甘信奎

（中共漯河市委黨校，河南漯河462000）

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的理論與實(shí)踐述論

甘信奎

（中共漯河市委黨校，河南漯河462000）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層的黨政關(guān)系演進(jìn)大體上可分為堅(jiān)持黨政分開(kāi)，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)；轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，推進(jìn)依法執(zhí)政；發(fā)展黨內(nèi)民主、全面加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)三個(gè)時(shí)期。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政關(guān)系由于受政黨體制、農(nóng)村基層特點(diǎn)、舊體制慣性、干部體制等因素的制約，又呈現(xiàn)出黨政一體化的狀況。但這已不是一種簡(jiǎn)單的重復(fù)，而是我國(guó)政黨體制下政治民主化另一種路徑的開(kāi)辟，表明政治民主建設(shè)開(kāi)始由發(fā)展人民民主、黨政分權(quán)的黨外民主，到實(shí)行黨內(nèi)分權(quán)、黨委書(shū)記“民選”的黨內(nèi)民主的重大轉(zhuǎn)變，昭示著把人民民主引入黨內(nèi)民主，以公推直選推動(dòng)黨內(nèi)民主——黨政一體化條件下的民主執(zhí)政時(shí)期的到來(lái)。

農(nóng)村；基層黨組織；基層政權(quán)；民主政治建設(shè)；歷史考察

執(zhí)政是一個(gè)反映國(guó)家政權(quán)的歸屬關(guān)系、處理黨和國(guó)家或他黨關(guān)系的概念，主要指一個(gè)政黨進(jìn)入國(guó)家的政權(quán)機(jī)構(gòu)并以該政黨為主體，以國(guó)家權(quán)力的名義從事整個(gè)國(guó)家公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政是一種總體性執(zhí)政,上至中央,下至農(nóng)村基層,執(zhí)政范圍遍及各個(gè)領(lǐng)域。農(nóng)村基層主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所轄的鄉(xiāng)村社會(huì)，黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政方式具體指黨與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變與執(zhí)政能力建設(shè)，關(guān)系到黨的執(zhí)政合法性來(lái)源和執(zhí)政地位的長(zhǎng)期性?；仡櫢母镩_(kāi)放以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的歷程，用黨的執(zhí)政能力建設(shè)的新視角去梳理評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的成效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找尋規(guī)律，無(wú)疑會(huì)對(duì)當(dāng)前黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政能力建設(shè)產(chǎn)生重要的啟示作用。

一、堅(jiān)持黨政分開(kāi)，全面建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)（1978年—1989年）

改革開(kāi)放以來(lái)，以鄧小平為代表的老一輩革命家由于深受“文革”沖擊，痛感高度集權(quán)體制弊端之害，同時(shí)也為了適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治帶來(lái)的新變化，毅然果斷廢除人民公社，實(shí)行政社分開(kāi)、政企分開(kāi)、黨政分開(kāi)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)，以推動(dòng)政治民主化進(jìn)程。

