曾維和

當(dāng)代西方國家地方政府組織重組及變革新動向

曾維和

組織重組是當(dāng)代西方國家地方政府結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)重要工具。當(dāng)代西方國家地方政府的組織重組產(chǎn)生了政策過程理論、新公共管理理論和公共選擇理論三種解釋性理論。經(jīng)過組織重組，當(dāng)代西方國家地方政府建立了一種以規(guī)范化、小型化、彈性化和任務(wù)化為特征的新型組織結(jié)構(gòu)。這對我國當(dāng)前地方推進(jìn)大部制改革與服務(wù)型政府建設(shè)具有借鑒意義。

當(dāng)代西方國家;地方政府;組織重組

地方政府組織重組是當(dāng)代西方國家機(jī)構(gòu)調(diào)整和分權(quán)化改革的產(chǎn)物。地方政府組織重組對政府間和政府內(nèi)的責(zé)任分工、權(quán)力配置、資源分享的結(jié)構(gòu)、方式與流程進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而使組織能夠更好地適應(yīng)社會需求和公共服務(wù)需求的發(fā)展。系統(tǒng)地研究當(dāng)代西方國家地方政府組織重組對我國當(dāng)前地方推進(jìn)大部制改革與服務(wù)型政府建設(shè)無不具有啟示意義。

一、組織重組的緣起、動因與內(nèi)容

重組(Reorganization)就是對政府組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系、決策與管理方式進(jìn)行重新調(diào)整與建構(gòu)的一種改革過程。通過行政機(jī)構(gòu)組織重組以減少官僚制的高成本、提高服務(wù)效率是西方國家行政改革中反復(fù)出現(xiàn)的一個(gè)主題。各國都把組織重組作為其綜合改革項(xiàng)目的核心組成部分，州級政府及地方層級的組織重組更是備受歡迎。從20世紀(jì)開始，美國經(jīng)歷了三次組織重組的改革浪潮:重疊的市政改革運(yùn)動(1911—1936)、布朗洛委員會的建議(Brownlow Committee recommendation，1937—1946)和從1965年持續(xù)到今天的組織重組改革。在20世紀(jì)90年代后，英國、澳大利亞、新西蘭等西方國家都進(jìn)行了組織重組的改革運(yùn)動。

行政組織重組并不是一個(gè)新東西，在傳統(tǒng)的行政理論中，組織重組被看成是減少雇員和節(jié)約成本的一個(gè)重要手段。如果說組織重組是一個(gè)有效的解決方法，那么它要解決的問題是什么呢?Kenneth J．Meirer把傳統(tǒng)組織重組要解決的問題歸結(jié)為兩個(gè)方面［1］396-400:一是行政結(jié)構(gòu)類似的混亂。如機(jī)構(gòu)間的重復(fù)計(jì)劃、一些機(jī)構(gòu)被利益群體所控制、未經(jīng)控制的政府諸多領(lǐng)域的行政首長(chief executive)批準(zhǔn)和許可而選舉和任命官員、各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)困難，等等。二是官僚制分裂的機(jī)構(gòu)及其低效率所導(dǎo)致的聯(lián)邦和州之間許多官僚機(jī)構(gòu)的政治性獨(dú)立。諸多機(jī)構(gòu)可以把它們的客戶支持、政策專家、內(nèi)聚性和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系構(gòu)成的獨(dú)立作為選舉行政首長的權(quán)力基礎(chǔ)。這樣，對機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)建議可能會被忽略，破壞，甚至遭到反對。對于政治性的官員，政治性的獨(dú)立通常和結(jié)構(gòu)性的獨(dú)立同時(shí)共存。這導(dǎo)致官僚帝國和膨脹的預(yù)算成為優(yōu)先選擇，通常與主管的行政首長難以達(dá)成一致。這些問題的存在，使官僚制下的公共機(jī)構(gòu)與其服務(wù)公眾的職責(zé)背道而馳。因此，必須通過組織重組改善官僚機(jī)構(gòu)的效率、效能和效益，以滿足民眾對公共服務(wù)的需求。

