劉紅凜

（中共上海市委黨校政黨研究所，上海 200233）

政黨法律規(guī)范：內(nèi)涵、形式與價值偏好*

劉紅凜

（中共上海市委黨校政黨研究所，上海 200233）

加強對政黨的法律規(guī)范，是二戰(zhàn)以后民主政治的一個基本現(xiàn)象。政黨法律規(guī)范，是指由國家立法機關(guān)制定或認(rèn)可的正式規(guī)范體系，主要包括憲法、《政黨法》、選舉法等相關(guān)法律、專項政黨立法四種規(guī)范形式，具有權(quán)威性、導(dǎo)向性、政治性、應(yīng)然性等顯著特點。由于國情不同，不同的國家采取的政黨法律規(guī)范形式有所不同。一般而言，政黨法律規(guī)范是由國家或統(tǒng)治者制定的。但在政黨政治時代，執(zhí)政黨或大黨控制著議會多數(shù)；沒有它們的同意或認(rèn)可，任何的政黨法律都難以在議會通過，政黨法律規(guī)范實際上由執(zhí)政黨或議會多數(shù)黨主導(dǎo)制定。因此，它不可避免地帶有執(zhí)政黨或議會多數(shù)黨的政治取向與價值偏好，這種價值偏好體現(xiàn)在對法治、民主、自由與平等的政治取舍上。

政黨法律規(guī)范；基本內(nèi)涵、基本形式；制定主體；價值偏好

當(dāng)今世界是政黨政治世界。所謂政黨政治，從根本上講，“是指政黨掌握政權(quán)并在社會政治生活、國家事務(wù)和政治體制運作中處于中心地位的政治，”［1］（P55）“其性質(zhì)定位屬于民主政治”。［2］（P25）當(dāng)代民主政治，從一定意義上說，也是法治政治、規(guī)則政治；只有當(dāng)規(guī)則主導(dǎo)著政黨關(guān)系與政黨行為時，政黨政治才是和平的、有序的、常態(tài)的。在第二次世界大戰(zhàn)（以下簡稱“二戰(zhàn)”）以前，政黨一般被視為社團組織，各國基本上是消極地承認(rèn)政黨，對政黨沒有專門的法律規(guī)定，政黨政治一般按慣例進(jìn)行。二戰(zhàn)以后，一方面基于對納粹政黨暴行的反思，另一方面基于政黨政治地位的提高，世界上許多國家開始在法律上承認(rèn)政黨、用法律來規(guī)范政黨，以防止政黨以民主方式推翻民主制度、實行法西斯專政，防止政黨權(quán)力膨脹、濫用權(quán)力與政治腐敗?？梢哉f，二戰(zhàn)以后，用法律來規(guī)范政黨，成為世界政黨政治的一個基本趨勢；對政黨法律規(guī)范問題的研究，也成為政黨政治的一個重要問題。那么，什么是政黨法律規(guī)范，政黨法律規(guī)范有哪些基本形式，政黨法律規(guī)范的價值偏好是什么？這是本文試圖回答的三個問題。

一、政黨法律規(guī)范的內(nèi)涵與基本特點

政黨法律規(guī)范，是指由國家立法機關(guān)制定或認(rèn)可、通過法律條文表述、并由國家強制力保證實施的關(guān)于政黨的正式規(guī)范體系。這里的國家權(quán)力機關(guān)，既包括最高立法機關(guān)，如國會或議會；也包括地方立法機關(guān)，如美國的各州議會。這里的法律，是廣義的法律，是指一切有權(quán)制訂規(guī)范性法律文件的國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件，既包括由國家最高立法機關(guān)制定的法律文件，也包括有關(guān)地方立法機關(guān)制定的法律文件，如美國的州法等。這里的“規(guī)范”，從形式上看是一個名詞，是客觀存在的法律形式；但從實踐上看，又可作為動詞使用，政黨法律規(guī)范是對政黨的有關(guān)規(guī)定，其目的是規(guī)范政黨地位與政黨行為，維護(hù)政黨政治秩序。從內(nèi)容上看，政黨法律規(guī)范主要涉及兩個方面，一是對政黨地位的法律規(guī)范，涉及到政黨的性質(zhì)與地位、權(quán)利與義務(wù)、功能與作用等具體內(nèi)容，這類法律規(guī)范也叫實體性法律規(guī)范。二是對政黨行為與政黨關(guān)系的法律規(guī)范，既包括原則性法律規(guī)范，也包括規(guī)則性規(guī)范；其中，原則性規(guī)范比較模糊，如對政黨自由、政黨民主等的原則性規(guī)定；而規(guī)則性規(guī)范比較具體，如對政黨提名、政治捐款等具體政黨行為的規(guī)定。

