梁偉檣

（廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541004）

我國中東部地區(qū)政府雇員制的實(shí)施及其對西部的啟示

梁偉檣

（廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541004）

近年來，我國中東部一些地方政府相繼采用政府雇員制來引入政府專業(yè)性人才。這種政府用人機(jī)制的創(chuàng)新推動了我國政府人事管理體制改革的進(jìn)程。文章在吸收現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，從政府雇員制實(shí)施的理論和現(xiàn)實(shí)背景入手，剖析當(dāng)前西部地區(qū)政府雇員制實(shí)施過程中存在的和可能出現(xiàn)的問題，并提出了解決對策。

政府雇員制；利弊；西部地區(qū)；問題；對策

一、政府雇員制及其與公務(wù)員制度的區(qū)別

公務(wù)員制始于英國，至今已有150多年歷史。政府雇員制，則是構(gòu)成西方國家公務(wù)員制度的一項(xiàng)專門制度。在西方國家，公務(wù)員一般被劃為政務(wù)官和事務(wù)官，政務(wù)官隨政黨共進(jìn)退，而事務(wù)官則為常任，沒有重大過錯不被解職。由于常任事務(wù)官自身的特點(diǎn)，造成了他們呆板、循規(guī)蹈矩、缺乏創(chuàng)新意識等問題。針對這種情況，西方國家采用政府雇員形式加以彌補(bǔ)。政府雇員制是指政府以契約形式聘用、管理某些專門技術(shù)人才及承擔(dān)部分臨時性、勤務(wù)性工作的人員的公共人力資源制度。它以勞動合同為主要手段，來界定、規(guī)范和調(diào)整政府與雇員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其主要目的是通過公共部門人力資源的優(yōu)化和組織形式的完善，避免人員沉淀與固化，來提高行政效率、降低行政成本，為社會發(fā)展提供多樣化和高品質(zhì)的公共產(chǎn)品。在推行政府雇員制的英、美、澳、新等西方國家，政府雇員的人數(shù)大致占公務(wù)員隊(duì)伍的10%—20%。政府雇員制在實(shí)際運(yùn)行中具有人才選用及進(jìn)出自由度大和靈活性強(qiáng)，人才使用實(shí)用性強(qiáng)等特點(diǎn)。這一制度在我國吉林、上海、武漢、無錫、長沙、珠海、青島、蕪湖等省市相繼試行，取得了一定的成效和反響。

我國實(shí)施政府雇員制并不是對現(xiàn)行公務(wù)員制度的簡單補(bǔ)充，而是現(xiàn)行干部人事制度的一種創(chuàng)新。概觀試行政府雇員制各省市的情況，其和公務(wù)員制度之間存在如下區(qū)別：

第一，適用的法律規(guī)范不同。在德國，政府機(jī)關(guān)實(shí)行雙軌制，既有公務(wù)員，也有職員（相當(dāng)于我們的雇員）：公務(wù)員屬終身雇傭，與雇主即政府的關(guān)系由專門的公務(wù)員法來調(diào)整；職員屬合同雇傭，而合同是有期限的，其與政府的關(guān)系由專門的雇傭法來規(guī)范。在我國，國家公務(wù)員暫行條例明確了公務(wù)員和政府的權(quán)利和義務(wù)，而政府雇員制則是依照勞動合同來規(guī)范政府和雇員雙方的權(quán)利和義務(wù)，在法律上一般是按照勞動法來約束雙方的行為。

第二，用人方式不一樣。無論是選任還是委任，公務(wù)員制度都是剛性的，一般來講雇傭都是終身的；而政府雇員制的用人模式與企業(yè)一樣，是市場化的，唯一不同之處就是雇主不是企業(yè)而是政府。

第三，管理方式不一樣。對公務(wù)員的管理，如錄用、考核、獎懲等都有法律規(guī)范作為依據(jù)；而雇員則完全按照合同進(jìn)行管理，是一種企業(yè)化的管理模式。工作合同期滿后，政府可能和其續(xù)約，也可能請其另謀高就。