1.實(shí)行政社分開(kāi)，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)（1978—1985）。1978年12月，安徽鳳陽(yáng)縣小崗生產(chǎn)隊(duì)12名農(nóng)民簽訂的契約，成為中國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立的一個(gè)重要標(biāo)志，也成為新中國(guó)農(nóng)村改革的一個(gè)重要標(biāo)志。正是通過(guò)包產(chǎn)到戶，入社農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身地位才開(kāi)始得到保障。隨著借助于指令性計(jì)劃經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能喪失，政社合一的人民公社也就失去了權(quán)威的基礎(chǔ)，變得“無(wú)法容納新興的社會(huì)力量，無(wú)法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥社會(huì)”。[1]211為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，中央及時(shí)作出了實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府和在村一級(jí)建立村民委員會(huì)的決定。在初期，政社分開(kāi)主要從橫向上政企分開(kāi)和縱向上村民自治條件下鄉(xiāng)村分治兩個(gè)方向展開(kāi)。1980年6月，四川省廣漢縣向陽(yáng)公社改為鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府和農(nóng)工商公司，拉開(kāi)了“社改鄉(xiāng)”的序幕。[2]295-2971982年12月，五屆全國(guó)人大通過(guò)的《憲法》宣布改變“政社合一”體制，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府作為農(nóng)村基層政權(quán)組織，設(shè)立村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，確定了廢除人民公社體制后的鄉(xiāng)村組織形式。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各地以原公社的管轄范圍為基礎(chǔ)，保留人民公社作為集體經(jīng)濟(jì)組織形式，政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府，同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。到1985年2月，全國(guó)農(nóng)村人民公社政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的工作全部結(jié)束，共建立了91590個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，698613個(gè)大隊(duì)改為948600個(gè)村民委員會(huì)。同時(shí)，政企分開(kāi)也在各地進(jìn)行。1984年中央4號(hào)文件《關(guān)于開(kāi)創(chuàng)社隊(duì)企業(yè)新局面的報(bào)告》將原有的社隊(duì)企業(yè)改稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。為了更好地引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，各省地市縣政府機(jī)構(gòu)中分別設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中則設(shè)立了與之對(duì)口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站，主管全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)又設(shè)立了企業(yè)集團(tuán)總公司(或農(nóng)工商總公司、實(shí)業(yè)總公司)專門(mén)管理鄉(xiāng)(鎮(zhèn))辦集體企業(yè)，在村一級(jí)設(shè)立村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社(或村企業(yè)集團(tuán)公司)管理村辦集體企業(yè)。[3]26-29從實(shí)踐效果來(lái)看，由于農(nóng)村基層政權(quán)恢復(fù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)體制以來(lái)的時(shí)間還不長(zhǎng),與之相關(guān)的一系列配套改革措施沒(méi)有跟上去,這一階段農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中還存在一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在黨政企之間的職責(zé)并沒(méi)有真正分開(kāi)，一些地方黨委仍過(guò)多地包攬政府工作,一些地方建立的鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織取代了鄉(xiāng)政府管理經(jīng)濟(jì)的職能,江浙一帶甚至出現(xiàn)了黨委管行政、政府管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的局面。

2.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制，實(shí)行黨政分開(kāi)（1986—1989）。雖說(shuō)村民自治自20世紀(jì)80年代中后期在全國(guó)開(kāi)始推行，但由于當(dāng)時(shí)村委員的干部基本上還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的自治。直到1987年11月《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布試行后，各地才開(kāi)始進(jìn)行真正自治意義上的村委會(huì)建設(shè)。在村民自治過(guò)程中，不同的授權(quán)方式導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的矛盾，并最終引申出深層次的黨政矛盾，村黨支部、村委會(huì)的二元權(quán)力架構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政分開(kāi)也提出了相應(yīng)的訴求。1986年6月28日，鄧小平在中共中央政治局常委會(huì)上的講話中明確提出:“黨管政府怎么管法,也需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。黨政分開(kāi),從十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題?！苯?jīng)過(guò)80年代以來(lái)的實(shí)踐,鄧小平已把黨政關(guān)系的未來(lái)選擇模式概括為“黨政分開(kāi)”。[4]163-1641987年黨的十三大明確指出：“政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開(kāi)?！睒?biāo)志著對(duì)黨政職能分開(kāi)的探索進(jìn)入了新的階段。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政分開(kāi)著重從下列方面推進(jìn)：一是建立黨政各自完備的組織結(jié)構(gòu)。全國(guó)各地先后進(jìn)行了取代人民公社職能的機(jī)構(gòu)改革，多數(shù)地方分設(shè)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社三套正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，初步建立和完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)制度和人民代表大會(huì)制度。在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中又分設(shè)了“七站八所”等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、職能機(jī)構(gòu)和輔助機(jī)構(gòu)，使黨委向著擺脫黨的事務(wù)行政化的方向邁出了第一步。二是切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能。在堅(jiān)持黨政分開(kāi)的前提下，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大就自然成為黨委實(shí)現(xiàn)對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力中介，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能建設(shè)也是實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)的關(guān)鍵所在和不可缺少的一環(huán)。為此，一些地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制變革也進(jìn)行了一些探索，并形成了三種備選方案:鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)人大常委會(huì);設(shè)主席、副主席;給主席團(tuán)增加職能變革，主持本次大會(huì)并召集下一次大會(huì)。1986年12月修訂的地方組織法采納了后一種方案。[5]15-17三是盡量減少黨政交叉兼職，在組織形式上促進(jìn)黨政合理分工。在黨的組織結(jié)構(gòu)上，一定程度上精簡(jiǎn)了黨委的工作機(jī)構(gòu)和黨委領(lǐng)導(dǎo)成員職數(shù)，取消各分管書(shū)記，改變分口領(lǐng)導(dǎo)方式。基于這一原則，黨將屬于政權(quán)機(jī)關(guān)的職能歸還給了政權(quán)機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為核心組織的領(lǐng)導(dǎo)作用在政治實(shí)踐中主要通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)議的方式實(shí)現(xiàn)。從實(shí)踐效果來(lái)看,一方面明確了黨政分開(kāi)的思路并進(jìn)行了若干嘗試，形成了決策上高度統(tǒng)一（經(jīng)過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)議）、執(zhí)行上黨政分開(kāi)（黨委委員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)分工和部門(mén)職能分工）的運(yùn)行機(jī)制，初步改變了公社時(shí)期“黨委包攬一切”,黨政不分、政企不分、權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力和責(zé)任，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能作用能較好的發(fā)揮。另一方面，黨直接干預(yù)具體事務(wù)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)下命令的做法又在很多地方存在；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有名無(wú)實(shí)，既無(wú)力決策，也無(wú)力監(jiān)督，地位、職責(zé)虛化。“黨政分設(shè)”式的“黨政分開(kāi)”在實(shí)踐中遇到了許多困難和障礙,并沒(méi)能達(dá)到黨政職能分開(kāi)的改革初衷。