要準(zhǔn)確理解政黨法律規(guī)范的基本內(nèi)涵，須正確理解三個相關(guān)問題：

（1）規(guī)則（rule）、規(guī)范（Norm）、法（law）、法律（law）四者之間的關(guān)系。規(guī)則、規(guī)范、法、法律是四個密切相關(guān)的概念，常常被混用，但它們的內(nèi)涵與外延有所不同；厘清這四者關(guān)系，有助于準(zhǔn)確理解政黨法律規(guī)范的內(nèi)涵與特點。首先，就規(guī)則與規(guī)范的關(guān)系看，規(guī)則不僅包括應(yīng)然的規(guī)則，還包括實然的規(guī)則；應(yīng)然的規(guī)則是規(guī)范，實然的規(guī)則是規(guī)則；規(guī)則是實然的秩序，規(guī)范是當(dāng)為的秩序。因此，規(guī)則的外延比規(guī)范大，規(guī)范是一種良好的規(guī)則、具有應(yīng)然性。按照新社會契約論的說法，規(guī)范是“對一團體之成員具有約束力，并且能指導(dǎo)、控制或調(diào)整恰當(dāng)?shù)目梢越邮艿男袨榈男袨闇?zhǔn)則。 ”［3］（P34）其次，就規(guī)范與法的關(guān)系看，規(guī)范的外延比法大。法是“在規(guī)定而非描述意義上的一種規(guī)范性秩序形式”，［4］（P202）這說明，法首先表現(xiàn)為一種規(guī)范，規(guī)范是法的基本存在形式；法是一種規(guī)則、一種規(guī)范。再者，就法與法律的關(guān)系看，法有廣義與狹義之分，廣義的法既包括 “書本中的法”，也包括“行動中的法”；“書本中的法”即國家制定的法律、法規(guī)，“行動中的法”即法學(xué)者、社會學(xué)者等所言的風(fēng)俗、習(xí)慣等。狹義上的法，僅僅指國家制定法律。通過上述概念比較可知：政黨法律規(guī)范是政黨規(guī)范的一種正式形式，而不是全部。

（2）政黨法律規(guī)范與黨內(nèi)規(guī)章制度有明顯區(qū)別。對政黨而言，前者屬于政黨外部規(guī)范，它由國家制定或認(rèn)可、由國家強制力保證實施，對一國之內(nèi)所有政黨具有平等約束力；后者屬于政黨內(nèi)部規(guī)范，是政黨按照“法不禁止皆自由的原則”自行制定的，它只對本黨成員具有政治約束力。從一定意義上說，一個國家的政黨法律規(guī)范對黨內(nèi)規(guī)章制度具有重要影響與制約作用，黨內(nèi)規(guī)章制度不能與國家法律相抵觸。

