□ 周家明，和志華

（云南民族大學，云南 昆明 650500）

“禮貌的倫理”之生成及消解

□ 周家明，和志華

（云南民族大學，云南 昆明 650500）

“禮貌的倫理”是行政活動領域一個特異的現(xiàn)象，是一種不符合公民意愿及社會需求且被異化的行為方式，其產(chǎn)生及表現(xiàn)體現(xiàn)在公共產(chǎn)品和公共服務的生產(chǎn)及提供過程中。美國著名學者庫珀對行政倫理進行過詳細的闡述，通過對庫珀行政倫理的分析， “禮貌的倫理”產(chǎn)生的原因可以歸結(jié)于權(quán)力的困境、角色的困境和利益的困境。而公民權(quán)利的良性回歸、社會期待的有效回應、政績考核的科學合理、行政倫理的重塑內(nèi)化能有效消解這一現(xiàn)象。

禮貌的倫理；行政倫理；公共服務；庫珀

公共管理的基本活動或任務就是為公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務，但不可忽視的是鑒于公共產(chǎn)品和公共服務的多樣化以及公眾對公共產(chǎn)品需求的差異化，使得公共產(chǎn)品和公共服務在提供時面臨扭曲，其中一個突出的表現(xiàn)就是公共服務的異化，即不對稱服務與強制性服務。從規(guī)范層面講，政府提供的公共服務只有滿足了社會、企業(yè)和公眾的需要，并對他們的利益實現(xiàn)有所助益時，才有實質(zhì)性績效……而現(xiàn)實情況有時卻恰恰相反，政府在不了解社會、企業(yè)和公眾的想法、需求的情況下，按照自己的想法給公眾提供服務，確定提供服務的方式，甚至出現(xiàn)強制性服務。［1］學者路易斯·高思羅普將其稱之為“禮貌的倫理”并進一步指出：“官員們只能夠遵紀守法，依照法規(guī)與標準行事，而不是依照人民的意愿行事；而且官員們本身也竭力想棄惡從善，可是他們無法確認究竟何者為善，但發(fā)現(xiàn)界定何者為惡卻易如反掌；官員們自以為只要能詳細地說明何者為惡，自然就能行善政。這使公共行政呆板機械，枯燥乏味，單調(diào)無聊，平庸無奇，缺乏回應力。”［2］因此，探討“禮貌的倫理”之生成過程和消解策略對促進公共管理倫理的形成、有效提供公共服務、合理滿足公眾需求、積極回應公眾期望、增強政府的公信力具有十分重要的意義。本文基于行政倫理的視角，具體闡述了“禮貌的倫理”之生成及消解策略。

一、“禮貌的倫理”之生成及表征

“禮貌的倫理”這一特異的政治現(xiàn)象在現(xiàn)實社會生活中屢見不鮮，但通過查閱CNKI（中國知網(wǎng)）我們發(fā)現(xiàn)，學術(shù)界對其研究鮮見，理論成果較少，以至于對消解這一特異現(xiàn)象缺乏科學有效的方法?！岸Y貌的倫理”之生成過程比較復雜，易受政治生態(tài)的影響。通過對公共產(chǎn)品生成的邏輯過程可以分析“禮貌的倫理”這一特定現(xiàn)象產(chǎn)生的脈絡及邏輯過程。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，政府提供公共產(chǎn)品或者對公共產(chǎn)品的管理首先基于公眾對公共產(chǎn)品的需要 （公共需要），這種需要反饋到政府部門，形成政府或決策部門對提供這一產(chǎn)品的當前考慮：有的是以實物形態(tài)向社會、公眾提供，有的是以服務形式向社會公眾提供。而無論何種提供及提供的方式均以書面、政策的形式出現(xiàn)（公共產(chǎn)品和公共服務），再由執(zhí)行部門具體執(zhí)行（公共產(chǎn)品的提供），對于產(chǎn)品提供后的質(zhì)量、水平以及公眾和社會的滿意度會通過各種方式反饋到政府部門，政府部門或官員也會對這些反饋尤其是負面的信息做出相應的回應（官員的回應和反饋），以便為繼續(xù)改進提供依據(jù)。按說這一過程邏輯嚴謹，環(huán)環(huán)相扣，能有效地防止和杜絕只按政策和上級部門的意志提供公共產(chǎn)品的可能，真正提供公眾和社會需要的公共產(chǎn)品及服務，不會導致“禮貌的倫理”的產(chǎn)生。