二、轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，推進(jìn)依法執(zhí)政（1989年—2002年）

針對(duì)權(quán)力高度集中于各級(jí)黨組織和書(shū)記個(gè)人的狀況，黨政分開(kāi)實(shí)際上是為了使黨組織集中精力抓大事，進(jìn)行科學(xué)決策。而黨政分開(kāi)之后，又面臨如何把黨的政策意圖轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志去執(zhí)行實(shí)現(xiàn)，這里需要一個(gè)途徑，也就是毛澤東曾形象比喻的“船和橋”，這個(gè)“船和橋”就是法治或依法治國(guó)。通過(guò)依法治國(guó)，把黨的政策上升為國(guó)家法律，由政府嚴(yán)格按法律去執(zhí)行，依法行政，并由人大監(jiān)督保證，不失為一種可行的選擇。依法治國(guó)還可以有另一種解釋，也就是不再過(guò)分強(qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)，而是在堅(jiān)持一黨執(zhí)政或黨的領(lǐng)導(dǎo)下，用法律合理界定中國(guó)共產(chǎn)黨與人大、政府、政協(xié)等的關(guān)系，保證整個(gè)國(guó)家機(jī)器的高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。其實(shí)，一個(gè)核心、三個(gè)黨組就是這種模式的官方表述。后一種依法執(zhí)政表述已跳出了黨政分開(kāi)趨向的黨政關(guān)系調(diào)整范疇，由民主轉(zhuǎn)向了相對(duì)集中，是對(duì)黨權(quán)過(guò)度分散后某種程度的糾偏。與此前側(cè)重于黨政職能分開(kāi)調(diào)整不同，江澤民更注重從黨執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的視角考察問(wèn)題，依法執(zhí)政是其調(diào)整規(guī)范黨政關(guān)系的主線。如果說(shuō)鄧小平主要是希望通過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制中黨政職責(zé)權(quán)限的調(diào)整來(lái)解決一元化體制問(wèn)題，達(dá)到改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的目的，那么江澤民則首先強(qiáng)調(diào)黨對(duì)政權(quán)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，只不過(guò)這種領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)過(guò)法治的程序。江澤民正式提出執(zhí)政方式，從執(zhí)政黨建設(shè)的角度來(lái)解答黨的建設(shè)特別是黨政關(guān)系問(wèn)題，這正是黨政分開(kāi)未能解決好的。這種思維方式的調(diào)整來(lái)自于發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)中國(guó)社會(huì)變遷，包括公民社會(huì)、社區(qū)黨建、兩新組織黨建等對(duì)傳統(tǒng)意義上的領(lǐng)導(dǎo)方式提出了挑戰(zhàn)而產(chǎn)生的一種新需求。從革命到執(zhí)政的地位變遷要求中國(guó)共產(chǎn)黨在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式上做出相應(yīng)的變革與創(chuàng)新。1989年以來(lái)，由于受“六四”風(fēng)波的影響，黨的執(zhí)政思維開(kāi)始了從黨政分開(kāi)到執(zhí)政方式的整體轉(zhuǎn)型，也即是開(kāi)始以執(zhí)政黨執(zhí)政方式的思維來(lái)思考黨政關(guān)系問(wèn)題，政治改革的取向也從民主轉(zhuǎn)向相對(duì)集中。同年9月，江澤民指出:“我們的黨是執(zhí)政的黨,黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過(guò)執(zhí)政來(lái)體現(xiàn)……。”[6]7革命黨與執(zhí)政黨一個(gè)根本性的區(qū)別，就是依法建國(guó)和依法治國(guó)，依法執(zhí)政是現(xiàn)代政黨政治國(guó)家處理黨政關(guān)系的通則。黨的十五大提出了依法治國(guó)的基本方略,要求從制度和法律上保證黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,使我們得以從執(zhí)政黨的執(zhí)政方式這樣一個(gè)全新的視角來(lái)深入考察、重新把握黨政關(guān)系問(wèn)題。黨的十六大提出了“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的黨建原則，規(guī)范黨政關(guān)系——把黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)落實(shí)到執(zhí)政層面上，“以黨統(tǒng)政”。

