陳媛媛 鄭素娟
(1.中共湖南省委黨校,湖南 長(zhǎng)沙 410006;2.朝陽(yáng)廣播電視大學(xué),遼寧 朝陽(yáng) 122000)
“新公共管理”與中國(guó)官僚體制的創(chuàng)設(shè)
陳媛媛1鄭素娟2
(1.中共湖南省委黨校,湖南 長(zhǎng)沙 410006;2.朝陽(yáng)廣播電視大學(xué),遼寧 朝陽(yáng) 122000)
新公共管理運(yùn)動(dòng)始于上世紀(jì)80年代,提出了現(xiàn)代行政改革的一種新思路,并為中國(guó)一些學(xué)者所倡導(dǎo)。但是,新公共管理運(yùn)動(dòng)與中國(guó)行政改革的側(cè)重點(diǎn)和途徑截然不同,中國(guó)未來(lái)的行政改革之路應(yīng)將重心放在官僚體制的建設(shè)上,適當(dāng)借鑒新公共管理主義,走出自己獨(dú)特的模式和道路。
新公共管理;官僚體制;創(chuàng)設(shè)
新公共管理興起于上世紀(jì)80年代,核心思想是利用市場(chǎng)力量來(lái)改造政府,強(qiáng)調(diào)在公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)最大化、政府最小化。這種方法和理念在西方市場(chǎng)機(jī)制成熟、私營(yíng)部門發(fā)達(dá)的國(guó)家實(shí)行后取得了不錯(cuò)的效果,其中也有一些值得我們借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。
1.在公共行政領(lǐng)域引入企業(yè)管理方法,提高政府工作效率。這些方法包括目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等。盡管政府管理與企業(yè)管理在目的、對(duì)象和方法上有差異,完全采用私營(yíng)企業(yè)的管理方法并不合適,但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視需求和顧客這些方面可以為公共管理所借鑒。通過(guò)將企業(yè)中精益求精的原則引入政府公共管理,可以提高政府管理人員的績(jī)效,更有效的控制政府預(yù)算,同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。
2.在政府公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共服務(wù)水準(zhǔn)。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。為了提高我國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的管理效率和水平,更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,我們可以借鑒西方的做法,在加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的宏觀管制的同時(shí),將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域,開(kāi)放部分公共服務(wù),允許和鼓勵(lì)私營(yíng)部門提供公共服務(wù),改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在基礎(chǔ)服務(wù)提供中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共服務(wù)的有效供給,從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
3.在行政管理領(lǐng)域引入實(shí)效機(jī)制,提升制度的約束性。我國(guó)目前還存在法制不健全,制度供給不足的情況,健全法制、完善制度仍將是我國(guó)行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是,制度是為政府完成行政管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的,因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí),應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處,而這一點(diǎn)恰是目前我國(guó)行政管理工作尤其應(yīng)該加強(qiáng)的一個(gè)方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴(yán);有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制,即使法律法規(guī)和管理制度再完善,依法行政也是一句空話。不過(guò),相對(duì)于我國(guó)的實(shí)際情況,公共管理的理論中還有一些我們必須加以注意的地方。
第一,市場(chǎng)行為并不等同于政府行為,也不能代替政府行為。市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)律不能簡(jiǎn)單套用到政府管理領(lǐng)域。新公共管理主張政府管理市場(chǎng)化,是對(duì)市場(chǎng)作用的過(guò)度迷信??偟膩?lái)說(shuō),市場(chǎng)行為與政府行為具有以下三大明顯差異:
(1)兩者的性質(zhì)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不同。市場(chǎng)行為是一種盈利性活動(dòng),追求的是利潤(rùn)、效率和效益的最大化。而政府行為是對(duì)社會(huì)的管理,不以盈利為目的,既要注重效率、經(jīng)濟(jì),更要關(guān)注社會(huì)公平。
(2)兩者所受的監(jiān)督和約束不同。市場(chǎng)活動(dòng)基本上只需要接受法律的規(guī)制,其活動(dòng)主體、范圍、程序都有較大的自由選擇的空間。而政府行為是一種法律的授權(quán)行為,同時(shí)也是一種公共授權(quán)行為,不僅受到來(lái)自立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格的法律約束,同時(shí)受到公眾、新聞媒體的審視和監(jiān)督,自由裁量的空間非常有限。
(3)兩者的復(fù)雜程度大不一樣。市場(chǎng)行為相比政府行為要單純?cè)S多,這是因?yàn)槭袌?chǎng)活動(dòng)是基于自愿的一種平等交易,所有的參與者都處于平等的地位,且不具有任何強(qiáng)制性,只要一方不愿意,交易即可取消。雖然也會(huì)受到諸多外部因素影響,但大多數(shù)干擾都可事先預(yù)防。政府的行為則相當(dāng)復(fù)雜,各種因素、各方利益,如政治的,經(jīng)濟(jì)的,軍事的,社會(huì)的,民族的,歷史的等等,交織在一起,相互作用,相互博弈,這些都是靠市場(chǎng)理性無(wú)法解決的。
第二,忽視了公、私部門的本質(zhì)差異,夸大了私營(yíng)部門經(jīng)驗(yàn)的作用。公共部門管理和私營(yíng)部門管理的差異主要體現(xiàn)在:目標(biāo)取向、責(zé)任內(nèi)容、權(quán)力來(lái)源、受制因素、運(yùn)作環(huán)境、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)域范圍和性質(zhì)等六個(gè)方面。這些差別足以讓按照私營(yíng)部門管理方式建立起來(lái)的政府在公共事物的處理過(guò)程中舉步維艱,難以作為。私營(yíng)部門重結(jié)果而不重過(guò)程的方法由于其產(chǎn)權(quán)明晰因而可以形成有效的防腐糾錯(cuò)機(jī)制。而在公共管理中,如果只注重結(jié)果的公平而忽視了程序、過(guò)程的正義的話,就會(huì)增加漏洞和腐敗的機(jī)會(huì),損害公眾的利益。私營(yíng)部門的管理模式還可能導(dǎo)致責(zé)權(quán)不明,將大量公共服務(wù)外包可能會(huì)使公共服務(wù)的質(zhì)量降低,而“職業(yè)主義”占據(jù)主導(dǎo)地位使政府成為實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的場(chǎng)所,使得政府部門中的公共精神有喪失殆盡的危險(xiǎn)。
著名公共行政學(xué)家喬治·弗雷德里克森就曾對(duì)新公共管理和企業(yè)型政府提出了批判。在他看來(lái),用企業(yè)型政府的方法解決政府出現(xiàn)的問(wèn)題并非良方。以節(jié)省經(jīng)費(fèi)來(lái)達(dá)成良好政府的承諾是對(duì)行政行為過(guò)于簡(jiǎn)單的思考;市場(chǎng)已經(jīng)造成了大量的社會(huì)問(wèn)題,不能繼續(xù)把政府視為市場(chǎng)這種錯(cuò)誤的思考方式;公民不是顧客,而是國(guó)家和社會(huì)的主人,顧客至上理念摧毀了公民神圣的觀念;民營(yíng)化、市場(chǎng)化和放松管制將導(dǎo)致更大腐敗的出現(xiàn)[1]??梢钥闯觯词乖跉W美國(guó)家,對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的效果提出質(zhì)疑也大有人在。因此,在我國(guó)的行政改革中,新公共管理的經(jīng)驗(yàn)和理論可以借鑒,但是我們行政改革的當(dāng)務(wù)之急還是要建立起一支成熟、專業(yè)的公務(wù)員隊(duì)伍,而不是急于將市場(chǎng)的力量引進(jìn)來(lái)。
對(duì)于官僚制度,國(guó)人往往將它與“官僚主義”混為一談,這實(shí)在是大大的誤會(huì)了。根據(jù)馬克思·韋伯的觀點(diǎn),現(xiàn)代官僚制度是法理型組織的典型形式,它具有精確、穩(wěn)定、專業(yè)、紀(jì)律嚴(yán)格和可靠等優(yōu)點(diǎn),能達(dá)到最高的組織效率。其等級(jí)化、職業(yè)化、程序化、非人格化和政治中立等原則,有效的克服了行政組織中的貪污腐敗、效率低下、任人唯親、隨意性行為和政黨分贓等現(xiàn)象。官僚制組織所傳輸?shù)膬蓚€(gè)重要理念:“組織及其規(guī)定比組織中任何人更重要”和“沒(méi)有法律以外的權(quán)威應(yīng)該得到遵守”支撐了西方國(guó)家大半個(gè)世紀(jì)的穩(wěn)定發(fā)展,伴隨著西方資本主義國(guó)家成功完成工業(yè)化進(jìn)程。
