康 貞 花

(延邊大學(xué) 法學(xué)院,吉林 延吉 133002)

一、韓國土地征收補(bǔ)償法律制度的歷史沿革

在韓國,土地征收補(bǔ)償是最典型的、最重要的行政補(bǔ)償制度,它是指因公益事業(yè)對土地進(jìn)行征收或征用所引起的,對國民的特別損害,由國家或地方自治團(tuán)體或公益事業(yè)的主體補(bǔ)償其損失的制度。土地征收補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)主要有:1.補(bǔ)償行為是因公益事業(yè)引起的;2.補(bǔ)償行為是由合法的行使公權(quán)力的行為引起的;3.補(bǔ)償?shù)臉?biāo)的主要是行政相對人財(cái)產(chǎn)上的損失;4.補(bǔ)償是對私人的“特別損害”的調(diào)節(jié)性補(bǔ)償。這里所說的“特別侵害”并不是說對全體公民平等施加的侵害,而是對特定人的侵害即特定人因以公益為目的的土地征收或征用受到了特別的損害。因此,對于特定的主體所受到的特別損害必須進(jìn)行補(bǔ)償。

進(jìn)入20世紀(jì)以來,韓國社會(huì)迅速走向產(chǎn)業(yè)化、城市化,為了解決隨之而來的問題,國家和政府的介入就顯得非常必要,進(jìn)而個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)也可以根據(jù)公共利益的需要進(jìn)行限制。隨之韓國憲法也規(guī)定了行使財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)應(yīng)符合公共福利的義務(wù)和因公共需要取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。韓國土地征收及損失補(bǔ)償?shù)慕⒎ㄊ侨毡疽栽O(shè)立軍事設(shè)施等為目的于1911年制定的《朝鮮土地收用令》。《朝鮮土地收用令》在實(shí)施的過程中經(jīng)過了9次修改,并且一直適用到1961年。韓國于1962年制定了《土地收用法》,其立法目的在于通過規(guī)定公益事業(yè)必要的土地征收和征用的相關(guān)事項(xiàng),調(diào)節(jié)公共福利的增進(jìn)與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的關(guān)系?！锻恋厥沼梅ā返念C布標(biāo)志著韓國土地征收補(bǔ)償法律體系的初步建立?！锻恋厥沼梅ā返闹饕獌?nèi)容:一是通過規(guī)定可以征收或征用土地的公共事業(yè)的范圍,使因公益事業(yè)介入他人占有的土地或排除障礙物成為可能。二是規(guī)定了土地征收或使用的具體程序。具體包括事業(yè)認(rèn)證、補(bǔ)償審議委員會(huì)、協(xié)議、征用裁決、異議申請裁決和訴訟等步驟。

到20世紀(jì)70年代中期為止,關(guān)于公共事業(yè)必要的土地的取得途徑,主要依據(jù)《土地收用法》征收或依據(jù)民事法律進(jìn)行買賣。其中在依據(jù)民事法律進(jìn)行協(xié)議買賣時(shí),因沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定,根據(jù)土地征收的情形不同,補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也各異,從而引起了很多民怨。此外,補(bǔ)償?shù)某绦虮容^繁瑣,當(dāng)事人提起補(bǔ)償時(shí)所需的必要材料的準(zhǔn)備費(fèi)用往往要高出其實(shí)際能夠得到的補(bǔ)償金的數(shù)額。為了解決這些問題,韓國于1975年制定了《關(guān)于公共用地的取得及損失補(bǔ)償?shù)奶乩ā?以下簡稱《公特法》)?！豆胤ā分饕?guī)定了公益事業(yè)必要的土地等的協(xié)議征收或征用及其損失補(bǔ)償基準(zhǔn)和方式。《公特法》的制定使韓國土地征收補(bǔ)償法制二元化。在過去的40多年,這兩部法律作為建設(shè)道路、鐵路、飛機(jī)場等各種公共事業(yè)時(shí)用地征收和補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù),起到了重要的作用。