傳統(tǒng)組織存在的問題是當(dāng)代西方各國政府組織重組的體制內(nèi)動因。那么，西方國家，乃至全球性的政府組織重組還受到哪些因素的影響呢?英國學(xué)者M(jìn)．Chisholml在《英國地方政府的結(jié)構(gòu)改革:言詞與現(xiàn)實(shí)》一書中從內(nèi)外兩個(gè)方面歸納了20世紀(jì)90年代以來英國政府組織重組的原因:內(nèi)因是英國地方政府長期存在的發(fā)展需求、壓力及管理問題;外因是經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代多種社會環(huán)境的變化［2］7這一分析具有很強(qiáng)的代表性，當(dāng)代西方國家政府組織重組正是在經(jīng)濟(jì)社會全球化和福利社會瓦解的背景下尋求和應(yīng)對社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，滿足公民對公共服務(wù)需求不斷提高的壓力所做的一種結(jié)構(gòu)性調(diào)整和改革。從組織重組的研究內(nèi)容看，主要集中在兩個(gè)方面:一是關(guān)于組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、程序，以及問題的協(xié)調(diào)和整合的研究;二是組織間關(guān)系的理論，主要包括府際關(guān)系、資源依賴與交換的相關(guān)理論。

當(dāng)代西方國家組織重組的內(nèi)容極其廣泛，既包括地方政府組織重組，也包括中央政府組織重組。孫柏瑛教授認(rèn)為地方政府重組的內(nèi)容主要包括地方行政區(qū)域重新劃分、地方機(jī)構(gòu)重新設(shè)計(jì)和建制、政府間機(jī)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整、資源分享和分配結(jié)構(gòu)再造等，涉及的領(lǐng)域可以歸結(jié)為地方政府結(jié)構(gòu)重構(gòu)和地方政府功能調(diào)整兩個(gè)緊密聯(lián)系的部分［3］179-180。也有學(xué)者把西方發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)80年代以來地方政府組織重組的內(nèi)容歸結(jié)為組織、決策和資源三個(gè)方面的變革(見表1)。

表1 西方發(fā)達(dá)國家地方政府組織重組的基本內(nèi)容

綜上所述，政府組織重組最基本的內(nèi)容是組織結(jié)構(gòu)的重組和調(diào)整，同時(shí)也包括權(quán)力關(guān)系、決策方式、管理功能等方面的改革。

二、三種理論視角下地方政府組織重組的實(shí)踐及評析

20世紀(jì)90年代后西方國家掀起了組織重組的浪潮，產(chǎn)生了很多解釋性理論，主要有政策過程理論、新公共管理理論和公共選擇理論。當(dāng)代西方各國政府以這些理論為指導(dǎo)，進(jìn)行了內(nèi)容豐富的地方政府組織重組改革，取得了一定的成效，也產(chǎn)生了新的問題。

(一)政策過程視角下的地方政府組織重組

政策過程理論主要聚焦于政治性考慮，對組織重組過程中一些充滿吸引力的政治性問題進(jìn)行分析。史蒂夫·里奇(Steve Leach)在《地方政府審查:一個(gè)“政策過程”的視角》一文中對政策過程理論與地方政府組織重組進(jìn)行了初步分析［4］18-38。我們以此文相關(guān)內(nèi)容解讀政策過程視角下的地方政府組織重組的基本內(nèi)涵。對地方政府組織重組進(jìn)行分析的政策過程理論有多種模型，史蒂夫·里奇認(rèn)為主要有“理性模型(rational model)”和“垃圾箱模型(garbage can model)”兩種基本類型。

“理性模型”是一種較為熟悉的政策分析工具，它的基本要點(diǎn)及特征是:對提出的問題有一個(gè)明確的、無歧義的陳述;有一系列給予優(yōu)先秩序排列的標(biāo)準(zhǔn)，對不同解決方法的潛在效果能夠做出明確的評估;對于政策變量當(dāng)前的和未來的特征的相關(guān)信息能夠系統(tǒng)地收集和分析;對解決方法有一個(gè)廣泛的研究，并制定出一些可選擇的解決方案;基于制定的標(biāo)準(zhǔn)和收集的信息對可選擇的解決方案進(jìn)行系統(tǒng)的評估。

“垃圾箱模型”與理性模型具有很大的區(qū)別，它提出了一種不同于理性模型的，具有競爭性的路徑依賴。科恩和奧爾森等學(xué)者首次對垃圾箱模型進(jìn)行概念化，他們認(rèn)為垃圾箱模型的基本特征包括:目標(biāo)或偏好設(shè)置并不像理性模型那樣整齊劃一和旗幟鮮明，目標(biāo)可以是含混的、自相矛盾的和充滿迷惑的，偏好是根據(jù)行動定義而不是先于行動，通過行動揭示和發(fā)現(xiàn)偏好后才制定決策;第二個(gè)核心特征就是技術(shù)的不確定性，政策制定者在一個(gè)劣勢條件下做決策，對要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)缺乏明確的理解，因?yàn)槭澜缡清e(cuò)綜復(fù)雜的，如何有效地介入，往往可能超越?jīng)Q策者的能力;第三個(gè)特征是易變性參與(fluid participation)，決策者在辯論中可以自由地選擇進(jìn)入和退出。由于問題沒有具體地界定，因此可以通過對證據(jù)進(jìn)行仔細(xì)的審查以尋求解決方法。垃圾箱模型認(rèn)為可以根據(jù)問題、解決方法、參與和選擇機(jī)會現(xiàn)實(shí)地做出政策決策。