第四，薪酬待遇不一樣。公務(wù)員制度有一套完整的工資體系，按照職務(wù)、級別的不同，享有不同的工資，是剛性的薪酬體系；政府雇員制則是按崗定薪，并參照人才市場行情和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度上下浮動。

二、我國中東部實(shí)施政府雇員制的現(xiàn)狀和問題

政府雇員制作為一種新的干部人事制度，在我國有著特殊的定義，主要指政府從社會上雇用專門人才服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門，不具有行政職務(wù)、不行使行政權(quán)力、不占用行政編制的一種人事制度。20世紀(jì)50年代，聯(lián)邦德國就開始在公共行政組織中引入政府雇員制度，隨后許多國家都相繼開始運(yùn)用這種制度。我國也在2002年開始了這一探索。

1.實(shí)施現(xiàn)狀。2002年6月，吉林省人民政府頒布《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，開我國政府雇員制之先河。之后，上海市浦東新區(qū)、安徽省蕪湖市、北京市海淀區(qū)和平谷區(qū)、浙江省寧波市、湖南省長沙市和寧鄉(xiāng)縣、山東省青島市、遼寧、湖北等地，以及珠海、深圳、廣州、佛山等市也探索實(shí)施政府雇員制。當(dāng)前西部地區(qū)四川重慶等地正醞釀建立政府雇員制。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，除港澳臺以外，我國中東部已經(jīng)有12個省及直轄市進(jìn)行過雇員制的探索，超過中東部省市總數(shù)的半數(shù)。各省內(nèi)部試行政府雇員制的地市也都是一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)。如青島、無錫、珠海以及一些省會城市。

吉林省頒布《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》后，省公安廳招聘了首批政府雇員，2004年又招聘了第二批政府雇員。省公安廳首批招募的兩位政府雇員——張明和李文印，他們的崗位都是省政府公安信息化應(yīng)用與管理總工程師。張明是中國科學(xué)院沈陽計(jì)算技術(shù)研究所碩士研究生。李文印是吉林大學(xué)計(jì)算機(jī)學(xué)院的教授。張明曾在美國康柏電腦公司沈陽分公司供職，其間完成了多項(xiàng)高水平的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程的設(shè)計(jì)和實(shí)施工作。擔(dān)任政府雇員后，他取得的一項(xiàng)重要成果是開發(fā)出吉林省公安人事信息軟件系統(tǒng)，在全省9個市、州及100多個縣局、分局應(yīng)用，為全省公安機(jī)關(guān)節(jié)約資金近100萬元。此前，這些工作一般都是請社會上的公司來做，成本高，且不利于系統(tǒng)維護(hù)。而李文印主要負(fù)責(zé)奔波于吉林省各市、州，指導(dǎo)“金盾工程”可行性研究報(bào)告的編制工作。

吉林省向全國公開招聘省政府公安信息化應(yīng)用與管理總工程師，從側(cè)面說明目前我國政府雇員的適用范圍主要在國家機(jī)關(guān)(及事業(yè)單位)的專業(yè)性、政策性、輔助性及工勤性職位，且各地對政府雇員的分類方法不完全一樣。吉林省將政府雇員分為三種，即一般雇員、高級雇員和資深高級雇員。一般雇員是“政府一般性服務(wù)工作需要的專門人才”，高級雇員是“政府高層次服務(wù)性工作需要的特殊高級專門人才”，而資深高級雇員是在“優(yōu)秀的政府高級雇員中產(chǎn)生”。深圳則重新界定了政府雇員的范圍，把事業(yè)單位也納入雇員制的范圍，分為普通雇員和高級雇員。普通雇員是指“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位因承擔(dān)階段性任務(wù)、專項(xiàng)任務(wù)，或完成單位內(nèi)部工勤輔助性工作而雇用的人員”，高級雇員是指“市政府為提高行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位管理和服務(wù)水平的特定需要而決定雇用的高級專業(yè)人才”。政府雇員覆蓋的范圍大致包括政府高級參謀咨詢?nèi)藛T，高級技術(shù)人員，階段性、專項(xiàng)性工作的臨時人員，以及普通技術(shù)人員和工勤、輔助性人員。各地“政府雇員”分類的形式與分類的內(nèi)容差別較大，一般統(tǒng)稱政府雇員。