不過(guò)隨著社會(huì)的不斷發(fā)展,現(xiàn)代官僚制度也出現(xiàn)了預(yù)算超支、效率低下、漠視公平等問(wèn)題。因此,新公共管理運(yùn)動(dòng)自興起之日起,就將矛頭對(duì)準(zhǔn)了官僚制度的兩大支柱:政治與行政分離制和官僚制。傳統(tǒng)公共行政之所以受到越來(lái)越多的抨擊,是因?yàn)檎闻c行政二分法將政治與行政過(guò)于極端地分開(kāi),政治層包攬決策權(quán)和承擔(dān)一切責(zé)任,而行政層則被限定為執(zhí)行機(jī)構(gòu),過(guò)于強(qiáng)調(diào)專業(yè)能力和扮演技術(shù)性、工具性的角色。政治與行政的截然分開(kāi),一方面使掌握了專業(yè)技術(shù)和大量信息的行政層缺乏決定權(quán),而擁有決策權(quán)的政治層則因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱等原因無(wú)法依據(jù)實(shí)際情況作出正確的決策;另一方面,由于行政層徹底淪為執(zhí)行機(jī)構(gòu),致使在執(zhí)行政治決策時(shí)出現(xiàn)“重過(guò)程,不重結(jié)果”的現(xiàn)象:沒(méi)有行政自由裁量權(quán)的行政層只注重對(duì)命令的執(zhí)行,漠視結(jié)果、責(zé)任和社會(huì)公平。這樣就使其成為新公共管理理論痛批的對(duì)象。
而在中國(guó),情形恰恰相反。我國(guó)在行政管理過(guò)程中所遇到的種種問(wèn)題都是由于黨政不分,法律規(guī)章制度不健全,行政組織專業(yè)化程度不高和權(quán)責(zé)不明所致。其實(shí),不論是從理論上還是從實(shí)踐上來(lái)看,政治與行政都不可能從根本上分開(kāi)。但是適當(dāng)劃分其權(quán)力和責(zé)任,在兩個(gè)領(lǐng)域中采用不同的方法加以管理,有助于造就一批有回應(yīng)力、對(duì)民眾負(fù)責(zé)的政治家和一支掌握了專業(yè)技能的、職業(yè)化的行政精英隊(duì)伍。但我國(guó)目前的問(wèn)題不是“分”的問(wèn)題,而是政治與行政結(jié)合得過(guò)于緊密,不但在宏觀層面和中央,在微觀層面和基層也是如此。同時(shí),我國(guó)現(xiàn)代官僚制度的發(fā)展仍然大大落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家,它的發(fā)展程度和水平與我國(guó)目前所處的工業(yè)化發(fā)展階段是相吻合的。在行政管理的實(shí)踐中,權(quán)大于法,無(wú)視規(guī)則,裙帶之風(fēng)的現(xiàn)象比較普遍;部分公職人員素質(zhì)不高,缺乏必要的專業(yè)技能也是亟待解決的問(wèn)題。
由此可以看出,新公共管理所提倡的理念適用于市場(chǎng)機(jī)制成熟、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和官僚制健全的國(guó)家。新公共管理運(yùn)動(dòng)的基本驅(qū)動(dòng)力正是這些國(guó)家中過(guò)度發(fā)展、飽受爭(zhēng)議的傳統(tǒng)官僚制;這些國(guó)家成熟的市場(chǎng)機(jī)制,健全的制度和強(qiáng)大的非政府力量則是其成功的基本保障。而這一切,恰恰是中國(guó)缺乏的:官僚制發(fā)展不完善;市場(chǎng)機(jī)制、法律制度不夠成熟;公共行政中的非政府力量弱小。因此,我國(guó)的行政改革不能照搬“新公共管理”思想,而應(yīng)該有自己獨(dú)特的模式和道路。現(xiàn)階段及今后一段時(shí)期內(nèi),我國(guó)行政改革的重點(diǎn)必須放在這兩個(gè)方面:一方面,政治與行政的適度分離,加快黨政分開(kāi)的步伐,黨只在宏觀的層面上進(jìn)行政治決策,不再深入到微觀和技術(shù)層面;另一方面,加緊建設(shè)“非人格化”的、注重法制和程序的、高度專業(yè)化的官僚制組織,以及一支綜合素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平高的現(xiàn)代官僚隊(duì)伍,使我國(guó)的行政管理走向制度化、程序化和法制化。
1.現(xiàn)代官僚隊(duì)伍是國(guó)家官僚制度的組織基石。不言而喻,現(xiàn)代官僚體系是與工業(yè)化和機(jī)器大生產(chǎn)相適應(yīng)的政府組織形式。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)后發(fā)展的大國(guó)而言,盡管國(guó)家發(fā)展的歷史周期一如過(guò)去的20年所顯示的那樣是可能大大縮短的,但國(guó)家發(fā)展的歷史序列卻是無(wú)法跨越的。這意味著,在今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期,與工業(yè)文明相一致又契合中國(guó)實(shí)際國(guó)情的規(guī)范的官僚制仍將是中國(guó)政府制度建設(shè)的基本任務(wù)之一。
因此,中國(guó)需要進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)。從發(fā)達(dá)國(guó)家200年公共行政管理的實(shí)踐來(lái)看,官僚制因其準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律性、可靠性而成為應(yīng)用于復(fù)雜國(guó)家組織的最有效、最合理的管理形式。而目前中國(guó)的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)顯然還沒(méi)有達(dá)到這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),我們還需要進(jìn)一步努力,打造一支對(duì)黨忠誠(chéng)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、精確、穩(wěn)定、專業(yè)的公務(wù)員隊(duì)伍,以更好地服務(wù)于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)。