（3）要準(zhǔn)確理解政黨法律規(guī)范的內(nèi)涵，還必須正確認(rèn)識其對象特點。政黨法律規(guī)范的對象是當(dāng)代政黨，因為二戰(zhàn)以后，政黨法律規(guī)范才成為一個現(xiàn)實問題。當(dāng)代政黨是一種通過各種可能的方式來爭奪政權(quán)、謀取政治職位、影響政府政策，以實現(xiàn)其價值追求（包涵利益追求）的政治組織；“是以抵抗和統(tǒng)合為媒介以達(dá)支配的政治組織?！保?］（P14）它具有以下特點：首先，從組織屬性上看，當(dāng)代政黨是國家與社會之間的中介性政治組織，它既不同于一般的社會團體，也不同于國家權(quán)力機關(guān)；而是在國家與社會中游來游去的“兩棲”政治動物，具有國家與社會的雙重性格。其次，從政治功能上看，政黨具有代表與集結(jié)民意、組織政治參與、制定政治目標(biāo)、整合社會力量、培養(yǎng)與選拔政治精英、參加競選、運作議會、組織政府、制定公共政策、監(jiān)督政府、溝通國家與社會等政治功能。再者，從作用上看，政黨作用具有兩重性，既可能成為“沖突的力量”，也可能成為“整合的工具”；既可能立黨為公，也可能結(jié)黨營私；既可能成為保守的力量，也可能成為變革的力量；既可能促進(jìn)民主發(fā)展，也可能實行政黨專制。第四、從政黨類型與特點看，當(dāng)代政黨與二戰(zhàn)以前的“大眾型政黨”有明顯不同。柯什海默（OttoKirchheimer）根據(jù)戰(zhàn)后西方政黨變化，認(rèn)為西方政黨存在一個從個人代表型的中產(chǎn)階級政黨到代表一定階層利益的大眾型政黨、最后到爭取盡可能多選民支持的“全方位政黨”（全能黨）的發(fā)展過程；［6］（P177）梅爾認(rèn)為“全方位黨”從1945年開始出現(xiàn)，而1970年以后又開始出現(xiàn)一種新的政黨類型，即“卡特爾黨”?？傊?，當(dāng)代西方主流政黨已發(fā)展演變?yōu)椤叭轿徽h”、“卡特爾黨”，國家化、官僚化、行政化傾向比較嚴(yán)重，這與戰(zhàn)前的“大眾型政黨”有明顯不同。第五、從法律意義上講，當(dāng)代政黨既不同于“私法人”，也不同于“公法人”，而是“以政權(quán)為軸心的政治性社團法人”；［7］（P12）對違法政黨的審判，許多國家不是由普通法院，而是由憲法法院或其他特殊法院來審判。

同其他的政黨規(guī)范形式如社會規(guī)范、政黨內(nèi)部規(guī)范相比，政黨法律規(guī)范具有以下四個方面的特點：（1）權(quán)威性。政黨法律規(guī)范的權(quán)威性與法律的強制性密切相關(guān)。有學(xué)者指出，“作為人類社會的行為規(guī)范，任何國家的法律都是人與人之間實現(xiàn)交往、確定關(guān)系及秩序的最重要途徑。 ”［8］（P2）在現(xiàn)代民主國家，政黨法律規(guī)范是維護(hù)政黨政治秩序最重要的途徑之一，具有其他規(guī)范無可比擬的權(quán)威性；凡在法律所涉、法力所及的范圍內(nèi)，政黨法律規(guī)范對所有政黨具有普遍的強制性的約束力，所有政黨都必須嚴(yán)格遵守；一旦政黨違法，將會受到國家的懲罰、禁止、解散，甚至貶為“非法政黨”。在當(dāng)代，“在憲法和法律范圍內(nèi)活動”已成為民主國家各大政黨的政治共識。（2）導(dǎo)向性。法律規(guī)范的導(dǎo)向性有三個方面的含義：一是政黨法律規(guī)范對政黨內(nèi)部規(guī)范具有導(dǎo)向作用，政黨內(nèi)部規(guī)范不得與憲法和法律相抵觸；二是政黨法律規(guī)范為政黨活動劃定了一條底線，任何政黨的活動與行為都不能超越這個底線；在這種意義上說，法律規(guī)范不是“至上”的，而是“至下”的。三是政黨法律規(guī)范既不具體指導(dǎo)政黨外部活動，也不具體指導(dǎo)黨內(nèi)活動，“而是把活動解釋為屬于或者不屬于某一秩序；而且，當(dāng)規(guī)范被認(rèn)可時，秩序就穩(wěn)定了，辦法是把種種偏離性活動貶低為邊緣性的東西”。［8］（P46）在這種意義上說，政黨法律規(guī)范不能取代政黨內(nèi)部治理。（3）政治性。盧梭在《社會契約論》中將法律劃分為四種類型，即政治法、民法、刑法、風(fēng)尚或風(fēng)俗。［9］（P72）按此劃分，政黨法律規(guī)范應(yīng)該屬于政治法，具有強烈的政治性，是統(tǒng)治階級意志或公共意志的反映。而且，對政黨而言，“政治行動并不僅僅是在規(guī)則框架之內(nèi)所進(jìn)行的搏弈，它常常也意味著圍繞規(guī)則本身所進(jìn)行的搏弈。規(guī)則的修改或重新解釋是至關(guān)重要的?！保?0］（P74）政黨可以操縱議會、修改有關(guān)法律。 （4）應(yīng)然性。政黨法律規(guī)范所要求的政黨政治秩序具有一定理想性，體現(xiàn)了統(tǒng)治者或執(zhí)政者的意志，與實然的政黨政治秩序有一定的差別；在當(dāng)代政黨政治實踐中，許多政黨活動按照“潛規(guī)則”或政治慣例來運作的，政黨政治的許多領(lǐng)域法律難及。然而，當(dāng)代民主政治發(fā)展要求政黨政治減少潛規(guī)則、增加顯規(guī)則，讓權(quán)力在陽光下運行。值得注意的是，政黨法律規(guī)范的上述特點并不是孤立的，而是具有內(nèi)在聯(lián)系。

