徐艷晴

(1．南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210093;2．海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?570228)

從“風(fēng)險(xiǎn)”到“危機(jī)”:基于傳遞關(guān)系的動(dòng)態(tài)框架分析

徐艷晴1，2

(1．南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210093;2．海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?570228)

在“風(fēng)險(xiǎn)—突發(fā)事件—危機(jī)”動(dòng)態(tài)分析框架下，危機(jī)不是突發(fā)事件，而是由突發(fā)事件引起的一種狀態(tài)、情境。這種狀態(tài)、情境之間相互鏈接，有著廣泛聯(lián)系，對(duì)社會(huì)和組織機(jī)構(gòu)的基本利益和結(jié)構(gòu)、基本價(jià)值觀和道德造成了威脅性后果，引發(fā)危機(jī)的導(dǎo)火線是帶有“災(zāi)害”性質(zhì)的常規(guī)突發(fā)事件和“災(zāi)難”性質(zhì)的非常規(guī)突發(fā)事件，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里的人為風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致了突發(fā)事件的產(chǎn)生，因此引發(fā)危機(jī)的根本原因是風(fēng)險(xiǎn)。為此要進(jìn)行系統(tǒng)的、多中心的治理。

風(fēng)險(xiǎn);突發(fā)事件;災(zāi)難;災(zāi)害;危機(jī)

隨著經(jīng)濟(jì)與科技的高度發(fā)展，公共管理的生態(tài)環(huán)境越來越呈現(xiàn)出復(fù)雜性、非線性和不確定性的特征，世界范圍內(nèi)的突發(fā)事件頻繁爆發(fā)，且發(fā)生頻率呈明顯上升趨勢(shì)。處于“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型”時(shí)期的中國(guó)，亦不斷遭受各類突發(fā)事件的侵?jǐn)_，如2003年SARS事件、2007年“香蕉致癌”農(nóng)業(yè)突發(fā)事件、2008年“三鹿奶粉”事件，這些都表明人類進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的腳步明顯在加速。對(duì)此，學(xué)術(shù)界展開了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、危機(jī)管理、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)等理論的研究。本文旨在厘清危機(jī)、突發(fā)事件、風(fēng)險(xiǎn)等概念及其發(fā)展和傳遞關(guān)系，為當(dāng)下進(jìn)行的相關(guān)研究定下明晰的研究框架。

一、“危機(jī)”到“風(fēng)險(xiǎn)”的傳遞關(guān)系動(dòng)態(tài)分析

(一)危機(jī)

漢語(yǔ)中的“危機(jī)”，一般來說對(duì)應(yīng)的是英文的“Crisis”一詞，而Crisis一詞來源于希臘語(yǔ)中的Krinein，其原始含義是一個(gè)醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)，指游離于生死之間的狀態(tài)。隨著時(shí)代的發(fā)展，這個(gè)詞的含義不斷擴(kuò)展，適用的對(duì)象不斷擴(kuò)大，人們賦予它的含義也逐漸豐富。對(duì)于什么是危機(jī)，中外的專家學(xué)者和研究人員見仁見智，各自依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，給出了自己的定義，主要有以下幾種觀點(diǎn):

第一種觀點(diǎn)是把危機(jī)界定為情境、形勢(shì)、狀態(tài)等［1－5］。危機(jī)研究的先驅(qū)赫爾曼認(rèn)為:“危機(jī)是一種情景狀態(tài)，其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅，在改變決策之前可獲得的反應(yīng)時(shí)間很有限，其發(fā)生也出乎決策主體的意料?！?997年版的《韋伯詞典》則將其定義為極端危險(xiǎn)和困難的不穩(wěn)定形勢(shì)。美國(guó)危機(jī)管理專家斯蒂文·芬克認(rèn)為:“危機(jī)是指事件處于即將發(fā)生決定性變化的一段不穩(wěn)定的時(shí)間或一種不穩(wěn)定的狀態(tài)”。沙拉夫等認(rèn)為，危機(jī)是一種不正常的情形，它給正經(jīng)事帶來某些特別的、高度的風(fēng)險(xiǎn)，并且，如果不小心管理的話，還將發(fā)展成正經(jīng)事。馬建珍指出:“危機(jī)是指社會(huì)遭遇嚴(yán)重天災(zāi)、疫情或出現(xiàn)大規(guī)?；靵y、暴動(dòng)、武裝沖突、戰(zhàn)爭(zhēng)等，社會(huì)秩序遭受嚴(yán)重破壞，人民生命財(cái)產(chǎn)和國(guó)家安全遭受直接威脅的非正常狀態(tài)。”高鵬程認(rèn)為，危機(jī)是特定時(shí)空中具體個(gè)人和組織所面臨的必須抉擇的局勢(shì)。