黨的執(zhí)政方式由人治轉(zhuǎn)向法治的基本動(dòng)力來(lái)自于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建立在利益博弈基礎(chǔ)上的契約經(jīng)濟(jì)，利益博弈、契約分別體現(xiàn)著民主法治精神，必然要求實(shí)現(xiàn)以民主法治為內(nèi)涵的政治現(xiàn)代化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府轉(zhuǎn)變職能、依法行政，也必然推進(jìn)黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式、依法執(zhí)政。中國(guó)政府應(yīng)站在體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程相適應(yīng)的高度去推動(dòng)農(nóng)村政治體制改革的發(fā)展，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革必然也同時(shí)受制于以黨政關(guān)系為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治體制，反過(guò)來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必然也會(huì)對(duì)黨的職能轉(zhuǎn)變提出要求，并推動(dòng)黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變。從根本上說(shuō),政府機(jī)構(gòu)改革是政治體制改革系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng),在很大程度上,政府機(jī)構(gòu)改革深入的程度及成敗得失直接取決于政治體制改革的深入程度及成敗得失，特別是取決于凌駕于其上的黨的執(zhí)政方式的相應(yīng)改變。理順政社、黨政關(guān)系，必須完善運(yùn)行機(jī)制，不僅從分工上、職能上分，而且從運(yùn)行機(jī)制上分，也就是要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的法治法則來(lái)分。法治是民主的外在形式，其實(shí)現(xiàn)也是以民主化為先決條件的。依法執(zhí)政除了要求依法按程序?qū)?zhí)政黨的意志上升為國(guó)家法律并依法行政外，最基礎(chǔ)最關(guān)鍵的一條是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者必須依法取得人民的授權(quán)和委托。中國(guó)農(nóng)村基層的民主政治建設(shè)首先是從人民民主開(kāi)始的，黨在這一時(shí)期主要是進(jìn)行一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民主化改革的試點(diǎn)。1998年旨在解決“吃飯財(cái)政”問(wèn)題的政府機(jī)構(gòu)改革把政府的經(jīng)濟(jì)職能定位在宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)上，也就在一定意義上為政治民主建設(shè)奠定了可靠基礎(chǔ)，自此拉開(kāi)了以公推民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為核心的干部制度改革推動(dòng)黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的序幕。農(nóng)村基層公推民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)主要有四川南部縣的公推公選、山西臨猗縣“一把手”信任投票、四川省步云鄉(xiāng)的直選和大鵬鎮(zhèn)的“兩票制”等幾種方式，其中后兩種比較具有代表性。[7]這些公推民選方式標(biāo)志著我國(guó)擴(kuò)大基層民主的政治體制改革步伐已經(jīng)開(kāi)始由群眾自治組織向基層政權(quán)民主建設(shè)的方向邁進(jìn)。

