執(zhí)法”。

［1］關(guān)保英.執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)［M］.法律出版社，2004.

［2］青鋒.行政執(zhí)法體制改革的圖景與理論分析［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（01）：82.

［3］姜明安.行政與行政訴訟法（第二版）［M］.高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2005.

［4］曹康泰.積極推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作不斷改革、完善現(xiàn)行行政執(zhí)法體制［J］.相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作讀本［M］.中國(guó)法制出版社，2003.

（責(zé)任編輯：牟春野）

On a Number of Issues of General Administrative Law Enforcement

Zhang Li

Theory of socialist rule of law is mainly embodied in five areas which are the rule of law，law enforcement people，justice，serving the overall situation，the party＇s leadership，in the five areas law enforcement people is the socialist core and essence of the theoretical system.However，over the years the administrative enforcement of the theory and practice in the existence of the concept is unclear，long law enforcement policies from different departments and many other issues，to social harmony and bring a lot of people＇s lives adversely affected.In this paper，the concept of administrative law，means，privileges，processes are analyzed，to clarify the policy of administrative law enforcement work in the theory and the social practices of the errors，on the basis of our country in the new historical conditions to better carry out administrative law enforcement Work－related recommendations.

administrative law enforcement；policy theory；research

D922.112

A

1007－8207（2011）05－0020－03

2011－01－10

張力 （1955—），男，河北武強(qiáng)人，吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）研究員，研究方向?yàn)槿耸鹿芾怼?/p>