可問題卻顯而易見，社會和公眾對公共產(chǎn)品和公共服務的實際提供影響很小，在出現(xiàn)問題后，也缺乏能夠被真切而有效回應的可能性。首先，在需要層面，公共產(chǎn)品和公共服務對于全社會而言本身就是抽象的，對公共產(chǎn)品及公共服務進行科學有效的界定和分類并非易事。對于社會公眾個體而言，每項需要具體而明顯，很容易造成這樣一種局面：政府或官員認為該項產(chǎn)品和服務已經(jīng)向社會公眾普遍提供，而具體個別的公民沒有或只是部分享受了該項產(chǎn)品和服務。其次，在決策層面，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的類別、手段及價值的決策形成屬于“暗箱”操作，社會公眾很少能獲得機會參與決策，縱然這事關(guān)自己的需要。再次，在執(zhí)行層面，執(zhí)行部門為追求效率，會采取一些極端、粗暴、急功近利或拖延推諉的手段，無形中會對社會公眾當前或現(xiàn)實的利益造成損傷。最后，在環(huán)境層面，傳統(tǒng)的或不良的政治氛圍、政治環(huán)境也容易使原本正確、科學、有效的公共產(chǎn)品提供發(fā)生扭曲和變異。

“禮貌的倫理”這一政治現(xiàn)象在現(xiàn)實社會生活中的表現(xiàn)形式繁多，概括來說有以下幾個方面，第一，盲目服務。服務行政在本質(zhì)上是社會本位、公民本位，政府提供什么服務以及怎么提供，全看社會和公民是否需要。但是實際情況有時卻恰恰相反。政府在不了解社會、企業(yè)和公眾的想法、需求的情況下，按照自己的想法給公眾提供服務，確定提供服務的方式。此種曲解民意、漠視公共需求的服務并不能收到較好的效果，而且它所具有的低效性不但不能讓公眾感到滿意，甚至會造成社會資源的浪費。第二，強制服務。即政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務并不是公眾和社會所需要的，或許是政府本身利益的需要而在社會公共領域的強行攤派及強制提供，但前提卻是基于“公共利益”。第三，官員語言的“冷暴力”。對于有異議的公共產(chǎn)品和公共服務提供方式，公眾往往會采取諸如抗議、申述等方式維護自身公共需求的合理性，但相關(guān)官員對于這種回應往往采取按法律規(guī)范行事的態(tài)度甚至以 “自己回去看文件”等語言回應，而不是真正從公眾及社會情感角度來回應。最后，執(zhí)法行為的粗暴。近年來，我國城市化進程加快，各地都在進行大量的拆遷，其中四川成都金牛區(qū)的拆遷自焚和江西宜黃的拆遷致死事件使得公眾對政府的粗暴執(zhí)法方式深為不滿，致使當?shù)卣凸娭g的關(guān)系日趨緊張，政府的公信力受到了影響，而類似于拆遷粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象在城管執(zhí)法、工商執(zhí)法、衛(wèi)生執(zhí)法等領域也時有發(fā)生。這類粗暴的執(zhí)法方式從表面上看是遵循法律和相應規(guī)程操作，可在具體的執(zhí)法過程中執(zhí)法部門和單位被賦予了較大的行政自由裁量權(quán)，該自由裁量權(quán)原本是允許執(zhí)法部門根據(jù)執(zhí)法實際情況靈活運用和掌握的，可“在行政機關(guān)自由裁量的范圍中，不當侵害行政管理相對人的利益，以及無法維持法律平等的事件屢屢發(fā)生，尤其是在高度集權(quán)的行政管理體制下，行政自由裁量權(quán)常有被濫用的危險?！保?］