雖然這兩個(gè)理論模型的基本原則應(yīng)用起來都具有明顯的缺陷，但是應(yīng)用在地方政府組織重組過程中，它們都能進(jìn)行一定的理論解釋。例如，英國地方政府委員會關(guān)于地方政府重組方案的制定過程就很好地體現(xiàn)了政策過程的這兩種理論。1992年，根據(jù)《英國地方政府法》所規(guī)定的“反映社區(qū)身份和利益”、“確保地方政府的便捷和效率”等條款的要求，英國地方政府委員會假定目前地方政府兩層級的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)不能滿足條款的要求，不能提供有效的公共服務(wù)，必須進(jìn)行改革和重組。由此，以理性模型的基本原則為指導(dǎo)，英國地方政府委員會在梳理了地方政府的四項(xiàng)基本職能(傳播權(quán)力的政治機(jī)制、社區(qū)價(jià)值的表達(dá)工具、公共物品和公共服務(wù)的分配機(jī)制和地方政府本身的能力建設(shè))基礎(chǔ)上，制定了四項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)和十項(xiàng)次級標(biāo)準(zhǔn)(見表2)。

表2 英國地方政府委員會評審地方政府的標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)體系，英國地方政府委員會認(rèn)為地方政府組織重組必須改革原來的兩層組織結(jié)構(gòu)，建立起一種單一化的組織結(jié)構(gòu)模式。該委員會認(rèn)為單一化組織結(jié)構(gòu)模式共有五種可供選擇的方案:(1)單一化的郡(Unitary County)。這種方法就是把整個(gè)郡變成一個(gè)獨(dú)立的單一化行政機(jī)構(gòu)。(2)單一化的管區(qū)(Unitary District)。這種方法就是一個(gè)郡內(nèi)既有的管區(qū)都被建議獲得單一化的地位。(3)單一化的介質(zhì)(Unitary Intermediate)。這種方法就是把一個(gè)郡細(xì)分成一系列單一化的機(jī)構(gòu)。(4)維持不變(No Change)。這種方法就是這個(gè)郡保持原狀(status quo)。(5)混合體(Hybrid)。這種方法就是一個(gè)郡在整體上仍然維持原狀，只是允許建立一兩個(gè)單一化的機(jī)構(gòu)作為特例。

在選擇和實(shí)施方案時(shí)，地方政府委員會的相關(guān)活動大體地分成了四個(gè)階段:第一個(gè)階段是從1992年到1993年3月。地方政府委員會在一個(gè)區(qū)域內(nèi)的十個(gè)郡實(shí)施它的建議草案。第二個(gè)階段是1993年夏到1994年夏，地方政府委員會在29個(gè)郡實(shí)施它的建議草案，并在第一階段的十個(gè)區(qū)實(shí)施它的最終建議。第三個(gè)階段是1994年夏到1995年7月。最終建議在29個(gè)郡全部實(shí)施。第四個(gè)階段是從1995年3月到1996年初，庫克委員會通過(Cooksey Commission)21個(gè)特別區(qū)域的單一化身份。

可見，英國地方政府委員會的組織重組過程的初期和中期主要是實(shí)施理性模型。但從整個(gè)過程來看又具有很多垃圾箱模型的特色，如含混的、自相矛盾的目標(biāo)，缺乏實(shí)施這些目標(biāo)的具體化方法，決策者的易變性參與和漸進(jìn)式地尋求解決問題的方案，等等。