韓國《土地收用法》和《公特法》在實(shí)施過程中經(jīng)過了數(shù)次修改,但是《土地收用法》的修改內(nèi)容基本上沒有超出初次立法時(shí)的基本框架,不利于土地征收及其補(bǔ)償制度隨著形勢的發(fā)展不斷完善。由于兩部法律的內(nèi)容不一致、不統(tǒng)一,引發(fā)了實(shí)踐中對公益事業(yè)的認(rèn)定不嚴(yán)格、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、土地征收補(bǔ)償程序復(fù)雜化等諸多問題。

土地征收、征用及其補(bǔ)償領(lǐng)域存在的這些問題,導(dǎo)致了補(bǔ)償糾紛的增加、補(bǔ)償預(yù)算的浪費(fèi)、公益事業(yè)進(jìn)程的緩慢等后果。因此,為了充分保護(hù)國民的財(cái)產(chǎn)權(quán),促進(jìn)公益事業(yè)的健康、快速發(fā)展,韓國于2002年2月4日制定了《關(guān)于以公益事業(yè)為目的的土地等的取得及補(bǔ)償?shù)姆伞?以下簡稱《土地征收補(bǔ)償法》),并于2003年1月1日開始實(shí)施,《土地收用法》和《公特法》同時(shí)廢止?！锻恋卣魇昭a(bǔ)償法》實(shí)施后共進(jìn)行了14次修改,最近一次修改是2010年5月17日。《土地征收補(bǔ)償法》的立法目的是,通過規(guī)定以公共利益為目的,依據(jù)協(xié)議或征用取得或使用土地等引起的損失補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)事項(xiàng),促進(jìn)公益事業(yè)的有效運(yùn)行,以此謀求增進(jìn)公共福利和財(cái)產(chǎn)權(quán)的適格保護(hù)。此外,韓國于2002年12月30日和2002年12月31日分別制定了《關(guān)于以公益事業(yè)為目的的土地等的取得及補(bǔ)償?shù)姆墒┬辛睢?以下簡稱《土地征收補(bǔ)償法施行令》)和《關(guān)于以公益事業(yè)為目的的土地等的取得及補(bǔ)償?shù)姆墒┬幸?guī)則》(以下簡稱《土地征收補(bǔ)償法施行規(guī)則》),并于2003年1月1日起實(shí)施。從此,韓國土地征收補(bǔ)償法制結(jié)束了近30年的二元化的體制,真正走向了土地征收補(bǔ)償法制的一元化。

二、韓國土地征收補(bǔ)償法律制度的主要內(nèi)容

韓國土地征收補(bǔ)償法律制度主要規(guī)定在《土地征收補(bǔ)償法》之中,除了《土地征收補(bǔ)償法》以外,《土地征收補(bǔ)償法施行令》、《土地征收補(bǔ)償法施行規(guī)則》、《城市規(guī)劃法》、《國土利用管理法》、《建筑法》、《河川法》、《道路法》的部分章節(jié)中也有關(guān)于土地征收補(bǔ)償方面的一些規(guī)定。

(一)公益事業(yè)的范圍

韓國《土地征收補(bǔ)償法》第4條以列舉的方式規(guī)定了公益事業(yè)的范圍,具體包括:1.關(guān)于國防、軍事的事務(wù);2.依據(jù)相關(guān)法律受到許可、認(rèn)可、承認(rèn)、指定,并以公益為目的而實(shí)施的鐵路、道路、飛機(jī)場、港口、停車場、公共汽車停車場、貨物終點(diǎn)站、隧道、軌道、河川、堤防、堤堰、運(yùn)河、水道、下水道、廢水處理、防沙、防風(fēng)、防火、防潮、防水、水庫、溶排水溝、石油儲(chǔ)備、送油、廢棄物處理、電、電氣通訊、廣播、天然氣及氣象觀測等事項(xiàng);3.國家或地方自治團(tuán)體設(shè)置的大樓、工廠、研究所、實(shí)驗(yàn)所、保健所或者文化設(shè)置、公園、植物園、廣場、運(yùn)動(dòng)場、市場、墓地、火葬場、屠宰場及其他關(guān)于公用設(shè)施的事項(xiàng);4.依據(jù)相關(guān)法律受到許可、認(rèn)可、承認(rèn)、指定,并以公益為目的而實(shí)施的關(guān)于建立學(xué)校、圖書館、博物館、美術(shù)館的事項(xiàng);5.國家、地方自治團(tuán)體、政府投資機(jī)關(guān)、地方公企業(yè)或者是國家或地方自治團(tuán)體指定的主體以租賃或讓渡為目的實(shí)施的,關(guān)于促成住宅建設(shè)或宅基地的事項(xiàng);6.為實(shí)施前述1到5項(xiàng)的事業(yè)所必要的通道、橋梁、電線路、材料堆積場所以外的附屬設(shè)置的事項(xiàng);7.為實(shí)施前述1到5項(xiàng)的事業(yè)所必要的住宅、工廠等的遷移的事項(xiàng);8.依據(jù)其他法律可以征收或征用土地的事項(xiàng)。