上世紀(jì)90年代農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)與80年代相比在相對(duì)穩(wěn)定中又有了一些新變化。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委仍是本地區(qū)政治領(lǐng)導(dǎo)核心，處于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的中心位置；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是本地區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)，在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，主要負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路開(kāi)始發(fā)生變化，即由過(guò)去簡(jiǎn)單的權(quán)力放收、機(jī)構(gòu)人員減增，轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮苻D(zhuǎn)變和機(jī)制構(gòu)建，并在民主法治運(yùn)行的軌道上開(kāi)始了一些有益探索。政府職能轉(zhuǎn)變與村民自治共同促成了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的公選直選，促成了黨為應(yīng)對(duì)這些變化挑戰(zhàn)在職能上、機(jī)構(gòu)上和執(zhí)政方式上的一些調(diào)整。這一時(shí)期不同于上時(shí)期的一個(gè)重大變化，就是不再重點(diǎn)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)而是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的職權(quán)，不再?gòu)?qiáng)調(diào)黨政職能分開(kāi)轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)黨的執(zhí)政方式從政策到法律、從經(jīng)驗(yàn)到科學(xué)的轉(zhuǎn)變，以此進(jìn)一步來(lái)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治改革已由過(guò)去強(qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)轉(zhuǎn)向在一黨執(zhí)政政黨體制下重新構(gòu)建黨政關(guān)系的新視角，當(dāng)然，這還僅限于黨與政府關(guān)系的層面，沒(méi)有涉及到黨內(nèi)關(guān)系的自我調(diào)整。黨的執(zhí)政方式由過(guò)去職能分開(kāi)、工作方式分開(kāi)的黨政分權(quán)式民主，轉(zhuǎn)向黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長(zhǎng)任命（改變權(quán)力來(lái)源和結(jié)構(gòu)）充分吸收民意的協(xié)作式民主，既推動(dòng)屬于人民民主范疇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，同時(shí)又貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，增強(qiáng)黨對(duì)方向過(guò)程的控制力，使基層人民民主在黨的領(lǐng)導(dǎo)下健康有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有效結(jié)合，是這一時(shí)期黨的執(zhí)政方式創(chuàng)新的一個(gè)重要成果。公推直選和兩票制產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，是村民自治中村民委員會(huì)選舉方式的借鑒和提升，說(shuō)明黨在基層政權(quán)領(lǐng)域已開(kāi)始注重依法民主選舉路徑的開(kāi)發(fā)。如果說(shuō)迄今為止的國(guó)家政治體制改革在相當(dāng)程度上不過(guò)是機(jī)構(gòu)改革或政治體系內(nèi)部的權(quán)力調(diào)整和重新分配的話,那么,鄉(xiāng)村改革及鄉(xiāng)村民主建設(shè)則首次觸及公共權(quán)力的來(lái)源問(wèn)題——領(lǐng)導(dǎo)者的合法權(quán)力只能來(lái)自民眾的授權(quán)和認(rèn)可,而這正是一切政治民主的真正起點(diǎn)。“兩票制”在實(shí)踐中的推廣和發(fā)展,表明農(nóng)村基層黨組織更加關(guān)注自身的民意基礎(chǔ),并尋求更廣泛的直接的民眾支持;同時(shí)也表明,基層的黨組織活動(dòng)及執(zhí)政方式開(kāi)始納入法制軌道,并直接接受民意的評(píng)判和選擇。這就使黨的執(zhí)政方式向現(xiàn)代政黨政治大大靠近了一步。

三、發(fā)展黨內(nèi)民主，全面加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)（2002年——）