二、“禮貌的倫理”生成的原因

美國著名的行政倫理學家特里·L·庫珀在其名著《行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑》一書中提到，在當代社會，行政倫理困境的實質(zhì)是責任和義務的沖突性或?qū)剐?，這種責任和義務的對抗性是現(xiàn)代和后現(xiàn)代社會中的角色扮演的多樣化和個人身份認同的多元化造成的，而且隨著現(xiàn)代社會向后現(xiàn)代社會的過渡，這種沖突趨勢還會增強。行政人員在效忠組織義務與維護公共利益的職責之間，經(jīng)常會出現(xiàn)某種張力，使得行政人員陷入倫理的困境和沖突之中。他具體闡述了行政人員的三大類責任沖突和倫理困境，即權(quán)力的困境、角色的困境和利益的沖突。［4］在具體的行政活動中，“禮貌的倫理”這一現(xiàn)象生成的原因極其復雜，本文僅從庫珀所闡釋的三個方面進行具體分析。

權(quán)力的困境。產(chǎn)生權(quán)力困境的原因主要表現(xiàn)在兩個方面，一是公共行政人員無法準確地把握職位賦予的行政活動的權(quán)力程度與邊界。對某一職位的責任與權(quán)力進行準確的界定以及明晰的邊界劃分原本就非易事，而讓行政人員準確地理解并按照規(guī)定的程度和界限從事行政活動就更難了。因此，容易造成從事行政活動的實際行政權(quán)力與規(guī)定的行政權(quán)力在大小程度界限等維度上的不一致。二是公共行政人員從事行政活動的權(quán)限與上級授予的權(quán)限之間的矛盾與沖突。很多行政活動是上級部門臨時安排的，開展這些活動需要來自上級機關(guān)或部門的授權(quán)，在現(xiàn)實行政活動中，行政人員有時因為授權(quán)太小而無法當即作出決定，有時因為授權(quán)太大沒有經(jīng)過充分的考慮而草率地拍板。這些都容易導致公共產(chǎn)品和公共服務是按照法律規(guī)范和規(guī)程而非公眾的意愿提供。

角色的困境。在現(xiàn)實社會生活中，行政人員既是公民的雇員又是公民中的一員；不僅是“大眾公仆”，從屬于某一特定的組織，又是普羅大眾；這種不尋常的身份使得行政人員要扮演雙重角色，承擔雙重義務：既有責任為公民提供服務，同時作為公民的一員又有權(quán)利接受服務。在任何行政活動中，行政人員都集這兩種角色于一身。當公眾的現(xiàn)實需求與行政行為發(fā)生沖突和矛盾時，行政人員究竟是從維護政府部門的形象與利益出發(fā)，還是扮演維護公眾利益的角色，都要經(jīng)受極大的考驗。在現(xiàn)實行政活動中，行政人員作為組織人是實實在在的，而作為普通公民的角色和公民代理人的角色卻是虛位的，因而行政人員都會從維護政府部門形象和利益的角度出發(fā)，“禮貌的倫理”便隨之產(chǎn)生。

利益的沖突。利益的沖突是導致“禮貌的倫理”產(chǎn)生的最根本、最深層次的原因。廣義的利益沖突是指不同利益主體基于需求矛盾而產(chǎn)生的利益糾紛與掠奪或同一主體基于不同利益之間的矛盾狀態(tài)。在當代中國，由于社會急劇轉(zhuǎn)型，利益主體多元化、利益格局多樣化、利益矛盾復雜化等特點，存在大量利益沖突的情形；狹義的利益沖突是指發(fā)生在領導機關(guān)、領導干部中公私利益沖突的行為。［5］這里所指的利益沖突是指廣義，也即不同的利益主體（政府和普通公眾）之間的利益沖突。在我國，雖然政府和公眾之間不存在根本性的利益沖突，但公眾的現(xiàn)實利益需求與國家長遠利益之間存在差別，公眾的長遠利益需求與政府短期目標之間存在矛盾，公眾需求與政府利益本身之間存在矛盾等等，都給行政人員帶來了倫理上的困惑。