(二)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?/h3>

一是對財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償。對財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償是指對個(gè)別的、具體的財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償。具體包括:1.土地所有權(quán)的補(bǔ)償。2.對土地使用權(quán)的補(bǔ)償。3.對土地以外的財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償。包括對地上物的補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)補(bǔ)償、權(quán)利補(bǔ)償、殘余地的征收請求權(quán)。4.實(shí)際支出費(fèi)用的補(bǔ)償。包括地上物品的搬遷補(bǔ)償、果樹等的移植費(fèi)及家畜的搬運(yùn)費(fèi)補(bǔ)償、殘余地工事費(fèi)補(bǔ)償。5.遺失損失的補(bǔ)償。包括停止?fàn)I業(yè)或休業(yè)的補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)的廢止或轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償、對勞動(dòng)者的補(bǔ)償。

二是對生活權(quán)的補(bǔ)償。生活權(quán)補(bǔ)償不是法律概念,是學(xué)術(shù)界提出的,是與財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償相對應(yīng)的概念,是指以保障被征用人或被征收人維持土地被征收或征用以前的生活狀態(tài)為目的的補(bǔ)償。對因公益事業(yè)被剝奪了生活基礎(chǔ)的人來說,其損失一般比以財(cái)產(chǎn)權(quán)的喪失為基礎(chǔ)的損失總額大,不能否認(rèn)其差距具有僅以實(shí)際損失補(bǔ)償或遺失利益的限定補(bǔ)償不能填充的一面。[1]由此可見,僅依據(jù)對財(cái)產(chǎn)損失的金錢補(bǔ)償,不能認(rèn)為已經(jīng)做到了“正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”。因此,不僅應(yīng)把被征收人受到的實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)的損失作為補(bǔ)償對象,而且還應(yīng)把維持被補(bǔ)償人的生活安定作為補(bǔ)償?shù)膶ο?。根?jù)這一理念,《土地征收補(bǔ)償法》規(guī)定的殘余建筑物補(bǔ)償、搬遷費(fèi)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)損失補(bǔ)償、對休職或失業(yè)的勞動(dòng)者的補(bǔ)償可以被認(rèn)為是生活權(quán)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。

(三)土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

一是補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格起點(diǎn)。補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格起點(diǎn)是指作為確定補(bǔ)償額基準(zhǔn)的起點(diǎn)。韓國《土地征收補(bǔ)償法》第67條根據(jù)土地取得方式的不同,設(shè)計(jì)了不同的價(jià)格起點(diǎn)。如果土地是當(dāng)事人之間協(xié)議取得的,以協(xié)議當(dāng)時(shí)的價(jià)格為基準(zhǔn)。如果協(xié)議不成,經(jīng)過了裁決,就以征收或征用時(shí)的價(jià)格為基準(zhǔn)。

二是根據(jù)公示地價(jià)確定補(bǔ)償額。根據(jù)韓國《土地征收補(bǔ)償法》第70條的規(guī)定,根據(jù)協(xié)議或裁決取得土地,以《關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格公示及鑒定評價(jià)的法律》的公示地價(jià)作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。這里的公示地價(jià)不是個(gè)別的公示地價(jià),而是標(biāo)準(zhǔn)的公示地價(jià),是指根據(jù)《關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格公示及鑒定評價(jià)的法律》,每年由國土海洋部長官針對全國的標(biāo)準(zhǔn)地進(jìn)行公示的單位面積的價(jià)格。