第二種觀點(diǎn)是把危機(jī)界定為事件。羅森塔爾認(rèn)為，危機(jī)就是“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件?！保?］25巴頓認(rèn)為，危機(jī)是“一個(gè)會(huì)引起潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對(duì)組織及其人員、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽(yù)造成巨大的損害”［7］。斯瑞嘉和凱斯堤引用米特洛夫等的觀點(diǎn)，認(rèn)為在組織的背景下，危機(jī)定義為可以摧毀和影響整個(gè)組織的事件［8］。我國(guó)著名公共危機(jī)專家薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌認(rèn)為危機(jī)是指“對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件”［6］95。當(dāng)然，他們同時(shí)提到“危機(jī)必定是突發(fā)事件，而突發(fā)事件未必就形成危機(jī)”［6］33。

張成福教授把第一種觀點(diǎn)和第二種觀點(diǎn)相結(jié)合，認(rèn)為，危機(jī)是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)［9］。

第三種觀點(diǎn)是把危機(jī)界定為災(zāi)難。杰克遜引用巴頓的觀點(diǎn)，將廣義的危機(jī)定義為“部分社會(huì)系統(tǒng)的輸入系統(tǒng)所產(chǎn)生的巨大的、不利的變化”，他自己則將相對(duì)狹義的危機(jī)與災(zāi)難等同起來［10］。

第四種觀點(diǎn)是把危機(jī)界定為后果。童星教授在《風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)災(zāi)害管理理論框架》專題講授中，認(rèn)為“危機(jī)”則指稱突發(fā)事件對(duì)于廣泛聯(lián)系、相互鏈接、動(dòng)態(tài)發(fā)展中復(fù)雜世界的后果。

綜觀以上四種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為危機(jī)不能簡(jiǎn)單地界定為事件，雖然危機(jī)的表現(xiàn)形式是威脅性事件，但是“事件”未能揭示危機(jī)的本質(zhì)，因?yàn)槲C(jī)狀態(tài)不僅僅是一個(gè)或多個(gè)突發(fā)事件，而是涉及到內(nèi)外部多種復(fù)雜關(guān)系的情境，所以相比第二種觀點(diǎn)，筆者更認(rèn)同第一種觀點(diǎn)。而第三種觀點(diǎn)把危機(jī)界定為災(zāi)難，和第二種觀點(diǎn)一樣，沒有清楚界定危機(jī)威脅性形式、狀態(tài)的本質(zhì)。大家知道危機(jī)又是由特定突發(fā)事件引起的，帶來了威脅性的后果，所以第四種觀點(diǎn)有其合理性。所以，筆者認(rèn)為危機(jī)是由突發(fā)事件引起的一種狀態(tài)、情境，這種狀態(tài)、情境之間有廣泛聯(lián)系、相互鏈接，對(duì)社會(huì)的、機(jī)構(gòu)的和組織的基本利益和結(jié)構(gòu)、基本價(jià)值觀和道德造成了威脅性后果。

(二)災(zāi)難、災(zāi)害和突發(fā)事件:危機(jī)產(chǎn)生的導(dǎo)火線

僅明晰了危機(jī)的概念是不夠的，因?yàn)樵谌粘Ｉ詈脱芯恐?，危機(jī)和其他一些概念緊密相連，如在上文提到的引發(fā)危機(jī)的“突發(fā)事件”，杰克遜提到“災(zāi)難”，以及童星教授在《風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害危機(jī)管理理論框架》專題中提到的“災(zāi)害”。在此要清晰地界定這些概念并厘清它們之間的關(guān)系。