(二)新公共管理與單一化的地方政府組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建

組織結(jié)構(gòu)分散化是新公共管理理論在公共組織再造中的一項(xiàng)基本主張。英國學(xué)者羅伯特·利奇(Robert Leach)和尼爾·巴涅特(Neil Barnett)在《新公共管理與地方政府審查》一文中詳細(xì)地回顧和評估了英國新公共管理改革中地方政府對單一化組織結(jié)構(gòu)選擇的效果［5］39-55。他們認(rèn)為新公共管理盡管有多種解釋，但其核心的要素主要包括如下幾個(gè)方面:反映私營部門而不是傳統(tǒng)公共行政規(guī)范和實(shí)踐的管理主義文化;更多的管理主義委托授權(quán)、地方分權(quán)和組織分散化;強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、效率和效能;績效測量、標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo);條款和付費(fèi)的靈活性，有時(shí)包括與付費(fèi)相關(guān)的績效;更加地強(qiáng)調(diào)顧客選擇和服務(wù)質(zhì)量，把一些服務(wù)供給向私營部門簽約外包;提倡公私部門的合同關(guān)系，把服務(wù)的供給者和生產(chǎn)者的職責(zé)分開;在公共部門中提倡競爭、市場和準(zhǔn)市場。

羅伯特·利奇和尼爾·巴涅特基于上述新公共管理的理念具體分析了20世紀(jì)90年代英國的地方政府組織重組改革。他們認(rèn)為，20世紀(jì)70年代英國雖進(jìn)行了新公共管理改革，但其地方政府結(jié)構(gòu)改革一直進(jìn)展得很緩慢。到了20世紀(jì)90年代初，新公共管理組織重組的理念才在英國地方政府取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。1991年，英國《為質(zhì)量而競爭》白皮書全面宣布:“20世紀(jì)90年代的地方政府模型和進(jìn)入21世紀(jì)的政府模式就是塑能機(jī)構(gòu)(enabling authority)?！币罁?jù)《1992年地方政府法》成立的地方政府委員會提出了兩點(diǎn)目標(biāo)性建議:(1)反映人的身份與利益的地方社區(qū);(2)實(shí)現(xiàn)有效的和便捷的地方政府。這些目標(biāo)性建議的基本取向與塑能機(jī)構(gòu)在本質(zhì)內(nèi)涵上是一致的，就是要建立一種單一性機(jī)構(gòu)(unitary authority)，把地方機(jī)構(gòu)作為一個(gè)采購者的角色，是這個(gè)委員會通過深思熟慮而提出的建立一種滿足下個(gè)世紀(jì)需要的地方政府結(jié)構(gòu)。因此，幾乎所有的塑能機(jī)構(gòu)或單一性機(jī)構(gòu)都把新的管理環(huán)境和顧客服務(wù)作為關(guān)注的重點(diǎn)。尤其是在小型區(qū)域的公共服務(wù)中，“更加地貼近民眾”和“更多地滿足地方需求”更是成為這些機(jī)構(gòu)的基本使命。因此，小規(guī)模的組織和單一化機(jī)構(gòu)就被看成是代表了新公共管理理論親近地方、分權(quán)和授權(quán)等術(shù)語的積極優(yōu)勢，而備受新公共管理改革國家的地方政府所青睞。

(三)公共選擇理論與多樣化地方政府組織結(jié)構(gòu)選擇

公共選擇理論與新公共管理理論關(guān)系極為密切，很多學(xué)者認(rèn)為它是新公共管理的一個(gè)理論基礎(chǔ)。但是，公共選擇理論在解釋地方政府組織重組時(shí)又具有與新公共管理不同的特點(diǎn)和優(yōu)勢。喬治A．博伊恩(George A．Boyne)在《公共選擇理論與地方政府結(jié)構(gòu):蘇格蘭和威爾士組織重組的評估》一文中具體地分析了公共選擇理論在地方政府重組中的作用［6］56-72。下面以此文的相關(guān)內(nèi)容解析公共選擇理論與地方政府組織結(jié)構(gòu)重構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容。

公共選擇理論已經(jīng)流行50多年了，它以經(jīng)濟(jì)推理為基礎(chǔ)，表現(xiàn)為明確的假設(shè)和推理的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)忍卣?。公共選擇理論雖然在美國、英國等西方國家地方政府管理的文獻(xiàn)中得到過大量的論述，但是關(guān)于一個(gè)組織結(jié)構(gòu)的綜合模型目前仍然沒有形成。公共選擇理論的主要內(nèi)容可以概括為兩點(diǎn):一是自利性公理(self-interest axiom)。它假設(shè)人性是自私自利的，所有人都有自己的利益驅(qū)動，政策決策者將追求私利而不是公共利益。二是政治家和官員等可以通過競爭壓力的約束重新導(dǎo)向公共利益。公共選擇理論把地方政府看作是一個(gè)行業(yè)，在這個(gè)行業(yè)的市場中，基于公共服務(wù)形成買者和銷售者。買者是特定區(qū)域內(nèi)通過稅收為他們選擇付費(fèi)的家庭和企業(yè)，銷售者則是間接或直接為公眾提供服務(wù)的政治家和官僚。這樣，競爭就有兩種情況:不同區(qū)域的機(jī)構(gòu)為著家庭和企業(yè)在市場中的份額而展開的地理空間的競爭;地方政府的不同層級為著地方稅收的份額在同一區(qū)域內(nèi)展開的競爭。以這些觀點(diǎn)為基礎(chǔ)，喬治A．博伊恩認(rèn)為公共選擇理論下的地方政府組織結(jié)構(gòu)主要有如下三種選擇:

其一，碎片化(Fragmentation)。碎片化組織結(jié)構(gòu)由許多單位(unit)組成，它主要包括“統(tǒng)一”的結(jié)構(gòu)和碎片化結(jié)構(gòu)兩種極端形式:在一個(gè)“統(tǒng)一”的結(jié)構(gòu)，它的服務(wù)通過一個(gè)覆蓋整個(gè)區(qū)域的獨(dú)立單位進(jìn)行提供，如在一個(gè)單一層級的體系中，每個(gè)機(jī)構(gòu)具有壟斷整個(gè)地方性服務(wù)的權(quán)力。而在一個(gè)碎片化結(jié)構(gòu)里，地方政府被每個(gè)層級的單位細(xì)分為許許多多的層級。公共選擇理論偏愛碎片化結(jié)構(gòu)，主要是因?yàn)樗磳鹘y(tǒng)組織那種大規(guī)模的、等級式的和多目標(biāo)組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為碎片化結(jié)構(gòu)能夠很好地組織地方公共服務(wù)。碎片化組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)競爭性結(jié)構(gòu)，它包括橫向碎片化(許多數(shù)量的地方單位)和縱向碎片化(地方政府的各個(gè)層級)。

其二，集中化(Concentration)。集中化組織結(jié)構(gòu)中的各單位具有均等的市場份額。碎片化的制度安排將會導(dǎo)致競爭性行為和更好的效能。但如果是一個(gè)大規(guī)模的單位主導(dǎo)下的許多競爭者情況就未必如此。在這種情況下，即使是碎片化結(jié)構(gòu)也會導(dǎo)致壟斷行為。因此，公共選擇理論強(qiáng)調(diào)不僅要地方市場中的碎片化，還要提高集中的程度。換言之，不僅要強(qiáng)調(diào)單位的數(shù)量，還要注重它們之間權(quán)力的分配。這種市場結(jié)構(gòu)的維度可以是橫向的，也可以是縱向的。橫向集中是指在同一地方層級內(nèi)市場份額的分配，縱向的集中是指覆蓋一區(qū)域內(nèi)不同地方層級市場份額的分配。在垂直集中的結(jié)構(gòu)中，“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”可能會從同一組織提供一定范圍內(nèi)的服務(wù)中獲得優(yōu)勢。

其三，靈活性(Flexibility)。靈活性組織結(jié)構(gòu)具有很低的壁壘進(jìn)入和退出。除了碎片化和集中化之外，一個(gè)充分競爭的地方政府結(jié)構(gòu)將包含較大的靈活性，在現(xiàn)有的單位之間交換服務(wù)，并且有可能建立新的單位和廢除舊的單位。也就是如果消費(fèi)者對一個(gè)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)不滿意，就可以轉(zhuǎn)向給它提供回應(yīng)性的其他單位。這種“消費(fèi)者權(quán)力”的形式將會對地方政府市場中的供給者產(chǎn)生持續(xù)的壓力。最早提出這種靈活性的是20世紀(jì)50年代晚期的美國雷克伍德計(jì)劃(lakewood plan)，該計(jì)劃被認(rèn)為是一個(gè)準(zhǔn)市場的原型，在那里，公共和私有生產(chǎn)者在地方政府的規(guī)則下相互競爭。因此，靈活性的地方政府結(jié)構(gòu)就是在現(xiàn)有單位的市場份額中造成一個(gè)持續(xù)的競爭性壓力，同時(shí)公民具有建立一個(gè)新的單位給他們提供服務(wù)的權(quán)利。