三是確定補(bǔ)償價(jià)格時(shí)應(yīng)具體考慮的因素。以土地所有權(quán)的補(bǔ)償為例,確定補(bǔ)償價(jià)格時(shí)應(yīng)具體考慮,依據(jù)從公示基準(zhǔn)日到價(jià)格起點(diǎn)為止的相關(guān)法令的土地利用計(jì)劃、以總統(tǒng)令規(guī)定的不受公益事業(yè)引起的地價(jià)影響地區(qū)的地價(jià)變動(dòng)率、生產(chǎn)物資上升率、擬征收或征用的土地的位置、形狀、環(huán)境、利用狀況等。此外,《土地征收補(bǔ)償法》對土地使用權(quán)及附帶損失的補(bǔ)償都分別規(guī)定了不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(四)土地征收補(bǔ)償?shù)某绦?/h3>

第一,公益事業(yè)認(rèn)定程序。公益事業(yè)認(rèn)定是指通過確定對特定的土地能否根據(jù)公共利益的需要進(jìn)行征收或征用,從而賦予征收人通過一定的程序,強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)限的行政行為。通過公益事業(yè)認(rèn)定,事業(yè)施行者可以取得征收或征用土地的權(quán)利,也可以確定征收或征用土地的關(guān)系人。同時(shí),事業(yè)認(rèn)定后應(yīng)以之前的公示地價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)確定事業(yè)施行者取得的土地的補(bǔ)償額?？梢?事業(yè)認(rèn)定具有非常重要的法律效力,通過事業(yè)認(rèn)定可以充分論證土地征收或征用的公益性質(zhì)。根據(jù)韓國《土地征收補(bǔ)償法》第20條至第22條的規(guī)定,公益事業(yè)的認(rèn)定程序包括以下內(nèi)容:首先,事業(yè)施行者以公共利益為目的征用或使用土地之前,必須根據(jù)總統(tǒng)令向國土海洋部長官提出事業(yè)認(rèn)定的申請。其次,國土海洋部長官在事業(yè)認(rèn)定之前,必須與相關(guān)的中央行政機(jī)關(guān)的首長及特別市長、廣域市長、道知事、特別地方道知事進(jìn)行協(xié)議,并根據(jù)總統(tǒng)令的規(guī)定事先聽取中央土地征收委員會(huì)和與事業(yè)認(rèn)定有利害關(guān)系的人的意見。再次,事業(yè)認(rèn)定后國土海洋部長官應(yīng)及時(shí)向事業(yè)施行者、土地所有人及其關(guān)系人、相關(guān)市和道知事通知,并將事業(yè)施行者的姓名或名稱、項(xiàng)目的種類和實(shí)施項(xiàng)目的地點(diǎn)及擬征收或征用的土地的詳細(xì)情況在官報(bào)上進(jìn)行公示。

第二,協(xié)議程序。通過事業(yè)認(rèn)定的事業(yè)施行者應(yīng)就土地調(diào)查書和物品調(diào)查書的擬定、補(bǔ)償計(jì)劃的公告、通知及閱覽、補(bǔ)償額的確定等與土地所有人及其關(guān)系人進(jìn)行協(xié)議。其中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是補(bǔ)償金的確定環(huán)節(jié)。對于補(bǔ)償金的確定方法沒有統(tǒng)一的規(guī)定,根據(jù)土地征收補(bǔ)償?shù)母鲉涡蟹ǖ囊?guī)定,補(bǔ)償金的確定方法有如下三種:一是根據(jù)當(dāng)事人之間協(xié)議確定補(bǔ)償金的方法。二是根據(jù)行政廳的裁決或決定確定補(bǔ)償金的方法。三是根據(jù)訴訟確定補(bǔ)償金的方法。協(xié)議達(dá)成后,事業(yè)施行者應(yīng)根據(jù)《土地征收補(bǔ)償法》的規(guī)定先支付補(bǔ)償金,后對所有人的土地進(jìn)行征收或征用。