二、政黨法律規(guī)范的基本形式

政黨法律規(guī)范并不是同政黨與生俱來的，而是政黨政治發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，也是一種不斷豐富、發(fā)展的政治現(xiàn)象。從歷史上看，在二戰(zhàn)以前，政黨被視為一般性結(jié)社組織，各國法律基本上是消極地承認(rèn)政黨，如1919年的魏瑪憲法規(guī)定：“官吏為全國之公仆，非一黨一派之傭役。 ”［11］（P814）1939 年美國的《哈奇法》禁止公共機關(guān)、公務(wù)員等對政黨進(jìn)行政治捐款。盡管在二戰(zhàn)以前，也有個別限制政黨的專門法令，如德國1878年頒布的《鎮(zhèn)壓社會民主黨企圖危害治安的法令》，被稱為最早針對某一政黨的專項立法。但總的說來，“就整個政黨制度而言，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前，全世界除了選舉法中有關(guān)政黨參選的規(guī)定，以及針對特定政黨的禁止或限定性規(guī)定之外，都還沒有對政黨進(jìn)行一般規(guī)范的綜合性的法律制度。 ”［12］（P61）二戰(zhàn)以后，由于政黨在國家政治生活中的地位與功能越來越強大，基于“防御性民主”理念，西方各國開始在憲法或其他法律上積極地規(guī)范政黨，“政黨入憲”成為戰(zhàn)后世界政黨政治的一個重要現(xiàn)象；而且，“政黨入憲”為一些國家后來制定《政黨法》奠定了法理基礎(chǔ)與政治基礎(chǔ)，《政黨法》也成為戰(zhàn)后世界政黨政治的一個新現(xiàn)象。從世界有關(guān)國家政黨法律規(guī)范的情況，概括說來，政黨法律規(guī)范主要有四種形式（或形態(tài)），即憲法規(guī)范、《政黨法》規(guī)范、選舉法等相關(guān)法律規(guī)范、專項政黨立法四種形式。但在不同的國家情況不同，有的國家只有采取其中的一種形式，如英國只是在選舉法等相關(guān)法律中對政黨有所規(guī)范，美國則采取后兩種形式，德國則四種形式全有。