在公共選擇理論的指導(dǎo)下，當(dāng)代西方國家的地方政府進(jìn)行了多樣化組織結(jié)構(gòu)的選擇。以英國的蘇格蘭和威爾士地方政府為例，它們都進(jìn)行了公共選擇理論三種組織結(jié)構(gòu)模式的重組實(shí)踐，其組織重組的要素都非常簡單和相似:蘇格蘭在1975年建立的九大區(qū)域和53個(gè)轄區(qū)都被29個(gè)單一化的機(jī)構(gòu)所取代。只有三個(gè)島嶼的地方議會在保持單一化地位的同時(shí)異常地保持兩個(gè)層級體系。威爾士1974年建立的八大郡和37個(gè)轄區(qū)被29個(gè)單位組成的新結(jié)構(gòu)所取代。蘇格蘭和威爾士地方政府在組織重組中還創(chuàng)立了兩種類型的單位，即由直接選舉產(chǎn)生，并具有征稅權(quán)力的主單位和僅僅具有主單位兩個(gè)特征之一的次級單位，在這個(gè)框架下，這兩個(gè)地方政府的組織重組明顯地具有公共選擇理論的三種組織結(jié)構(gòu)模式的某些特征:(1)碎片化的組織結(jié)構(gòu)特征。在蘇格蘭和威爾士，除了主單位只有一個(gè)層級外，次單位具有多個(gè)層級。這些具有稅收規(guī)范性操作的主體超出了單一化機(jī)構(gòu)的規(guī)模。例如，單獨(dú)聯(lián)合委員會(separate joint boards)具有消防和警察服務(wù)的責(zé)任。此外，如果單一化機(jī)構(gòu)不能滿足既定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府還保留了建立聯(lián)合主體提供服務(wù)的權(quán)力。同時(shí)這兩個(gè)地方政府還建立了只具有直接選舉權(quán)而沒有征稅權(quán)的區(qū)域委員會(Area committees)。因此，公共選擇理論垂直碎片化以一種新的結(jié)構(gòu)在這兩個(gè)地方政府組織重組中得以維持，但識別其橫向碎片化的理想模型具有一些困難，尤其是很難用公共選擇理論去描述地方單位的最優(yōu)數(shù)量。(2)集中式組織結(jié)構(gòu)特征。公共選擇理論暗含著各政府層級或同一層級各單位同等的市場份額將產(chǎn)生好的績效。橫向集中可以根據(jù)分析既定的區(qū)域市場中跨地方單位人口數(shù)量進(jìn)行測量。組織重組后，蘇格蘭新的組織結(jié)構(gòu)比舊的組織結(jié)構(gòu)里的市場份額的分配和擴(kuò)散更加平均，其人口規(guī)模的變異系數(shù)也同時(shí)降低了很多。在威爾士，組織重組的影響更具有混合性，新單位的人口規(guī)模分布比轄區(qū)舊單位更為均勻，但比郡內(nèi)的單位更加寬泛。由于許多政府層級覆蓋在同一區(qū)域，因此，人口的數(shù)字也可以測量垂直化集中。蘇格蘭和威爾士組織重組后橫向的集中從側(cè)面反映了縱向組織結(jié)構(gòu)也得到了一定程度的集中。(3)靈活性的組織結(jié)構(gòu)特征。在蘇格蘭和威爾士組織重組中該結(jié)構(gòu)特征反映不多，這是因?yàn)樵谥亟M過程中它們都沒有授予公眾新的權(quán)力去改變結(jié)構(gòu)化的管理安排，從而缺乏對因地理變異的公眾偏好敏感性的回應(yīng)。由于英國的委員會很重視每個(gè)地方的民意調(diào)查，并采用每個(gè)區(qū)域的民意要求，因此，蘇格蘭和威爾士保留了大量的維持原狀的兩層級組織結(jié)構(gòu)，而單一化的機(jī)構(gòu)建立為數(shù)不多，且新的地方政府組織結(jié)構(gòu)比舊的在靈活性方面增加不多，至少在威爾士，它的組織重組伴隨著很少的靈活性［6］56-72。

三、組織重組下西方地方政府組織結(jié)構(gòu)變革的特色及趨向

經(jīng)過組織重組之后，當(dāng)代西方各國的政府組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化。這個(gè)變化既有個(gè)性的特色，也具有趨同性的特征。其中一個(gè)最基本的趨同性特征就是政府組織結(jié)構(gòu)趨向扁平化，即政府組織由原來的高度集權(quán)、等級式的組織結(jié)構(gòu)變革為適度分權(quán)、層少點(diǎn)多的扁平結(jié)構(gòu)。英國地方政府結(jié)構(gòu)化重組就很好地說明了這一公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)變革趨勢(見表3)。