第三,裁決程序。事業(yè)施行者和土地所有人及其關(guān)系人,如就土地征收補(bǔ)償問題未達(dá)成協(xié)議或者是不能經(jīng)過協(xié)議的情況下,事業(yè)施行者可在進(jìn)行事業(yè)認(rèn)定公示之日起一年內(nèi),根據(jù)總統(tǒng)令的規(guī)定向轄區(qū)內(nèi)的土地征收委員會(huì)申請裁決。土地所有人及其關(guān)系人可通過書面的方式請求事業(yè)施行者提出裁決申請,這種情形下事業(yè)施行者應(yīng)自收到其請求之日起60日內(nèi)向土地征收委員會(huì)提出申請。土地征收委員會(huì)收到裁決申請后應(yīng)以書面形式做出裁決。

第四,異議申請程序和訴訟程序。異議申請裁決和訴訟程序也可以說是當(dāng)事人對土地征收委員會(huì)對當(dāng)事人之間協(xié)議不成的補(bǔ)償金爭議做出的裁決不服時(shí)的救濟(jì)途徑。其中異議申請裁決程序是指通過行政復(fù)議的方式,對地方土地征收委員會(huì)的裁決不服的向中央土地征收委員會(huì)提出異議申請,對中央土地征收委員會(huì)的裁決不服的直接對中央土地征收委員會(huì)提出異議申請。中央土地征收委員會(huì)認(rèn)為原裁決違法或不當(dāng)時(shí),可以撤銷其全部或部分裁決,也可以變更補(bǔ)償金,即中央土地征收委員會(huì)可以做出增加或減少補(bǔ)償金的裁決。訴訟程序是指通過行政訴訟的方式可以就裁決或異議申請裁決,提起增加或減少補(bǔ)償金的訴訟,如果原裁決無效可以提起無效確認(rèn)訴訟。

三、對完善我國土地征收補(bǔ)償法律制度的啟示

從總體上看,韓國土地征收補(bǔ)償法律制度具有公共利益范圍的確定性及其認(rèn)定程序的嚴(yán)格性、補(bǔ)償范圍的寬泛和以公示地價(jià)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性等特點(diǎn),對于完善我國土地征收補(bǔ)償法律制度,具有積極的借鑒意義。

(一)公共利益范圍的確定性及其認(rèn)定程序的嚴(yán)格性

以公益事業(yè)為目的的土地征收補(bǔ)償?shù)牡谝粋€(gè)程序就是對公共利益的確定,土地的征收或征用只有基于公共利益,才有可能實(shí)施。因此,公共利益的確定是土地征收或征用合法的基礎(chǔ),可以規(guī)范政府的征用權(quán)的正當(dāng)行使,保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。而因公共利益具有不確定性的特點(diǎn),其范圍的確定是非常有難度的。韓國《土地征收補(bǔ)償法》第4條以列舉的方式明確規(guī)定了公共利益的范圍,從而便于事業(yè)施行者和土地征收委員會(huì)確定對某一土地的征收或征用是否屬于公共利益。在公益事業(yè)認(rèn)定程序方面,韓國《土地征收補(bǔ)償法》明確規(guī)定了提出申請、協(xié)議、聽取意見、公示等環(huán)節(jié)。其中通過聽取意見這一環(huán)節(jié),土地的被征收人可以通過積極參與其中,及時(shí)了解土地征收的信息,充分表達(dá)自己的意見,這在客觀上既有利于保護(hù)被征收人的合法權(quán)益,也有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定征收或征用土地。

我國《土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”從這一規(guī)定可以看出我國對公共利益的概念及公共利益的范圍都沒有明確的界定,導(dǎo)致實(shí)踐中政府擁有很大的自由裁量權(quán)。實(shí)踐中有些土地征收或征用并非為了公共利益,而是出于商業(yè)目的,嚴(yán)重侵害了被征收人的合法權(quán)益。此外,我國《土地管理法》未對公益事業(yè)認(rèn)定程序進(jìn)行規(guī)定,對土地的征收或征用往往是政府說了算,土地的被征收人或被征用人處于非常被動(dòng)的局面,其合法權(quán)益很容易被侵犯。