憲法規(guī)范。所謂憲法規(guī)范，即在一個國家的憲法中對政黨的明文規(guī)定。憲法是一個國家的根本大法、具有最高的法律效力；“政黨入憲”是戰(zhàn)后世界政黨政治的一個重要現(xiàn)象，這對政黨政治具有重要意義。從歷史發(fā)展看，有人認(rèn)為，在憲法中最早規(guī)定政黨的是1919年德國魏瑪憲法；然而，當(dāng)時政黨是作為社團的一種出現(xiàn)的；通過對魏瑪憲法的檢索，在魏瑪憲法中并未發(fā)現(xiàn)對政黨的專門規(guī)定，甚至連政黨一詞也未提。也有人認(rèn)為，意大利是世界上“政黨入憲”的第一個國家。實際上，這種說法也不準(zhǔn)確。在此之前，蘇聯(lián)1936年憲法第126條規(guī)定：蘇聯(lián)共產(chǎn)黨（布爾什維克）乃勞動者為鞏固、發(fā)展社會主義制度而奮斗的先鋒隊，及勞動者、一切社會組織與國家組織之領(lǐng)導(dǎo)核心?？梢哉f，蘇聯(lián)1936年憲法“政黨入憲”了?？偟膩碚f，“政黨入憲”主要集中在第二次世界大戰(zhàn)以后，意大利是“政黨入憲”的第一個西方國家。1948年意大利憲法第49條規(guī)定：為了以民主的方式參與國家政治決策，公民有自由組織政黨的權(quán)利。［11］（P1250）此后，許多西方國家的憲法如1949年德國基本法、1958年法蘭西共和國憲法等都增設(shè)了政黨條款；無論是西方國家、社會主義國家還是軍人政府，［13］世界上大多數(shù)國家都開始重視“政黨入憲”。從世界總的情況看，荷蘭學(xué)者馬爾塞文等曾經(jīng)依據(jù)布勞斯坦和弗朗茨編輯的《世界各國憲法匯編》對1976年3月31日前生效的142個國家的憲法（當(dāng)時有156個民族國家），通過計算機進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時65.5%（93個國家）的國家的憲法中有關(guān)于政黨的規(guī)定，其中規(guī)定政黨而只允許一個政黨存在、或規(guī)定某個或幾個政黨主導(dǎo)地位的占22.5%（32個國家），沒有規(guī)定的占43.0%（61個國家）；而憲法中沒有政黨規(guī)定的占 34.5%（49 個國家）；［14］（P83）到目前為止，在憲法中規(guī)定政黨的國家大為增加，蘇東劇變后的東歐國家在憲法中都對政黨有明確規(guī)定。從政黨的憲法地位看，世界有關(guān)國家的情況可概括為三種情況：一是積極承認(rèn)一般性政黨，肯定政黨的積極作用，允許公民自由建立政黨，如意大利、德國、法國、西班牙、韓國等。但英國、美國、日本等國家至今憲法中無政黨條款。二是明確禁止所有政黨或特定政黨，有的國家是全面禁止政黨存在與政黨活動，所有政黨均為非法，這些國家絕大多數(shù)是君主制國家或政教合一的國家；［15］有的國家的憲法明確禁止共產(chǎn)黨活動，如危地馬拉1956年憲法第23條規(guī)定：禁止一切偏袒共產(chǎn)主義思想或具獨裁制度黨派組織成立與活動；有的禁止法西斯政黨活動，如意大利憲法附則第12條；有的禁止排他性政黨成立，如巴拿馬1946年憲法103條規(guī)定：任何以性別、種族、或宗教為基礎(chǔ)成立之政黨，均屬非法；有的禁止危害國家安全與公共秩序的政黨，如德國基本法第21條第2款、俄羅斯1993年憲法第13條第5款。三是明確規(guī)定特定政黨的優(yōu)勢地位，如緬甸憲法第11條規(guī)定：緬甸社會主義綱領(lǐng)黨是惟一的政黨，它領(lǐng)導(dǎo)國家。社會主義國家的憲法基本上都規(guī)定了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