2.負(fù)責(zé)任、有回應(yīng)力的新型政府是國(guó)家官僚制度的有力保障。提高政府效率,促進(jìn)民眾對(duì)政府有效性的認(rèn)同是當(dāng)前各級(jí)政府都必須迫切解決的一個(gè)重大問(wèn)題。我國(guó)由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,權(quán)力過(guò)分集中,政府對(duì)一些事情大包大攬。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和健全,這一弊端勢(shì)必要得到解決。
當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于政府的改革和重塑,遵循的無(wú)非就是這樣兩點(diǎn):一是受古典自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典主義學(xué)說(shuō)的影響,視政府為一種“惡”,主張縮小政府規(guī)模,限制政府作用[2];另一方面,新公共管理主義認(rèn)為不光是要縮小政府規(guī)模,更要以企業(yè)的方法來(lái)改造政府,使公共服務(wù)民營(yíng)化,實(shí)行所謂“契約外包”。他們認(rèn)為只要將公共行政服務(wù)承包出去,就可以改進(jìn)公共行政,因?yàn)樗饺私M織和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)可以做得更好,更經(jīng)濟(jì)[3]。 但是,這樣的經(jīng)驗(yàn)并不一定都是適宜的,也不是每個(gè)人都贊同的。應(yīng)該說(shuō),政府猶如一個(gè)三角板凳,效率、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平構(gòu)成了它的三條腿。在注重經(jīng)濟(jì)、效率的同時(shí),公平問(wèn)題更是重中之重。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),政府是一種在暴力上具有比較優(yōu)勢(shì)的組織,由政府界定產(chǎn)權(quán),可以有效地防止 “搭便車”現(xiàn)象,解決“外部性”問(wèn)題以及維護(hù)社會(huì)的公平公正。無(wú)論在理論上還是在現(xiàn)實(shí)中政府具有多大的侵略性和擴(kuò)張性,都不能必然推導(dǎo)出政府是一種無(wú)益的 “惡”,相反它是一種必要的“惡”——用“憲法和法律的鎖鏈”約束住的政府能有效地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。“如果沒(méi)有有效的政府,經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵,這已越來(lái)越成為人們的共識(shí)”。[4]弗雷德里克森也認(rèn)為 “政府問(wèn)題的解決之道在于更多的政府,而不是更少的政府”[5]。政府的規(guī)模應(yīng)該在法律的規(guī)范下,在效率的基礎(chǔ)上視其職能而定,一味片面的追求“小政府”也是不可取的。負(fù)責(zé)任、有回應(yīng)力的新型政府不僅能夠在公共事務(wù)的處理上極富效率,而且在面對(duì)公平問(wèn)題時(shí)能夠以民眾的福祉為重,這樣的政府是現(xiàn)代國(guó)家官僚制度的強(qiáng)有力后盾和保障,有了這樣的政府形式,專業(yè)、可靠的現(xiàn)代官僚們才能夠本著公平、民主、高效的原則開(kāi)展工作。
在當(dāng)今世界,各國(guó)的行政改革進(jìn)行得如火如荼,尤其是西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家,各種理論、觀點(diǎn)層出不窮,花樣百出。在這種大環(huán)境下,我國(guó)的行政改革在學(xué)習(xí)和借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),更要從本國(guó)國(guó)情出發(fā),立足本國(guó)實(shí)際,走出一條符合自身特色的、行之有效的行政改革之路。而這一切的前提和重中之重,則是建立起完善的國(guó)家官僚制度,建設(shè)一支高效、專業(yè)、可靠的現(xiàn)代官僚隊(duì)伍,更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。
[1][3][5]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003,(10).
[2]張成福.公共管理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002,(9).
[4]世界銀行.1997年世界發(fā)展報(bào)告——變革世界中的政府[R].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997.17-18.
責(zé)任編輯 侯 琦
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1672-2426(2011)10-0055-03
陳媛媛(1983-)女,四川南充人,中共湖南省委黨校講師,研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論與當(dāng)代中國(guó)政治研究。
鄭素娟(1968-)女,遼寧朝陽(yáng)人,朝陽(yáng)廣播電視大學(xué)講師,研究方向?yàn)檎卫碚摗?/p>