可見,我國有必要借鑒韓國《土地征收補(bǔ)償法》的規(guī)定,對公共利益做出列舉式的、開放式的規(guī)定。關(guān)于公共利益的確定標(biāo)準(zhǔn)可以參考一些學(xué)者的觀點(diǎn),如有學(xué)者認(rèn)為公共利益的確定標(biāo)準(zhǔn)有:第一,公共利益具有“公益性”;第二,公共利益具有“個(gè)體性”;第三,公共利益具有“目標(biāo)性”;第四,公共利益具有“合理性”;第五,公共利益具有“制約性”;第六,公共利益具有“補(bǔ)償性”。[2]此外,有必要對公共利益的確定程序做出明確的規(guī)定。公共利益的確定程序應(yīng)包括申請、審核、決定、公示等具體環(huán)節(jié)。其中在審核的環(huán)節(jié)中,應(yīng)特別加強(qiáng)土地的被征收人或被征用人及其關(guān)系人的參與程度,以保證公共利益認(rèn)定程序的公正和公開,從而限制和規(guī)范政府的土地征收或征用行為,保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

(二)寬泛的土地征收補(bǔ)償范圍

土地征收補(bǔ)償范圍決定著被征收人因土地征收受到的損害在多大范圍內(nèi)得到補(bǔ)償,其范圍越寬,被征收人可能得到的補(bǔ)償金會(huì)越多,反之亦然。對于行政補(bǔ)償?shù)姆秶?韓國憲法規(guī)定應(yīng)采用“正當(dāng)補(bǔ)償”。對于什么是“正當(dāng)補(bǔ)償”學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是“完全補(bǔ)償說”。這一學(xué)說認(rèn)為,對于因公用侵害引起的客觀損害應(yīng)進(jìn)行全部補(bǔ)償。損失補(bǔ)償是與歸責(zé)原則無關(guān)的,是為保護(hù)國民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和實(shí)現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的原則而實(shí)施的制度。因此,對受到特別損害的被害人的損失補(bǔ)償應(yīng)是完全又充分的,即認(rèn)為土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)包括對被侵害財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值,也應(yīng)包括附帶損失。第二種觀點(diǎn)是“相當(dāng)補(bǔ)償說”。這一觀點(diǎn)從強(qiáng)調(diào)對財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的社會(huì)拘束性即財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使應(yīng)符合公共利益出發(fā),認(rèn)為應(yīng)綜合考慮損害的性質(zhì)、程度及公權(quán)力行使的公共性等要素,決定補(bǔ)償?shù)姆秶?。因?行政補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額可以超過全部損失,也可以低于全部損失。韓國憲法第23條第3項(xiàng)規(guī)定的“正當(dāng)補(bǔ)償”,從憲法的基本秩序中構(gòu)成經(jīng)濟(jì)秩序核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的層次來看,應(yīng)解釋為完全的補(bǔ)償,[3]這有利于保證被征收人的權(quán)利在最大程度上得到保護(hù)。具體來說,韓國在對被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí),也注重對其生活權(quán)的補(bǔ)償。韓國學(xué)者認(rèn)為生活權(quán)補(bǔ)償?shù)睦碚摳鶕?jù)應(yīng)是財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、平等負(fù)擔(dān)的原則、生活權(quán)保障的原則等。他們認(rèn)為無論是在憲法中還是在《土地征收補(bǔ)償法》中都可以找到生活權(quán)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。根據(jù)韓國《土地征收補(bǔ)償法》第79條第4款的規(guī)定:“除此之外的因公益事業(yè)引起的損失補(bǔ)償依據(jù)國土海洋部所定的標(biāo)準(zhǔn)?！边@一規(guī)定可以說是對生活權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹锻恋卣魇昭a(bǔ)償法》的依據(jù)。對土地的被征收人因公益事業(yè)受到的損失的補(bǔ)償,大體上分為客觀價(jià)值的補(bǔ)償和附帶損失的補(bǔ)償。這里的附帶損失補(bǔ)償包括殘余地補(bǔ)償、搬遷費(fèi)補(bǔ)償、營業(yè)損失補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)損失補(bǔ)償、誤工費(fèi)等,這些補(bǔ)償可以認(rèn)為是對生活權(quán)的補(bǔ)償。生活補(bǔ)償將補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)放在被補(bǔ)償人的生活重建上,對于幫助被補(bǔ)償人重建生活具有重要的意義。