江澤民承續(xù)鄧小平對(duì)黨政關(guān)系的探討，從黨的執(zhí)政方式這一關(guān)涉執(zhí)政黨建設(shè)理論的高度去解決問(wèn)題，進(jìn)而引申出了執(zhí)政黨建設(shè)這一關(guān)乎黨和國(guó)家事業(yè)全局的問(wèn)題。但是，轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式只是使黨考慮政治體制改革的視野提升到了執(zhí)政黨建設(shè)的高度，其內(nèi)容還是冰山一角，并未覆蓋執(zhí)政黨建設(shè)的全局。而這一任務(wù)是由他的后繼者胡錦濤所主導(dǎo)的黨的執(zhí)政能力建設(shè)將要部署完成的。黨的十六大報(bào)告第一次明確把“加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)”列為黨的建設(shè)的重要任務(wù)，十六屆四中全會(huì)把研究加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)問(wèn)題作為主題，進(jìn)一步提出“必須堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”。從思想組織作風(fēng)建黨，到制度建黨，再把黨的建設(shè)的重點(diǎn)集中在黨的執(zhí)政地位、執(zhí)政方式、執(zhí)政能力問(wèn)題上,反映了黨的建設(shè)歷史發(fā)展軌跡和符合不同時(shí)代要求的黨建特色。執(zhí)政黨建設(shè)主要集中體現(xiàn)在執(zhí)政能力建設(shè)上，后者是前者內(nèi)容和目的的有機(jī)統(tǒng)一。針對(duì)當(dāng)前黨的建設(shè)面臨的突出問(wèn)題，黨的執(zhí)政能力建設(shè)主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下兩個(gè)方面：一是從包括各級(jí)黨組織、黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的執(zhí)政主體素質(zhì)上增強(qiáng)十六屆四中全會(huì)概括的“五種能力”，提高我們黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。二是從機(jī)制、體制和制度上改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。[8]17當(dāng)然，這已不僅是我們過(guò)去習(xí)慣認(rèn)為的黨政分開(kāi)的聯(lián)結(jié)機(jī)制，還可能包括目前正在探索的黨政交叉任職的新體制。這樣從主體和客體兩方面立體去談執(zhí)政黨建設(shè)比單一的執(zhí)政方式更加系統(tǒng)全面，也更具有針對(duì)性和可操作性。過(guò)去是站在轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的角度，而現(xiàn)在卻是站在執(zhí)政能力建設(shè)的角度去考察執(zhí)政黨建設(shè)，理順農(nóng)村基層黨政關(guān)系。

農(nóng)村稅費(fèi)改革、發(fā)展黨內(nèi)民主和黨的先進(jìn)性建設(shè)是這一時(shí)期農(nóng)村基層黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要切入點(diǎn)和推動(dòng)力?！昂筠r(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員縮編、職能弱化推動(dòng)了以黨內(nèi)民主建設(shè)為先導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。事實(shí)上，由于受村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“公推直選”的影響，從2001年起，四川、湖北、江蘇、云南等地已經(jīng)開(kāi)始先后嘗試鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記“公推直選”或“兩票制”選舉,出現(xiàn)了湖北楊集“兩推一選”、湖北咸寧“兩票推選”、四川新都“公推直選”、江蘇宿遷“四票制”幾種模式。[9]26值得一提的是湖北省“咸安模式”，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記選任模式的創(chuàng)新，而且由直選到黨政關(guān)系調(diào)整，產(chǎn)生了“減免領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、實(shí)行交叉任職”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新體制。它是一黨執(zhí)政條件下黨政關(guān)系的新探索，符合政黨執(zhí)政的一般規(guī)律，為更高層次的黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。這一體制在黨的十六屆四中全會(huì)后得到了進(jìn)一步推廣。在2006—2007年的縣鄉(xiāng)黨委換屆中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍推行了減少副書(shū)記職數(shù)、擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員交叉任職、建立委員會(huì)分工負(fù)責(zé)制的改革。