2.產(chǎn)生的利弊。近年來，政府雇員制的實(shí)施，成為干部人事制度改革的舉措之一，它的積極意義是，首先，實(shí)施政府雇員制有利于政府部門建立健全能上能下的用人機(jī)制，避免雇員的固化和沉淀。其次，克服了因工作職責(zé)不清而人浮于事的現(xiàn)象。再次，政府雇員制以相對較靈活的契約化管理方式，面向社會高薪招聘人才，拓寬了社會其他階層優(yōu)秀人才任職于政府的渠道。第四，政府雇員制有利于節(jié)約和控制行政成本。

我們在看到其積極作用的同時，對其所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)也不容回避：一是關(guān)于行政成本的問題。荀子曾說：“士大夫眾則國貧。”就我國地方政府改革來說，重要的著眼點(diǎn)還是簡政，倘若原有的問題還沒有解決，又增加一批政府雇員，雖然他們不是終身制，但政府的負(fù)擔(dān)也會加重。就拿我國最早實(shí)施政府雇員制的吉林省來說，政府雇員的年薪最高可達(dá)19.8萬，相當(dāng)于我國貧困縣一名普通公務(wù)員20年的工資之和。況且政府雇員制的相關(guān)崗位設(shè)置、績效考核等方面還不完善，大面積招聘政府雇員會造成冗員加劇，進(jìn)而加大財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二是關(guān)于法律空白的問題。我國還沒有關(guān)于政府雇員制的法律法規(guī)，相關(guān)法律如勞動法等的規(guī)定也很不完善。目前所采取的辦法是結(jié)合西方國家和一般企業(yè)雇傭制的模式來推行的。各地也只是出臺了一些試行辦法。且并不完善，如深圳市出臺的《深圳市機(jī)關(guān)事業(yè)單位雇員管理試行辦法》，只是對政府雇員的分類、雇傭程序、雇傭合同、工資和社會保障、考核和職業(yè)發(fā)展等五項(xiàng)做了簡單的規(guī)定，簡短的三十六條不足以涵蓋政府雇員制的方方面面。尤其是雇員與政府之間產(chǎn)生糾紛時，雙方常常是各執(zhí)一詞，找不到解決問題的法律依據(jù)。

三是關(guān)于實(shí)施政府雇員預(yù)期效果的問題。從開始實(shí)施到目前，不少專家學(xué)者對此評價(jià)很高，其中最為典型的就是關(guān)于政府雇員“鯰魚效應(yīng)”的比喻——政府雇員就是鯰魚，而現(xiàn)有序列的公務(wù)員就是需要被鞭策的沙丁魚。政府雇員真的能帶來“鯰魚效應(yīng)”嗎?按照公務(wù)員的管理?xiàng)l例，公務(wù)員基本是鐵飯碗，考核是從“德”、“能”、“勤”、“績”四個方面衡量的，只要沒有重大的違紀(jì)現(xiàn)象，被開除的可能性很小。世界各國都是如此，這是為了保持公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，也是為了吸引人才。政府雇員雖然也是對政府負(fù)責(zé)，但他們不占用行政編制，不行使行政權(quán)力，不會對公務(wù)員的位置構(gòu)成威脅。也就是說，既不存在雇員干得好可以辭退公務(wù)員，也不會影響公務(wù)員的工資、晉升、獎勵等。如此一來，很難斷定政府雇員制會給公務(wù)員帶來“鯰魚效應(yīng)”。