童星教授在《風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害危機(jī)管理理論框架》專題中提到的“災(zāi)害”的概念，并把其等同于“突發(fā)事件”，杰克遜提到了“災(zāi)難”，那么災(zāi)害是否就等同于災(zāi)難呢?筆者認(rèn)為兩個(gè)概念的差異表現(xiàn)在危險(xiǎn)性和對(duì)人類生活的威脅程度上。如在一場(chǎng)災(zāi)難中，往往是社區(qū)內(nèi)大多數(shù)乃至所有建筑物都遭到嚴(yán)重破壞，而在一場(chǎng)災(zāi)害中，可能僅有一部分房屋遭到損壞;在災(zāi)難中，大多數(shù)日常社會(huì)功能受到干擾，以至于出現(xiàn)大范圍停水、停電、郵政服務(wù)或電話服務(wù)以及其他通訊和交通方式也被迫中斷，而災(zāi)害卻沒有達(dá)到這種程度。所以，古茲查可認(rèn)為，災(zāi)難是一種產(chǎn)生重大損傷或破壞的危險(xiǎn)事件［11］。佩瑞認(rèn)為，災(zāi)難是造成社會(huì)或者其較大子系統(tǒng)(比如地區(qū)和社區(qū))社會(huì)性混亂和物理性損傷的非常規(guī)事件［12］。

中文的“突發(fā)事件”這個(gè)概念，是當(dāng)代中國(guó)人“約定俗成”的名詞，一般指代的是突發(fā)的公共事件。林漢川認(rèn)為，所謂突發(fā)事件是指突然發(fā)生的危及到生命財(cái)產(chǎn)的重大事件，諸如飛機(jī)失事、火車脫軌、輪船沉沒、毒氣泄露、食物中毒、火災(zāi)、爆炸坍塌等惡性事故［13］。袁輝認(rèn)為，突發(fā)事件就是在特殊情況下，由于系統(tǒng)內(nèi)部情況和外部環(huán)境發(fā)生了急劇的變化，系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可控性遭到破壞，系統(tǒng)行為出現(xiàn)異常情況而發(fā)生的一類無秩序的意外事件［14］。趙偉鵬認(rèn)為:“所謂突發(fā)事件，是指超常規(guī)的、突然發(fā)生的、需要立即處理的事件。突發(fā)事件會(huì)對(duì)其相關(guān)的政府組織構(gòu)成威脅，重大的、涉及面廣的突發(fā)事件還可能使政府組織處于危機(jī)狀態(tài)?！保?5］王郅強(qiáng)認(rèn)為，所謂“突發(fā)公共事件”就是指由于矛盾、沖突的積累而導(dǎo)致公共組織處于嚴(yán)重威脅、具有不確定性和壓力狀態(tài)下，為使其擺脫或減少這樣的危機(jī)情境帶來?yè)p害，必須要對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件［16］。

筆者認(rèn)為以上的界定都有其合理性，林漢川的界定強(qiáng)調(diào)了突發(fā)事件對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)帶來的威脅;袁輝的界定用系統(tǒng)論分析了突發(fā)事件的原因和過程;趙偉鵬和王郭強(qiáng)的界定都從組織危機(jī)的角度對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行了認(rèn)定，抓住了突發(fā)事件的突發(fā)性、情急性，有可能轉(zhuǎn)變?yōu)槲C(jī)的特點(diǎn)。筆者采用2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，把突發(fā)事件界定為“突然發(fā)生、造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取措施予以應(yīng)對(duì)的事件”的界定方法，但是不采用將其分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的分類方法，把突發(fā)事件分為常規(guī)型和非常規(guī)型。常規(guī)突發(fā)事件，雖然也是突然發(fā)生且具有危險(xiǎn)性，但這類事件發(fā)生的可能性、發(fā)展過程以及結(jié)果一般都具有一定的規(guī)律性，而且其破壞程度也是有限的，如常見的火災(zāi)、礦難和一些局部性的自然災(zāi)害等，在處置這類事件時(shí)候，可以用已形成的三個(gè)基本工作模式:組織化體制、專業(yè)化隊(duì)伍和程序化處理的應(yīng)急管理模式。而非常規(guī)突發(fā)事件是指沒有或極少經(jīng)歷過的、缺乏對(duì)其演化規(guī)律的知識(shí)和處置經(jīng)驗(yàn)的突發(fā)事件，其特點(diǎn)是:發(fā)生異常突然，擴(kuò)展迅速，具有高度不確定性，預(yù)測(cè)非常困難。例如，美國(guó)的9·11事件和卡特里娜颶風(fēng)、我國(guó)2003年的“非典”、2008年南方冰雪災(zāi)害和2008年5月12日發(fā)生在四川省汶川的特大地震災(zāi)難等，這些事件發(fā)生后，給社會(huì)秩序和人們生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大危害，對(duì)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活造成了重大沖擊。