三、“禮貌的倫理”之消解

對于行政倫理的實現(xiàn)，庫珀認為應該從個人道德品質(zhì)、組織制度、組織文化和社會期待四個方面結(jié)合的內(nèi)外控制機制形成一個負責任的行政環(huán)境。在當前情況下，為有效消解“禮貌的倫理”這一獨特現(xiàn)象，結(jié)合庫珀的理論，應該從以下幾個方面入手：

⒈公民權(quán)利的良性回歸。消除“禮貌的倫理”這一政治弊端，應該從轉(zhuǎn)變權(quán)力觀開始。雖然我國憲法和現(xiàn)代民主政治觀念都告訴行政人員，政府的一切權(quán)力屬于人民，政府的行政權(quán)力是為民所用的。但在具體的行政行為中，行政人員往往忽略了權(quán)力的真正目的和意圖，在政府權(quán)力和公民權(quán)利以及相互轉(zhuǎn)化的過程中出現(xiàn)了錯位，沒有從根本上實現(xiàn)權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變。因此，應重點加強行政人員的權(quán)力觀教育及制度建設，形成權(quán)為民所用的良好行政觀，從而實現(xiàn)政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位的良性回歸。一是重構(gòu)并尊重法律制度，依法保障公民權(quán)利；二是規(guī)范及約束權(quán)力的運行，深化政治體制改革及干部人事制度改革；三是充分保障公民對政府及行政人員行為的監(jiān)督、批評的權(quán)利。

⒉社會期待的有效回應。公共行政的主要職能是向社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務，在對公共產(chǎn)品和公共服務進行科學合理分析的基礎上進行公共產(chǎn)品和公共服務的決策。決策是政府的主要職能，具有倫理價值取向的決策必然影響并引導行政行為的價值取向，而行政決策的民主科學化程度則是政府在行政活動中能否遵循倫理價值取向的關(guān)鍵。庫珀指出，公民參與不僅有助于政府澄清和明確法律與政策的意圖，而且公民還可以通過與行政人員的互動而對行政人員施加影響，使行政主體在行政過程中注重公眾意識。［6］

因此，消除“禮貌的倫理”產(chǎn)生的基礎是要有效回應公眾和社會的期待。首先，應科學分類公共產(chǎn)品和公共服務。根據(jù)公共產(chǎn)品的類型、特點及公眾群體科學規(guī)劃其所提供產(chǎn)品的數(shù)量、范圍和方式，尤其是質(zhì)量；其次，應在公共產(chǎn)品提供過程中積極收集社會公眾的意見和建議，建立良性的反饋機制以便有效改進公共服務。近期很多地方實行的 “公眾接待日”、“網(wǎng)絡問政”、“辦公電話的公布”等方式便是在調(diào)研、報表、信訪基礎上收集民意的創(chuàng)新形式；最后，要增強政府信息的“透明度”，保障公眾的知情權(quán)。政府行政行為的有效性取決于社會公眾對政府及行政人員的信任程度和接受程度，而社會公眾的信任感和支持度往往來自于自身對政府信息公開以及政府行為合理合法與否的感知。因此，應通過電子政務、政務公開、財務公開、政務超市以及信息披露等方式增強政府工作的透明度，保障公民的知情權(quán)，以切實解決因信息不公開、行為不透明而導致的“禮貌的倫理”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