四是關(guān)于公務(wù)員工作積極性的問題。政府雇員制的實(shí)施強(qiáng)調(diào)用高薪吸引人才，留住人才。吉林省一般雇員最高年薪4萬余元，高級雇員年薪最高13萬余元，資深高級雇員的年薪近20萬；上海、無錫、深圳、珠海、青島等政府雇員年薪很高，其中無錫市面向海外招聘首席科學(xué)技術(shù)顧問等七個特聘崗位時，出價(jià)高達(dá)50萬元。這與普通公務(wù)員每年2萬余元的工資相比，懸殊頗大。如此巨大的收入差距容易使公務(wù)員產(chǎn)生嚴(yán)重的心理失衡，進(jìn)而挫傷公務(wù)員的工作積極性。

三、西部施行政府雇員制過程中應(yīng)注意的問題

繼中東部許多地區(qū)“試水”政府雇員制之后，2004年，成都市面向社會公開招聘成都市外商投資促進(jìn)中心常務(wù)副主任，成為我國西部地區(qū)首個實(shí)行政府雇員制的城市。2007年烏魯木齊國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)在媒體上發(fā)布公告，公開招聘7名招商項(xiàng)目主管。西部地區(qū)深處內(nèi)陸，地域廣袤，民族眾多，且多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和較落后地區(qū)，居民消費(fèi)能力相比中東部地區(qū)差距較大，在推行改革時，更應(yīng)多考慮改革所帶來的影響。應(yīng)汲取中東部雇員制試行中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在必要性和現(xiàn)實(shí)性中盡可能求得較佳的取舍，切忌跟風(fēng)作秀。因此，應(yīng)注意以下問題：

1.充分考慮成本與效果。根據(jù)吉林省2002年出臺的政府雇員制管理辦法，資深高級雇員最高年薪接近20萬元。此后，各地在“試水”政府雇員制時，也紛紛開出令普通百姓咂舌的高薪。西部地區(qū)在決定是否要引入政府雇員制的過程中，要充分考慮自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人員素質(zhì)、現(xiàn)實(shí)需要和財(cái)政支付能力，最好先試點(diǎn)、總結(jié)，再規(guī)范、推行。要嚴(yán)防形式主義，不管自身?xiàng)l件具備與否，一哄而起推行政府雇員制。要對政府雇員薪酬標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充分的調(diào)研聽證，根據(jù)人才市場的具體行情合理確定，并依據(jù)情況變化及時調(diào)整。

2.完善制度與機(jī)制。目前，我國還沒有關(guān)于政府雇員制的法律法規(guī)，相關(guān)法律如勞動法等的規(guī)定也很不完善。僅能作為參考依據(jù)的就只有《公務(wù)員法》第十六章短短四條的法律條文。因此，西部地區(qū)有關(guān)部門在引入政府雇員前應(yīng)首先建立和完善政府雇員制的法律制度和實(shí)施細(xì)則，如成都市外商投資促進(jìn)中心聘用曾參與了英特爾等多個大型項(xiàng)目的引進(jìn)工作的龔引江成為西部地區(qū)首位政府雇員，市政府將中心全年引進(jìn)的重大利用外資項(xiàng)目實(shí)際到位金額約千分之三的比例作為獎勵金，達(dá)到工作目標(biāo)后將按中心所得招商引資獎勵金的5%計(jì)獎。聘用合同為一年一簽，市對外開放領(lǐng)導(dǎo)小組每半年對其進(jìn)行一次考核，如不合格，解除聘用。由于政府雇員制在西部整體上還處于探索階段，故政府雇員制推行的范圍不宜過大，速度不宜過快，以確保干部人事隊(duì)伍的基本穩(wěn)定。從中東部的探索與經(jīng)驗(yàn)看，主要在高端人才和低端人才這兩個群體中推行，具體地講，包括三類人員，即技術(shù)保障類，如信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全等高技術(shù)人才；行政附屬類，如檔案管理、服務(wù)人員等；決策咨詢類。而且，西部地區(qū)政府在引入政府雇員制的過程中，應(yīng)該科學(xué)確定政府雇員的數(shù)量，控制好政府用人成本，嚴(yán)防通過推行政府雇員制變相提高公務(wù)員的待遇、擴(kuò)大政府機(jī)關(guān)人員編制，出現(xiàn)“閑著媳婦請保姆”、“一人干一群看”的現(xiàn)象。