童星教授把各類“災(zāi)害”抽象為“突發(fā)事件”，筆者認(rèn)為這樣的理論框架具有很大的包容性，正如童教授所言，這樣具有高度的抽象化，無論是自然災(zāi)害，還是人為事故，甚至是“體制部門正常運(yùn)行的例外”，都可以被涵蓋在內(nèi)。具有高度的中性化，不再被區(qū)分為外來的、人為的、例外的，都是突發(fā)的、出乎意料的。在中國(guó)當(dāng)前的政治和社會(huì)情境中，“突發(fā)事件”的概念尤其容易被人們接受，但災(zāi)害不等同于災(zāi)難，筆者在童星教授的理論框架中做了一個(gè)細(xì)分，認(rèn)為災(zāi)害為常規(guī)突發(fā)事件，一般可以用組織化體制、專業(yè)化隊(duì)伍和程序化處理程序的應(yīng)急管理模式來處理;災(zāi)難為非常規(guī)突發(fā)事件，與傳統(tǒng)的災(zāi)害相比較，人們很少了解這類非常規(guī)突發(fā)事件的演化規(guī)律，從而很難事先做出預(yù)防，對(duì)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活造成重大沖擊，整個(gè)社會(huì)秩序、社會(huì)價(jià)值觀和公眾生存狀態(tài)都受到嚴(yán)重破壞，進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)，要進(jìn)行相應(yīng)的危機(jī)管理。

(三)風(fēng)險(xiǎn):突發(fā)事件產(chǎn)生的誘因

風(fēng)險(xiǎn)最初的含義就是指某種損失發(fā)生的可能性。而后，風(fēng)險(xiǎn)被當(dāng)作一個(gè)專用術(shù)語(yǔ)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)中得到了發(fā)展。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗蘭克·賴特認(rèn)為，可以用概率表述的隨機(jī)狀態(tài)為風(fēng)險(xiǎn)，無法用概率表述的隨機(jī)狀態(tài)為不確定性［17］。后來關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)決策的風(fēng)險(xiǎn)，也有人去探索其可能適用的分析模型。但只是在德國(guó)學(xué)者烏爾里希·貝克提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”論題以后，“風(fēng)險(xiǎn)”才真正從一種局部領(lǐng)域的現(xiàn)象，上升為一個(gè)用來刻畫整個(gè)社會(huì)根本特征的核心術(shù)語(yǔ)。他認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)表明自然終結(jié)和傳統(tǒng)終結(jié)的概念，或者換句話說，在自然和傳統(tǒng)失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)概念表明人們創(chuàng)造了一種文明，以便自己的決定使得會(huì)造成的不可預(yù)見的后果具有可預(yù)見性，從而控制尚可控制的事情，通過有意采取的預(yù)防性行動(dòng)以及相應(yīng)的制度化的措施戰(zhàn)勝種種(發(fā)展帶來的)副作用［18］。同時(shí)，貝克非常強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，截然不同于以往的風(fēng)險(xiǎn)形式。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，未知的和意外的后果幾乎成為歷史和社會(huì)的主控力量。這種風(fēng)險(xiǎn)甚至能超出時(shí)空的限制，風(fēng)險(xiǎn)和危害并不僅限于事件的發(fā)生地，跨越國(guó)界乃至遍布全球是經(jīng)常的事情;而且風(fēng)險(xiǎn)和危害也不僅限于現(xiàn)在，尚未出生的人或未來數(shù)代的人都可能受到當(dāng)前事件的危害［19］。英國(guó)學(xué)者安東尼·吉登斯也對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論進(jìn)行了精辟而獨(dú)到的解釋，他把風(fēng)險(xiǎn)分為“外部風(fēng)險(xiǎn)”和“人造風(fēng)險(xiǎn)”兩類:前者指外部的因傳統(tǒng)和自然因素而引起的客觀危險(xiǎn);后者指由于不斷發(fā)展的知識(shí)對(duì)這個(gè)世界施加影響時(shí)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，是指在沒有多少經(jīng)驗(yàn)的情況下所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)?！拔覀兠咳账媾R的風(fēng)險(xiǎn)是無所不包的，它們不是自然性風(fēng)險(xiǎn)，也不是由于人們的行動(dòng)或住所選擇而暴露其中的風(fēng)險(xiǎn)，我們無法選擇是否接受它們，它們是被我們的專家系統(tǒng)所制造設(shè)計(jì)出來的?！保?0］“人造風(fēng)險(xiǎn)無法精確計(jì)算，也談不上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的預(yù)測(cè)，這就使人們陷入前所未有的風(fēng)險(xiǎn)困境之中”［21］。所以，筆者認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)”本身并不是“災(zāi)難”，而是一種危險(xiǎn)和災(zāi)難的可能性，但它無處不在，無時(shí)不有，業(yè)已成為當(dāng)代社會(huì)的主要特征。

