曾珊

中共中央“十二五”規(guī)劃建議及國家“十二五”規(guī)劃均明確提出，要營造各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受法律保護的體制環(huán)境，支持和引導非公有制經濟發(fā)展，鼓勵非公有制經濟參與國有企業(yè)改革。行政劃撥式國企重組，在一定程度上講，是不利于實現(xiàn)上述目標的。

自中央及地方國資委陸續(xù)成立以來，國企重組進入高潮期。2003年國務院國資委成立時，中央企業(yè)的196戶，到2010年年末，中央企業(yè)減少為121戶。各地方國企戶數(shù)也有了大幅度的減少。在此次國企重組浪潮中，確有通過股權性質變化如國有變民營、股權多元化等方式實現(xiàn)的，但主要集中在市縣國資委所屬中小企業(yè)，或省屬國企中國有資本較少的一級及二級以下企業(yè)。而國企戶數(shù)減少的主要途徑并非國退民進，而是將一戶國企通過行政劃撥的方式裝入另一戶國企(或國有資產經營公司)，由國資委直接持股變?yōu)橛伤爣蟪止?，僅在國有經濟內部實現(xiàn)一退一進，就好像把資產從左兜裝入了右兜。這種重組方式，在一定程度上或能使國企之間快速實現(xiàn)行業(yè)互補、強強聯(lián)合及做大做強，也能凸顯出各級國資委的工作成績，但是卻存在很大的弊端。

一、國企行政劃撥式重組的背景分析

自改革開放以來，中國的國企改革思路，在摸著石頭過河中經歷了多次調整。由最初的抓大放小，到大范圍國退民進，再到遭遇國有資產流失論后的有進有退，而在經濟危機中部分西方國家將一些私企國有化，則堅定了我國國企做大做強的決心與信心。

短期內使國企“做強”并非易事，但“做大”則相對容易。行政劃撥式重組便是一條捷徑。通過同行業(yè)國企的合并或不同行業(yè)但有一定互補性的國企整合，可使國企在短期內迅速做大，同時也在一定程度上滿足了經濟結構調整的需要。

除上述原因外，國企行政劃撥式重組還有以下背景：

1.各級國資委成立時間較晚，人員編制較少，專業(yè)能力不足，而短期內劃入大量的國企由其監(jiān)管，存在“管不過來”的情況

2.一些國企身處競爭性領域，不涉及國民經濟命脈及國家安全，并且規(guī)模小、競爭力弱、發(fā)展前景不好，存在“不值得管”的情況；

3.一些國企歷史遺留問題較多，人員關系復雜，督促其規(guī)范發(fā)展不見效果，而推進其改制退出又困難重重，存在“不好管”甚至“管不了”的情況；

4.國企資產規(guī)模與行業(yè)排名是能否“被重組”的重要參考指標，為避免自己在下一輪重組中被“吃掉”，一些國企積極接納被重組企業(yè)，甚至積極爭取多劃入國有產權；

5.國資委盡管是政府“特設機構”，但其也需要有政績，國企改革的效果好壞短期未必明顯，但國企戶數(shù)的減少是顯而易見的成績。各級國資委在進行總結匯報或對外宣傳時，無一不將國企戶數(shù)的減少數(shù)字當成工作成果。

二、國企行政劃撥式重組的弊端分析

目前，各級國資委特別是一些地方國資委都在大張旗鼓的推進國企行政劃撥式重組。單純從國企做大做強(特別是做大)來看，這種“肥水不流外人田”的重組，有其有利的一面，但從市場經濟總體來看，卻存在著較大弊端。即使僅站在國資監(jiān)管角度，也存在諸多問題。

1.這種重組方式主要是政府行為而非市場行為，嚴重影響資源配置的有效性。

盡管各級國資委在推進此類重組時，除硬性“拉郎配”以外，多數(shù)強調的是“自由戀愛”，但這是在國企內部范圍的自由戀愛，而非市場整體范圍的自由戀愛，是“剩男”“剩女”們在國資委這個“家長”逼迫下的被動戀愛，而非心甘情愿的自主戀愛，是“企小當嫁”，而非“女大當嫁”。

將被重組的國企(簡稱子體企業(yè)，一般是規(guī)模較小，資金、技術不足，發(fā)展前景不好等)，一般無權決定自己能否不被重組，只有一定的權限選擇被誰重組。在選擇投奔對象(相對強勢的國企，簡稱母體企業(yè))時，本身的長遠發(fā)展未必是考慮的首要因素，內部人控制在此時將發(fā)揮重要作用。因為，子體企業(yè)的內部控制人即企業(yè)負責人，要考慮與母體企業(yè)負責人的關系，以及自己在重組后企業(yè)中的地位、職務。