從表面來(lái)看，“黨政一體化”和我國(guó)的民主政治建設(shè)發(fā)展方向似乎是相背的，甚至有人說(shuō)這是種歷史倒退。但事實(shí)上這已不是20世紀(jì)80年代“黨建于政”設(shè)想的簡(jiǎn)單重復(fù)，而是特定一黨執(zhí)政政黨體制下政治民主化另一種路徑的開(kāi)辟。這一時(shí)期，黨已由前一時(shí)期的支持規(guī)范引導(dǎo)包括村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)公推直選在內(nèi)的人民民主轉(zhuǎn)變?yōu)槲战梃b其成果發(fā)展黨內(nèi)民主；由集中精力處理黨政關(guān)系，轉(zhuǎn)變到注重加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)。表明政治民主建設(shè)開(kāi)始由發(fā)展人民民主、黨政分權(quán)的黨外民主，到實(shí)行黨內(nèi)分權(quán)（決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)）、黨委書(shū)記“民選”的黨內(nèi)民主的重大轉(zhuǎn)變。從前一時(shí)期的機(jī)構(gòu)改革壓縮機(jī)構(gòu)編制到這時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)精簡(jiǎn)改革，機(jī)構(gòu)、職能、領(lǐng)導(dǎo)層等方面黨政全面重新合二為一，進(jìn)一步改革只能在機(jī)制上有所突破。而無(wú)論是人民民主還是黨內(nèi)民主，首當(dāng)其沖的都是要推行選舉制取代委任制的干部制度改革。從“兩票制”直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)再到直選黨委書(shū)記，是一次重要轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著政治改革的重點(diǎn)已由人民民主轉(zhuǎn)向黨內(nèi)民主，黨的執(zhí)政方式也由過(guò)去的引領(lǐng)人民民主轉(zhuǎn)向自身方式的變革。村兩委直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的相繼出現(xiàn)表明鄉(xiāng)村民主開(kāi)始從村級(jí)民主向鄉(xiāng)級(jí)民主擴(kuò)展,從人民民主向黨內(nèi)民主推進(jìn)的逐步演進(jìn)，也昭示著把人民民主引入黨內(nèi)民主，以公推直選推動(dòng)黨內(nèi)民主——黨政一體化條件下的民主執(zhí)政時(shí)期的到來(lái)。