表3顯示，在組織重組前，英國的英格蘭郡、蘇格蘭、威爾士的地方政府以兩層組織結(jié)構(gòu)(郡和行政區(qū))為主要特征。組織結(jié)構(gòu)化重組后，建立了大量的單一化機(jī)構(gòu)(unitary authorities)，從而使單一化結(jié)構(gòu)(unitary structures)成為主要特征。

在扁平化的總趨勢下，當(dāng)代西方國家地方政府組織內(nèi)部公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出規(guī)范化、小型化、彈性化和任務(wù)化四個(gè)基本特色及趨向:

(1)規(guī)范化。當(dāng)代西方國家組織重組都是由相關(guān)法律、法規(guī)或政策進(jìn)行規(guī)定的，具有明顯的規(guī)范化特征，其地方政府的地位、權(quán)力、義務(wù)是經(jīng)由國家憲法、州法律及國家或州(省)政府頒布的地方政府改革法(Local Autonomy Act)等法律文件授予和規(guī)范的。只有按照國家憲法和法律，地方政府才能獲得公法人資格，成為擁有公共權(quán)力的組織。因此，在政府組織重組過程中，相關(guān)法規(guī)與政策就顯得尤為重要。例如，新西蘭在政府組織重組中，就于1998年頒布《國家部門法》代替了1912年制定的《公共事務(wù)法》。在加拿大，2000年就通過了《14號法案》，即《2000年地方政府修正法案》，規(guī)定行政區(qū)擁有更加靈活的服務(wù)提供方式。2000年，加拿大城市事務(wù)部長發(fā)表了魁北克地方政府重組計(jì)劃，特別關(guān)注1970年建立的，擁有魁北克70%人口的三個(gè)城市共同體或者行政區(qū)政府，在這三個(gè)地區(qū)建立了咨詢委員會，在服務(wù)、分稅和城市合并方面提供了重組建議。但是這個(gè)建議遭到了城市和城市協(xié)會的拒絕而被迫擱淺。2000年11月政府引進(jìn)法律《170法案》來合并城市，才用三個(gè)單列市代替這三個(gè)市［7］122。

表3 英國地方政府結(jié)構(gòu)化重組概述

(2)小型化。英國的E·費(fèi)利耶(Ewan Felie)等學(xué)者在《行動中的新公共管理》一書中系統(tǒng)地歸納了當(dāng)代西方各國公共部門組織結(jié)構(gòu)變革中趨向小型化變遷的一系列核心指標(biāo):從早期注重市場意識(market-mindedness)向更精致、更成熟的準(zhǔn)市場(quasi-market)拓展;轉(zhuǎn)向把準(zhǔn)市場計(jì)劃作為公共部門內(nèi)部分配資源的機(jī)制(目前尚具有一定的模糊性);出現(xiàn)合同管理的松散形式，從等級制管理向合同制管理轉(zhuǎn)變，在地方各層級創(chuàng)立松散聯(lián)合的公共部門組織結(jié)構(gòu)形式(批評者所言的碎片化);小戰(zhàn)略核心和大業(yè)務(wù)邊緣之間的分裂，市場檢驗(yàn)(mark-testing)和非戰(zhàn)略功能簽約外包;消減與小型化——公共部門組織中領(lǐng)取薪金的人員銳減，轉(zhuǎn)向扁平化的組織結(jié)構(gòu)，既對高層管理者也對低層員工進(jìn)行裁員;投資公債與獨(dú)立部門的物品供應(yīng)分離開來，購買者和供給者從組織中分離出來，一種采購的新型組織形式得以形成;從“命令-控制”式效率驅(qū)動的管理模式轉(zhuǎn)向新的管理類型:如采取影響式管理，組織網(wǎng)絡(luò)形式風(fēng)格的增加，對作為一種新的協(xié)作形式的組織間戰(zhàn)略聯(lián)盟的注重;嘗試從過去標(biāo)準(zhǔn)化模式的服務(wù)形式轉(zhuǎn)向具有多維度的系統(tǒng)模式［8］12-13。

(3)彈性化。這主要表現(xiàn)為地方公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)具有較高的靈活性和適應(yīng)性。彈性化的組織結(jié)構(gòu)能根據(jù)公共服務(wù)需求的變化制定回應(yīng)性策略，從原來固化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向動態(tài)的結(jié)構(gòu)，以需求為導(dǎo)向提供回應(yīng)性、個(gè)性化的公共服務(wù)。蓋伊·彼得斯提出的虛擬組織結(jié)構(gòu)就是彈性化的典型，他強(qiáng)調(diào)將正式化的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行某種程度的虛擬化，使組織外在的變化具有更強(qiáng)的適應(yīng)能力。虛擬組織的理念實(shí)質(zhì)上是對組織間建立網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)這種思維的正式體現(xiàn)［9］94-97。