對母體企業(yè)而言，未動一分真金白銀，平白無故的增添了資產，迅速壯大了自己的規(guī)模和實力，又在一定程度上減少了自己在下一輪重組中被劃轉的可能性，同時，還完成了上級交待的“政治任務”。除非子體企業(yè)困難重重，否則誰都會積極“笑納”。

此時，尋找一個說得過去的“自由戀愛”的理由(即使牽強些)，就成了重組雙方考慮的重點內容。如行業(yè)互補、強強聯(lián)合、產業(yè)鏈延伸、提供資金及擔保支持、實施資產重組、推動改革改制，甚至有利于企業(yè)穩(wěn)定等因素也會成為重組理由。

而在市場條件下，重組母體企業(yè)將在慎重考慮企業(yè)發(fā)展需要、并購資金的機會成本，以及對重組的必要性、可行性及各種風險充分評估后才會做出決策；而作為被重組方的子體企業(yè)，也有不被重組的自由，即使重組，也可在超出國有企業(yè)范圍的更大的選擇空間中挑選“如意郎君”，有提出更有利重組條件的權利。

2.這種重組方式擠壓了民營企業(yè)生存發(fā)展的空間，嚴重影響市場競爭的公平性。

2011年1月，國資委新任掌門人王勇在全國國有資產監(jiān)督管理工作會議上表示，2011年要進一步加快公司制股份制改革，通過產權市場和證券市場，探索完善國有產權、股權流轉機制，發(fā)展混合所有制經濟，推進股權多元化，大力鼓勵民間資本采用市場方式參與國企改革重組。這正是黨和國家“十二五”規(guī)劃精神的具體化。

而行政劃撥式國企重組，不僅剝奪了民營企業(yè)通過并購國企實現(xiàn)發(fā)展壯大的機會，而且使民營企業(yè)在市場公平競爭中更加處于劣勢。國企與民企相比，本身因其社會地位、人脈資源以及與政府的淵源等原因在政策優(yōu)惠、資金扶持、對官員的游說能力等方面具有天生優(yōu)勢，一旦實行行政劃撥式重組，重組后的國企與同行業(yè)民企相比，又低成本的獲得了巨大的后天優(yōu)勢。比如：資產規(guī)模擴大，市場份額擴大，融資能力擴大，抗風險能力增強等等。同時，一些母體企業(yè)本該交給市場來完成的業(yè)務，如果子體企業(yè)能夠做，則會直接把市場中等待以競爭方式參與進來的民企排除在外，這種現(xiàn)象在產業(yè)鏈上下游間重組的國企中較為常見。

國企行事方式本身就以“財大氣粗”、“虧得起”著稱，如土地招標中的“地王”多為國企。這樣的國企，再加上行政劃撥式重組這種幾乎零成本的“輸血”機制，將使得民企更難以與其公平競爭，只能在夾縫中找一些生存空間，揀一些殘羹剩飯聊以度日。由此引發(fā)的次生效應，將會使原本因體制缺陷造成的問題更加突出，如老百姓特別是中產階級不敢拿出自己的閑置資金進行投資，以及百萬國考大軍不愿去創(chuàng)業(yè)而去爭搶公務員身份等。最終將導致國家以擴大內需為主的經濟發(fā)展方式轉型更加困難。

3.這種重組方式將導致國企拔苗助長式“做大”，但不利于國企持久性“做強”。

與市場條件下企業(yè)做大做強的內生機理不同，行政劃撥式的重組方式能使母體企業(yè)迅速做大而未必做強。作為重組母體企業(yè)，不用經歷市場激烈的搏殺，不用支付兼并成本，不用承

擔失敗的風險，在短期內即可迅速壯大規(guī)模。在這個過程中，沒有人才的歷練，沒有成敗的揪心，沒有兼并制度的完善，也沒有市場競爭經驗的積累，只有外表光鮮的結果。所以，從這個角度看，這種重組方式不會使母體企業(yè)產生持久做大做強的內生動力。

在行政劃撥式重組方式下，母體企業(yè)要想做強，就必須對子體企業(yè)進行資源整合，如人才、資金、技術、市場、產業(yè)鏈等。其中，物的因素還好操作，而人的因素將是個難題。積習難改的干部管理體制，眾口難調的職工安置，稍有不慎就會影響企業(yè)的穩(wěn)定大局，而企業(yè)穩(wěn)定是國企領導人的頭等大事，甚至是對“烏紗帽”一票否決的關鍵因素。同時，重組雙方企業(yè)文化的融合，子體企業(yè)員工由于正常工作狀態(tài)被母體企業(yè)重組打破而產生的敵視態(tài)度，以及對母體企業(yè)是通過“特權”接收子體企業(yè)而非靠“真本事”兼并的不服氣，都會影響母體企業(yè)的整合效果。

因此，這種方式重組之后，母體企業(yè)領導人的顧忌要遠大于如果重組母體企業(yè)是民企的負責人。這時，母體企業(yè)在短期內迅速做大的快感，將被想要做強時遇到的重重困難而一盆涼水又迅速澆滅，子體企業(yè)也將成為棄之可惜的雞肋。