二、風(fēng)險(xiǎn)治理—應(yīng)急處理—危機(jī)管理

人為風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致了突發(fā)事件的產(chǎn)生，如地震、極端天氣等自然災(zāi)害通常被認(rèn)為是突發(fā)的，似乎與風(fēng)險(xiǎn)無關(guān);但事實(shí)上，越來越多的證據(jù)表明，它們與人類的活動(dòng)密不可分，其社會(huì)屬性越來越明顯，導(dǎo)致自然災(zāi)害的人為風(fēng)險(xiǎn)逐步占據(jù)了主導(dǎo)地位。至于幾乎全由人為因素引起的事故災(zāi)難和群體性事件，則明顯源于社會(huì)目標(biāo)單一、社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡、社會(huì)關(guān)系失調(diào)、社會(huì)沖突增生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其不斷的積累。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，要及時(shí)進(jìn)行應(yīng)急處理。如果處理得當(dāng)，就不一定會(huì)進(jìn)入危機(jī)狀態(tài);反之，若處理不當(dāng)，就有可能導(dǎo)致社會(huì)或者其較大子系統(tǒng)(比如地區(qū)和社區(qū))社會(huì)性混亂和物理性損傷的危機(jī)后果，進(jìn)入了危機(jī)狀態(tài)。當(dāng)社會(huì)處于危機(jī)狀態(tài)時(shí)，就要進(jìn)行危機(jī)管理。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)治理—應(yīng)急處理—危機(jī)管理框架

在“風(fēng)險(xiǎn)治理—應(yīng)急處理—危機(jī)管理”的框架下(見圖1)，要注意主動(dòng)、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)相結(jié)合。風(fēng)險(xiǎn)治理要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)輿情管理。從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立以政府為主渠道的、多層次的、覆蓋整個(gè)社會(huì)的輿情信息網(wǎng)絡(luò)，建立健全的全面反映風(fēng)險(xiǎn)的警情、警兆、警報(bào)系統(tǒng)，隨時(shí)收集和關(guān)注相關(guān)信息和事態(tài)動(dòng)向，及時(shí)分析預(yù)測(cè)不安定因素的動(dòng)態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)的苗頭信息后，做到快速反應(yīng)，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早解決，爭(zhēng)取處置工作的主動(dòng)權(quán)，把事件控制在始發(fā)階段，解決在萌芽狀態(tài)，避免工作的被動(dòng)。同時(shí)要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立綜合性、多元化、全方位的信息收集網(wǎng)絡(luò)，對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)源等信息進(jìn)行科學(xué)分析，去粗取精、去偽存真，保證信息的時(shí)效性、準(zhǔn)確性和全面性，并在此基礎(chǔ)上政府要建立重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，在進(jìn)行牽涉相當(dāng)數(shù)量群眾切身利益的重要改革之前要開展深入調(diào)查、分析、預(yù)測(cè)，全面掌握情況，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)作出正確評(píng)估。應(yīng)急處理要健全應(yīng)急預(yù)案。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律與政策的要求，按照企業(yè)事業(yè)單位或社區(qū)層級(jí)，區(qū)、縣政府層級(jí)，地、市政府層級(jí)，省、自治區(qū)、直轄市政府層級(jí)，以及中央政府層級(jí)五個(gè)層次制定應(yīng)急管理預(yù)案。明確制定每一項(xiàng)職責(zé)的具體實(shí)施程序，包括預(yù)防、預(yù)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)應(yīng)急步驟，詳細(xì)規(guī)定事故前、事故過程中和事故后何人做何事、什么時(shí)候做、如何做。每種應(yīng)急預(yù)案應(yīng)對(duì)緊急情況處理要提供簡(jiǎn)述、必要的說明，對(duì)潛在事件進(jìn)行分析并說明所采取的預(yù)防和控制事故的措施，并說明應(yīng)急行動(dòng)前所做的準(zhǔn)備工作，給出任何事件都可適用的應(yīng)急行動(dòng)程序，列出針對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)事件的應(yīng)急程序，最后說明事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急行動(dòng)結(jié)束后所需采取的清除和恢復(fù)行動(dòng)。無論應(yīng)急預(yù)案有多少級(jí)別，屬地管理應(yīng)是基本的應(yīng)急原則之一。這一原則決定了應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)應(yīng)按照分級(jí)管理、分級(jí)反應(yīng)、自下而上的程序進(jìn)行。危機(jī)管理要提高危機(jī)決策水平。危機(jī)決策是非常規(guī)、非程序化的快速?zèng)Q斷，應(yīng)在遵循決策一般規(guī)律的前提下，使具體的操作程序更加簡(jiǎn)捷、明快。應(yīng)抓住五個(gè)關(guān)鍵問題，即:每一個(gè)備選方案的優(yōu)缺點(diǎn)是什么?哪一個(gè)備選方案可能是最佳的?有無未能滿足的條件?如何最小化潛在的成本以及風(fēng)險(xiǎn)?實(shí)施、監(jiān)控及防止意外事故需要什么附加計(jì)劃?然后在對(duì)備選方案可能發(fā)生的結(jié)果逐個(gè)作出評(píng)價(jià)，對(duì)不確定的因素作出估計(jì)，最后展示決策選定的滿意方案［22］。重視決策咨詢系統(tǒng)建設(shè)，合理發(fā)揮決策咨詢機(jī)構(gòu)、民間研究機(jī)構(gòu)在應(yīng)急管理中的智囊作用，建立專家會(huì)商和緊急咨詢制度。運(yùn)用各種信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及決策論、運(yùn)籌學(xué)、預(yù)測(cè)學(xué)、博弈論、系統(tǒng)論等現(xiàn)代數(shù)學(xué)工具，善于使用快速多目標(biāo)演算法、決策分析法、決策支持模型法、情境演化法等多種方法，力爭(zhēng)基于危險(xiǎn)性分析的優(yōu)化決策與救援處置技術(shù)取得突破，從動(dòng)態(tài)性中把握規(guī)律性，為快速?zèng)Q策提供技術(shù)支持和備選方案，提高應(yīng)急管理快速反應(yīng)能力。