然而,我國土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶鄬碚f比較窄。根據(jù)我國《土地管理法》和《物權(quán)法》的規(guī)定,土地征收補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi),安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,即我國土地征收的補(bǔ)償范圍僅限于財(cái)產(chǎn)權(quán)中的直接損失和一部分生活補(bǔ)償,而這一補(bǔ)償范圍不能使被征收人保持原有的生活水平。

可見,我國在征收農(nóng)村土地時(shí)不僅要補(bǔ)償農(nóng)民因失去土地而受到的直接損失,還必須充分考慮他們的長遠(yuǎn)的生活問題。[4]對于被補(bǔ)償人因征收或使用土地受到的損失,應(yīng)在對財(cái)產(chǎn)權(quán)損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí),更加關(guān)注被補(bǔ)償人今后的生活權(quán)保障的問題,如向被補(bǔ)償人提供就業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì),從而使被補(bǔ)償人能夠適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的新變化,使其權(quán)利真正得到保障。

(三)根據(jù)公示地價(jià)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)系到具體補(bǔ)償額的確定,關(guān)系到被補(bǔ)償人切身利益的一個(gè)重要問題。因此,一切補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)有法律依據(jù),應(yīng)根據(jù)不同的補(bǔ)償范圍,分別規(guī)定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。韓國土地征收補(bǔ)償法律對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定比較合理,即針對不同的補(bǔ)償對象分別規(guī)定了不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此,實(shí)踐中可操作性強(qiáng),可以避免由于法律規(guī)定不明確而引發(fā)的補(bǔ)償爭議。對于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),韓國土地征收法律根據(jù)不同的補(bǔ)償范圍,有針對性地規(guī)定了不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其中以公示地價(jià)確定補(bǔ)償金的做法,體現(xiàn)了韓國憲法規(guī)定的正當(dāng)補(bǔ)償原則,體現(xiàn)了土地的市場價(jià)值,比較科學(xué)、合理,因此在實(shí)踐中爭議相對較少。

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定,土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是土地征收補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍?？梢?我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定主要考慮了土地的收益,但是這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有真正體現(xiàn)集體土地使用權(quán)的價(jià)值,不足以補(bǔ)償農(nóng)民受到的損失。從理論上講,土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān),而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。概括來說,現(xiàn)行法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價(jià)格之外,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。此外,在實(shí)踐中挪用、截留或私分農(nóng)民土地補(bǔ)償款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,因此,被征地農(nóng)民真正可以拿到的土地征收補(bǔ)償金寥寥無幾,難以保障他們今后的生活。

可見,在今后的立法過程中,我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)市場化,具體來說應(yīng)把由權(quán)威的行政機(jī)關(guān)發(fā)布的“集體土地公示價(jià)格”作為最基本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),除此之外還要綜合考慮地價(jià)變動(dòng)率、生產(chǎn)物資上升率、擬征收或征用的土地的位置、環(huán)境及利用狀況。

隨著我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,國家為了公共利益的需要,需大量征收集體土地,因此必須盡快完善現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律制度,保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。國務(wù)院于2011年1月21日公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,這標(biāo)志著我國的城市房屋征收補(bǔ)償立法越來越完善。但此條例并未對集體土地的征收補(bǔ)償問題做出規(guī)定。為此,有關(guān)部門已經(jīng)開始著手對《土地管理法》關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定進(jìn)行修改。在對《土地管理法》進(jìn)行修改時(shí),我們應(yīng)結(jié)合我國的實(shí)際,積極借鑒各國的有益經(jīng)驗(yàn)和做法,從而進(jìn)一步完善我國土地征收補(bǔ)償制度,促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

[1] [韓]金東熙.行政法 I(第十六版)[M].首爾:博英社,2010.579.

[2] 韓大元.憲法文本中公共利益的規(guī)范分析[J].法學(xué)論壇,2005,(1):8.

[3] [韓]樸唱石.對土地取得補(bǔ)償法上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法政策性探討[J].法與政策研究,2009,(2):854.

[4] 鄧謹(jǐn)秋.我國土地征收立法若干問題淺析[J].法學(xué)雜志,2005,(1):49.