這些情況在地方國企重組中尤為突出。部分地方國資委過去曾將一些子體企業(yè)劃入充當母體企業(yè)的國有資產經營公司，但多年后子體企業(yè)并未發(fā)生實質性的改革與發(fā)展，重組的結果只是實現(xiàn)了物理性捆綁，只是從形式上減少了一級國企戶數(shù)。

所以，這種重組方式的結果往往是，母體企業(yè)負責人將耗費大量精力投入到子體企業(yè)的改造、整頓、整合中去，而減少了母體企業(yè)本身發(fā)展所需要的關注。這樣，本來重組的預期效果是1＋1＞2，但實踐中往往成為1＋1＜2，甚至是1＋1＜1。

4.這種重組方式往往不進行嚴格的資產評估，不利于國資監(jiān)管與國有資本保值增值。

國資委在實施行政劃撥式重組時，一般做法就是用一紙劃撥文件，表明把哪個國企的股權劃入另一個國企，并將子體企業(yè)的賬面凈資產作為劃撥產權金額，中介機構據(jù)此驗資，然后由母體企業(yè)辦理工商登記。而如果是向民企轉讓國有股權，則需經過嚴格的財務審計與資產評估，并在產權交易市場掛牌競價交易，二者的程序有天壤之別。

比如說，一戶具有較高品牌價值(或專利技術，以及難以獲取的從業(yè)資質等)的國企，如果其品牌價值沒有記入其賬面(無形資產)，向民企轉讓時都需評估后進入資產價格，而向國企轉讓時，則往往不進行評估，或不進行象轉讓給民企那樣嚴格的評估。那么，母體企業(yè)重組之后，特別是當母體企業(yè)在重組后又對子體企業(yè)在內部進行二次整合，使子體企業(yè)沒有了自身縱向可比性的參照時，國有資本保值增值基數(shù)如何計算?怎么對母體企業(yè)進行科學的業(yè)績考核?經營管理責任如何界定?這種重組方式的績效如何評價?

5.這種重組方式在成為普遍現(xiàn)象時，國資委對國有產權行政劃撥的權限問題值得商榷。

國家的財政資金，一般是由計劃部門列出計劃，財政部門列出預算，最后報人大批準實施。國資委持有的國有股權，雖然資金形式不是貨幣，但應屬于廣義上的財政資金。其劃撥計劃及預算的審批也應當參照財政資金的管理制度。就是說，國有資產是全體人民的，國有資產的處置方式，比如是賣給民間資本效果好、實行股份多元化效果好，還是無償劃給另一個國有資本效果好，不能大而化之地憑感覺拍腦袋，不僅要進行充分、科學的論證，還要有嚴格的決策程序。

設想一下，子體企業(yè)與母體企業(yè)進行重組時，無論被賦予了多么重要、深遠的意義，只要不是無償劃撥，而是按照收支兩條線的原則，由母體企業(yè)象民企并購一樣按照子體企業(yè)資產評估價格實際出資購買，國資委再將收到的購買資金按規(guī)定上繳財政，重組過程還會這么順利嗎?國資委還會普遍采用這種行政劃撥式重組方式嗎?

所以說，正是游離于收支兩條線的管理制度以外，才使得這種重組方式逐漸成為普遍現(xiàn)象。國資委在國企的行政劃撥式重組中，不能既是國有資產的計劃部門，又是預算部門，還是決策部門，同時也是國有資本經營績效的監(jiān)督評價部門，集教練員、運動員、裁判員于一身。

有人會說，既然國資委管理國有產權，那它就應當有權在國資系統(tǒng)內部進行調配，就像一家民營企業(yè)集團有權在內部進行重組一樣。是的，民營企業(yè)集團是有權在內部進行重組，但它在做出內部重組的決策之前，肯定會進行充分論證，評估將重組資產留在內部或是對外出售兩種出路的優(yōu)劣。另外，不要忘記，國資委是國有資產委托代理鏈條中的一部分，是受全體人民之托、受國家之托代為管理，并不是國有產權的最終持有人，這與民企老板直接持有企業(yè)股權是不同的。特別是這種重組方式在成為普遍現(xiàn)象時更應慎重。

總之，國家應盡量減少國有行政劃撥式重組行為，特別是競爭性行業(yè)的國有行政劃撥。對于準備重組的子體企業(yè)，應交給市場，由市場這只無形的手來進行資源配置，同時促進各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭。在處置國有資產時，應在充分、科學論證的基礎上進行決策，并建立、完善相應的權限管理制度與決策程序。當國有產權確需在國資系統(tǒng)內部變動時，應建立資產評估制度及重組績效后評價制度，并盡量采取收支兩條線的管理模式。應完善國有資本經營預算制度，將重要、大額國有產權持有人變動計劃置于其中。