由上文的傳遞關(guān)系分析可知，人為風(fēng)險(xiǎn)是“災(zāi)害”性質(zhì)的常規(guī)突發(fā)事件和“災(zāi)難”性質(zhì)的非常規(guī)突發(fā)事件產(chǎn)生的誘因，突發(fā)事件是危機(jī)產(chǎn)生的導(dǎo)火線，危機(jī)是由突發(fā)事件引起的一種狀態(tài)、情境，這種狀態(tài)、情境之間有廣泛聯(lián)系、相互鏈接，對(duì)社會(huì)的、機(jī)構(gòu)的和組織的基本利益和結(jié)構(gòu)、基本價(jià)值觀和道德造成了威脅性后果。所以，引發(fā)危機(jī)的根本原因是風(fēng)險(xiǎn)。

要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理、應(yīng)急處理、危機(jī)管理三者缺一不可的系統(tǒng)的治理，不僅要控制事態(tài)，減少損失，還要修復(fù)政府形象，增強(qiáng)政府合法性，更要借此契機(jī)推動(dòng)社會(huì)改革，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，以此達(dá)成社會(huì)的長(zhǎng)治久安。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)多中心治理，通過政府與社會(huì)各種力量之間的互動(dòng)形成共同治理，整合民間不同領(lǐng)域的力量，將民間資源導(dǎo)入國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的行列，形成國(guó)家建設(shè)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，共同參與風(fēng)險(xiǎn)治理、應(yīng)急處理、危機(jī)管理。

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From Risk to Crisis: Dynamic Frame Analysis Based on Transmit Relationship

XU Yan-qing1，2
(1．School of Government of NJU，Nanjing 210093，China;2．School of Politics＆Public Administration，Hainan University，Haikou 570228，China)

In the dynamic analysis frame of risk-sudden event-crisis，crisis is not sudden event，but a kind of state or condition caused by sudden event．Such states or conditions are inter-linked and have extensive connection，which creates threatening results to the basic interests，structure，primary values and morality of society and organization;the fuses which lead to crisis are normal and/or abnormal sudden events with disastrous nature;in risk society，man-made risks result in sudden events;so the fundamental reason for crisis is risk．To this end，governing should be practiced systematically and with multi-centre．

risk;sudden event;disaster;calamity;crisis

C 93

A

1004－1710(2011)04－0043－05

2011－03－10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(09BZZ025);海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(hnsk08－13)

徐艷晴(1980－)女，浙江寧波人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院2009級(jí)博士研究生，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，主要從事公共管理理論與組織管理研究。

［責(zé)任編輯:吳曉珉］