⒊政績考核的科學合理?？冃Э己耸菍珓杖藛T在某段時期內(nèi)工作的評估與總結(jié)。政績是一面鏡子，是衡量一名干部能否正確對待群眾和本職工作的試金石。［7］為此，加強對公務人員的政績考核，不僅是消除“禮貌的倫理”現(xiàn)象的重要方式，而且是政府公共管理高效運行的重要保障。當前，我國在公務員考核上存在一些問題，如考核指標體系設置得不夠準確、考核評價方式單一、考核評價結(jié)果運用不夠充分、考核評價制度不完善等，這些都直接影響著公共行政的效率，同時影響著行政人員的價值取向?？己嗽u價標準是黨政干部考核評價體系的核心，考核內(nèi)容和評價標準對整個考核工作至關(guān)重要。［8］因此，科學制定考核標準，完善政績考核體系，是行政人員政績考核科學合理的根本所在。首先，政績考核應該體現(xiàn)為人民服務、人民利益至上的行政宗旨；其次，科學制定并完善考核評價指標體系，明確考核指標權(quán)重；再次，提高政績考核的質(zhì)量，增強考核的公開性與透明度，強化群眾對行政人員考核的監(jiān)督與評價；最后，健全政績考核的配套制度，形成政績考核的長效機制。

⒋行政倫理的重塑內(nèi)化。行政倫理失范以及行政人員倫理的缺失是導致 “禮貌的倫理”產(chǎn)生的內(nèi)在因素，也是導致行政權(quán)力異化和行政行為扭曲的重要原因。而重塑行政倫理，加強行政人員的倫理道德教育并指導行政行為實踐是消解“禮貌的倫理”的又一重要舉措。為此，應該從行政組織和行政個人兩個層面加強倫理建設。一是加強行政倫理立法，用制度性的硬約束來規(guī)范和引導行政組織和行政人員的行為。例如制定公務員道德法、政府道德法等。二是加強行政倫理教育，增強行政人員倫理道德主體的自律意識。將倫理道德主體性價值內(nèi)化為行政人員自覺的價值選擇，在行政實踐中真正以公民的利益、價值需求為依托，尊重并實現(xiàn)公眾的需求。三是加強行政組織文化及制度建設，防止組織集體道德失范，提高行政組織道德水平，從而實現(xiàn)制度倫理與個人倫理的統(tǒng)一。

［1］王洛忠.我國建設公共服務型政府的異化現(xiàn)象分析［J］.內(nèi)蒙古師范大學學報，2007，（01）.

［2］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.中國人民大學出版社，2003.

［3］胥三燕.行政自由裁量權(quán)的濫用及其限制［J］.遼寧行政學院學報，2009，（04）.

［4］特里·L·庫珀.行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑［M］.中國人民大學出版社，2002.

［5］建立防止利益沖突制度體系［N］.瞭望新聞周刊，2010－10－25.

［6］陳鑫峰，郗永勤.庫珀行政倫理理論對我國行政管理體制改革的借鑒［J］.中國集體經(jīng)濟，2009，（01）.

［7］周天勇.科學發(fā)展觀引領政績考核導向［J］.環(huán)境保護，2009，（16）.

［8］畢力夫.完善黨政領導干部政績考核體系的幾點思考［J］.中國黨政干部論壇，2007，（01）.

（責任編輯：高 靜）

The Production and Resolve of “the Ethics of Courtesy”

Zhou Jiaming，He Zhihua

“The ethics of courtesy” is a special phenomenon in administrative activity，as a kind of dissimilated behavior，which can＇t meet the will of citizen and the need of society.It emerged and reflected in the production and supply process of public goods and public service.Terry·L·cooper，a famous scholar of American，studied the administrative theory deeply，depend on his theory，we know that the reason of “the ethics of courtesy” is the dilemma of power，the dilemma of role，the dilemma of interest.In order to resolve it，some measures must be raised，such as pay attention to the civic right，respond to social expectation，the scientific evaluation of government＇s performance，the reform to administrative ethics.

“the ethics of courtesy”；administrative ethics；public service；Terry·L·cooper

D035－0

A

1007－8207（2011）06－0001－03

2011－01－17

周家明 （1982─），男，江西新建人，云南民族大學管理學院講師，研究方向為行政管理理論、公共政策；和志華 （1965—），男，云南麗江人，云南民族大學管理學院黨委副書記，研究方向為教育管理。