3.健全考核與問責(zé)。切實(shí)對政府雇員的延攬、聘用、考核、問責(zé)等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，確保每個環(huán)節(jié)的公開透明。尤其是聘用和考核應(yīng)通過專家組或中介組織等方式，對其進(jìn)行科學(xué)化、社會化、專業(yè)化評價(jià)。還應(yīng)借鑒中東部地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格履約。如無錫市以50萬聘請招商首席代表顏兵，在合同到期之后雙方并沒有續(xù)約，而顏兵作為政府雇員，任務(wù)簡單講就是三項(xiàng)：一是招商引資；二是為政府制定對日外經(jīng)貿(mào)政策，研究日本經(jīng)營投資方式，提出適合無錫的招商模式；三是為駐無錫日資企業(yè)提供服務(wù)。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w的消息，雙方不再續(xù)約的原因是顏兵沒有完成5000萬元的招商任務(wù)。無錫市與顏兵簽訂的合同上雖然有5000萬的招商任務(wù)，但并沒有規(guī)定如何對之進(jìn)行考核。

4.明確政府雇員與公務(wù)員的責(zé)任。政府在引進(jìn)雇員之前首先應(yīng)清楚哪個部門的哪個位置缺人才，缺什么樣的人才。而政府雇員一旦引入，就要給其制定任職目標(biāo)。政府付高薪要想物有所值，就必須明確政府雇員的責(zé)權(quán)利，做到義務(wù)和權(quán)利對等，確保政府雇員有事可做，有施展才華的空間，避免重引進(jìn)輕使用。另外，政府雇員高出公務(wù)員十幾倍的年薪收入，難免造成普通公務(wù)員的心理失衡及對雇員的排斥孤立情緒。面對這種情況，政府更應(yīng)該使公務(wù)員正視其權(quán)利與責(zé)任，同時定期公開政府雇員的工作成績，用與雇員薪酬相等的成果來消除公務(wù)員的心理失衡，促進(jìn)二者之間真誠、高效的合作。再者，要明確政府雇員的工作責(zé)任及隸屬關(guān)系，使他們清楚應(yīng)該聽誰指揮、對誰負(fù)責(zé)，以免出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)，影響工作效率。

5.推進(jìn)公務(wù)員改革是關(guān)鍵。引入政府雇員無非有三個目的:一是解決政府的高新技術(shù)問題。二是政府雇員不享受現(xiàn)行公務(wù)員的住房、醫(yī)療、交通等福利待遇，可以節(jié)省政府的財(cái)政開支。三是引入競爭機(jī)制，激活公務(wù)員管理。而這三個目的可以通過現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度的改革來達(dá)到。首先完善公務(wù)員分類制度。注重特殊專業(yè)技術(shù)人才的錄用，優(yōu)化公務(wù)員知識結(jié)構(gòu)。其次要嚴(yán)格掌控公務(wù)人員的總量，控制行政成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。第三健全激勵和淘汰機(jī)制，激勵現(xiàn)有公務(wù)員要盡職盡責(zé)，真正扭轉(zhuǎn)公務(wù)員只進(jìn)不出的問題。所以，從更深層面來講，我們應(yīng)該抓住政府雇員制這個契機(jī)，穩(wěn)步推進(jìn)中國公務(wù)員制度的改革。

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1002-7408（2011）08-0019-03

梁偉檣（1987-），男，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2009級社會學(xué)研究生。

[責(zé)任編輯：陳合營]