當(dāng)代西方國家在地方政府的組織重組中以靈活性作為基本原則，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r，建立相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)模式。例如，英國的地方政府具有按照“功能群”構(gòu)建的郡政府和按照部門化構(gòu)建的郡政府，地方政府組織結(jié)構(gòu)模式在大都市郡(例如大倫敦地區(qū))則建立了一種包括決策層和執(zhí)行層的兩層級組織結(jié)構(gòu)模式(見圖1)［10］14-37。

圖1 英國大都市郡兩層級地方政府重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)形式

(4)任務(wù)化。任務(wù)化主要表現(xiàn)為任務(wù)型組織結(jié)構(gòu)的形成。任務(wù)型組織結(jié)構(gòu)是相對于適應(yīng)工業(yè)社會公共服務(wù)需求那種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)而言的，它是面對后工業(yè)社會的變動性、復(fù)雜性公共服務(wù)需求應(yīng)運(yùn)而生的一種新型的組織結(jié)構(gòu)形式。美國地方政府組織結(jié)構(gòu)就是任務(wù)化的一個(gè)典型代表(見表4)。

表4 美國地方政府組織結(jié)構(gòu)(現(xiàn)代公司的法人治理結(jié)構(gòu))

也有學(xué)者將任務(wù)型組織結(jié)構(gòu)的特征歸結(jié)為如下幾個(gè)方面［11］43-46:組織成員表現(xiàn)為流動開放的角色;組織成員間基于道德制度的主動性、內(nèi)在性，而不是基于法律制度的強(qiáng)制性而建立的一種注重組織內(nèi)公共精神的自覺維護(hù)“信任—合作”的關(guān)系;具有區(qū)別于行政權(quán)力運(yùn)作的獨(dú)立分散的專業(yè)權(quán)力;具有區(qū)別于強(qiáng)制性權(quán)力的誘導(dǎo)性權(quán)力實(shí)現(xiàn)方式，即在官僚制中行政權(quán)力的實(shí)現(xiàn)從多靠“命令—服從”這種強(qiáng)制性控制轉(zhuǎn)變?yōu)榻o予專業(yè)權(quán)力的“信任—合作”誘導(dǎo)協(xié)商。

總之，當(dāng)代西方國家地方政府組織重組可以看成分權(quán)化改革的一個(gè)后續(xù)環(huán)節(jié)，它是對分權(quán)化改革之后的權(quán)力與責(zé)任要素在一定的組織體系內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移和重新組合，建立了一種以規(guī)范化、小型化、彈性化和任務(wù)化為特征的新型組織結(jié)構(gòu)，從而有效地應(yīng)對了公共服務(wù)需求漸增性的挑戰(zhàn)。毫無疑問，這種新型的組織結(jié)構(gòu)對于當(dāng)前我國地方推進(jìn)大部制改革與服務(wù)型政府建設(shè)具有較大的參考價(jià)值。

［1］ Kenneth J．Meirer．Executive Reorganization of Government Impact on Employment and Expenditures．American Journal of Political Science，1980，24(3)

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［3］ 孫柏瑛．當(dāng)代地方治理——面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)．北京:中國人民大學(xué)出版社，2004

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［10］ Jackson PW．New Management Structures in local Government:APersonal View．Hertfordshire:ICSA(The Institute of Chartered Secretaries and Administrator)Publishing Linited．1998

［11］ 周雪梅．任務(wù)型組織的出現(xiàn)及其結(jié)構(gòu)特征．首都師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會科學(xué)版，2006(4)

Local Government Reorganization and Reform New Trends in Contemporary Western World

Zeng Weihe

Reorganization is an important instrument for local government implementing structure adjustment in contemporary western world．Its practical process creates three explanatory theories，that they are policy process theory，new public administration theory and public choice theory respectively．Local government in contemporary western world build a new organization form with the charaters of standardization，miniaturization，flexibility and task-based．All of these above are significant for Chinese major department system reform and service-oriented government construction．

Contemporary western countries;Local government;Reorganization

2011-05-09

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目(07＆ZD030)階段性研究成果。

曾維和，南京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)博士后流動站博士后，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院講師，郵編:210044。

(責(zé)任編輯:連麗霞)