四、小結(jié)與啟示

綜上所述，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層的黨政關(guān)系演進(jìn)大體上可分為三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期主要是吸取了人民公社黨政不分的教訓(xùn)，突出強(qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)、政社分開(kāi)；第二個(gè)時(shí)期在得出黨政分開(kāi)會(huì)削弱黨的執(zhí)政地位結(jié)論后，轉(zhuǎn)而提出要通過(guò)轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式來(lái)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；第三個(gè)時(shí)期提出比執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變更全面的黨的執(zhí)政能力建設(shè)，以此來(lái)增強(qiáng)黨的執(zhí)政地位。第一時(shí)期以完善政府、人大的機(jī)構(gòu)職能為重點(diǎn)和主線，增強(qiáng)黨執(zhí)政的科學(xué)性和效率；后兩時(shí)期以鄉(xiāng)村直選、發(fā)展黨內(nèi)民主為突破口，增加黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，均是為鞏固黨的執(zhí)政地位。如果說(shuō)第二時(shí)期的依法治國(guó)仍是在黨把權(quán)力轉(zhuǎn)移到人大尋找通道——法治，尚有較重色彩的黨政分開(kāi)思路或路徑的印跡（當(dāng)然也與黨政職能直接分開(kāi)有根本的不同，依法治國(guó)是通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的輸送轉(zhuǎn)移過(guò)渡）；黨的執(zhí)政能力建設(shè)則已完全擺脫了西方政黨政治黨政分開(kāi)的套路，專一于執(zhí)政黨建設(shè)，靠發(fā)展黨內(nèi)民主和黨的先進(jìn)性建設(shè)來(lái)增強(qiáng)執(zhí)政的合法性，鞏固執(zhí)政地位。從實(shí)踐效果來(lái)看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，人大權(quán)力基本上被弱化，黨委仍是一切權(quán)力的中心，政府是黨委的執(zhí)行機(jī)構(gòu)?；谶@種現(xiàn)狀，有人提出了按層次需求實(shí)行不同的方案，即層次較高的國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)采用黨政分開(kāi)的執(zhí)政方式，使黨從具體的行政事務(wù)中解脫出來(lái)，集中精力做好黨的建設(shè)；作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政方式，則應(yīng)采用“黨政一體化”模式，建立“黨建于政、政廣于黨、黨政最大限度地交叉兼職”的執(zhí)政方式。[10]83-85這種觀點(diǎn)在某種程度上被高層采納。現(xiàn)在的情況是，上層的黨政分開(kāi)仍在繼續(xù)，而地方和基層開(kāi)始轉(zhuǎn)向黨政交叉任職的一體化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政關(guān)系由黨政分開(kāi)轉(zhuǎn)回到黨政一體化的原因主要有：一是政黨體制制約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政分開(kāi)不徹底與政黨制度有直接關(guān)系，在一黨執(zhí)政條件下不可能有真正徹底的黨政分開(kāi)，包括憲政也是如此。黨政一體化是黨政難以分開(kāi)的無(wú)奈之舉，在黨政不能分開(kāi)，徒增機(jī)構(gòu)人員的情況下，可能較好的選擇是通過(guò)一體化來(lái)減負(fù)增效。二是黨的中心任務(wù)和農(nóng)村基層的特點(diǎn)制約。農(nóng)村基層黨政基本職能是一致的，當(dāng)前都是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，具體職能如人事、組織權(quán)不可分；事權(quán)界限難劃分，很難用大事、小事、政治性、經(jīng)濟(jì)性等說(shuō)法將其分開(kāi)。特別是在經(jīng)濟(jì)工作成為黨的中心工作以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨務(wù)與政務(wù)在客觀上已無(wú)法清楚地加以區(qū)分。三是舊體制慣性的制約。這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨的執(zhí)政方式仍未擺脫人民公社組織的影響，表現(xiàn)在上下組織之間習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系,習(xí)慣于直接指揮和控制,不善于運(yùn)用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制。四是村民自治功能定位的影響。從目的與功能的角度來(lái)看，村民自治在相當(dāng)程度上是政府利用自治性組織結(jié)構(gòu)——村委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)它對(duì)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的管理目的，通過(guò)村委會(huì)的管理而大大減少政府對(duì)農(nóng)村管理的成本。從權(quán)力運(yùn)行角度來(lái)看，是一種自上而下的制度安排，這與在社區(qū)內(nèi)部自下而上、自發(fā)生成的民主化有著本質(zhì)的不同。村民自治的這種功能定位導(dǎo)致了其在農(nóng)村政權(quán)建設(shè)初期雖起到了促進(jìn)民主化的作用，但最終難以擺脫服從集權(quán)管理而走向行政化的命運(yùn)。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)、社會(huì)自治系統(tǒng)在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)管理體制的變化必將對(duì)黨的執(zhí)政方式和政治大系統(tǒng)產(chǎn)生一定的作用，促其進(jìn)行相應(yīng)的由最初的黨政分開(kāi)到黨政一體化轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政交叉任職是一黨執(zhí)政政黨體制下有別于西方多黨制黨政分開(kāi)的別樣選擇，然而集中只能解決暫時(shí)問(wèn)題，并不能代表國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。它不符合國(guó)家和社會(huì)適度分離的歷史潮流，不符合國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)“四位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，不符合社會(huì)分層和公民社會(huì)興起后各種社會(huì)力量的政治訴求，也不符合現(xiàn)代政治文明和政黨執(zhí)政規(guī)律的要求。政治權(quán)力的公平是建立在權(quán)力來(lái)源的合法性和權(quán)力使用的公共性上的，而要達(dá)到這兩個(gè)條件就要有更大更實(shí)在的民主和更嚴(yán)密的有效監(jiān)督。當(dāng)前，我們黨主要是從最難也是安全系數(shù)最高的黨內(nèi)民主去推進(jìn)改革，其中也較多地吸收借鑒了人民民主發(fā)展的成果，努力讓黨內(nèi)民主去統(tǒng)一規(guī)范引領(lǐng)人民民主，做到二者相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

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[2]劉文耀.四川廣漢向陽(yáng)人民公社撤社建鄉(xiāng)的前前后后[J].中共黨史研究,2000.

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[9]劉啟云：湖北、四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記選舉模式比較[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2005.

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1002-7408（2011）05-0017-04

甘信奎(1971-),男,河南羅山人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生,中共漯河市委黨校教授、副調(diào)研員。

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