《政黨法》。從嚴(yán)格意義上說，《政黨法》是指由國家立法機關(guān)針對政黨而制定的基本法律；是對一個國家的所有政黨的一般性規(guī)定，它具有專門性與綜合性相統(tǒng)一的特點。從形式上看，《政黨法》不是針對某個政黨而立，其中一般也不出現(xiàn)政黨的具體名稱；憲法、選舉法、社團法等其他法律中關(guān)于政黨的一些法律條款屬于政黨立法，但不等同于《政黨法》。從世界情況看，目前有多少國家有《政黨法》，學(xué)界說法不一。有的認(rèn)為有十多個，有的認(rèn)為有二、三十個，還有的認(rèn)為有100多個。到底有多少？根據(jù)我們對《政黨法》的理解，認(rèn)為只要一個國家存在由“國家立法機關(guān)針對國內(nèi)所有政黨而制定的基本法律”，不管名稱是“政黨法”、“政黨組織法”、“政黨法令”還是“政黨條例”，都視這個國家有《政黨法》。筆者通過對書籍、網(wǎng)頁對世界上所有國家和地區(qū)進(jìn)行認(rèn)真搜索、查找與核對，據(jù)不完全統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)目前有62個國家有或曾經(jīng)有《政黨法》。其中：歐洲有19個國家，代表性國家如德國（1967年）、芬蘭（1969年）、西班牙（1978 年）、瑞典，［16］（P22）以及俄羅斯等蘇東劇變后的國家；亞洲有20個國家，代表性國家有泰國（1955 年《政黨條例》）、韓國（1962 年）、巴基斯坦（1962年）、土耳其（1965年制定《政黨組織法》、1983年4月又頒布《政黨法》）、印度尼西亞（1975年《關(guān)于政黨和專業(yè)集團的法令》）、伊朗（1988年）、哈薩克斯坦、以色列等；非洲有19個國家，代表性國家有埃及 （1977年）、尼日爾（1991年）、蘇丹等；南美洲有3個國家，即阿根廷（1944 年《政黨組織法》）、巴西（1971 年《政黨組織法》）、玻利維亞（1999年以后）。北美洲有1個國家，即墨西哥1977年 《政黨組織和選舉程序法》。從《政黨法》制定的時間看，阿根廷1944年就公布了《政黨組織法》，但未實行；1949年9月月貝隆獨裁政權(quán)又公布實施政黨法律（共10條），因此，阿根廷可謂世界最早產(chǎn)生與施行專門政黨法的國家。［17］另外，泰國、韓國、土耳其出臺政黨法的時間都比德國1967年《政黨法》早。因此，通常所說的“德國是西方國家第一個制定《政黨法》的國家”與“1967年德國《政黨法》是世界上第一部政黨法”，這兩種說法都是不準(zhǔn)確的。從世界有關(guān)國家《政黨法》內(nèi)容與形式看，各國繁簡不一，有的十幾條，有的幾十條，相對而言，德國、俄羅斯、韓國等國的《政黨法》比較詳細(xì)、內(nèi)容全面、長達(dá)萬字。一般說來，《政黨法》的基本內(nèi)容包括政黨的地位、宗旨、作用、組織原則與活動原則，涉及政黨的建立與組織、權(quán)利和義務(wù)、政黨經(jīng)費、政黨中止或終止、違憲政黨的懲處等方面的內(nèi)容，是“程序法”與“實體法”的統(tǒng)一，既規(guī)定政黨成立與取消的程序，又規(guī)定政黨的權(quán)利與義務(wù)；是“預(yù)防制”與“追懲制”的統(tǒng)一，既對政黨的建立與活動提出預(yù)設(shè)條件與限制條件，也對違法政黨提出懲處措施。［18］（P6）有些國家的《政黨法》如德國、俄羅斯等，對政黨提出了一些限制性條款，明確限制分裂性小黨或排斥小黨。

選舉法等相關(guān)法律規(guī)范。選舉法是政黨法律規(guī)范的重要形式，是政黨參與政治生活的基本游戲規(guī)則。從政黨的歷史發(fā)展看，選舉法是對政黨影響最直接、作用最明顯的法律規(guī)范；在現(xiàn)代國家，政黨是國家選舉法規(guī)范的主要對象。從世界各國的情況看，選舉法并不是一部單獨的法律，而是有多種表現(xiàn)形式，也包括相關(guān)的一些法律，如美國既有聯(lián)邦選舉法、總統(tǒng)選舉法，也有各州的選舉法，還有關(guān)于競選籌資、競選經(jīng)費使用的法案；俄羅斯既有與政黨相關(guān)的《杜馬代表選舉法》《俄聯(lián)邦總統(tǒng)選舉法》，還有《公民選舉權(quán)基本保障法》；日本、德國、法國等既有選舉法，也有政治獻(xiàn)金法。另外一些國家的社團法、人民代表法、稅法等也對政黨行為作出了一些規(guī)范。總之，選舉法及其相關(guān)的法律規(guī)范，共同起到規(guī)范政黨選舉行為的作用。從歷史上看，現(xiàn)代政黨是選舉政治的產(chǎn)物，早期關(guān)于政黨的法律規(guī)范主要為選舉法；選舉權(quán)的普及推動著政黨的發(fā)展，催生了現(xiàn)代政黨；選舉法不但規(guī)范政黨行為，而且直接影響著政黨制度。迪維爾熱曾經(jīng)指出，在選舉規(guī)則和政黨制度之間存在一定的法則：“相對多數(shù)、單名投票系統(tǒng)傾向于兩黨制系統(tǒng)。 ”［19］（P217）而兩輪投票（絕對多數(shù)制）和比例代表制傾向于多黨制系統(tǒng)。在現(xiàn)實的選舉政治中，選舉是政黨政治的重要環(huán)節(jié)、是政黨執(zhí)政的邏輯起點；通過合法的選舉來贏得執(zhí)政權(quán)，是競爭性政黨體制國家政黨執(zhí)政的政治合法性所在。因此，選舉法不僅對政黨的選舉行為具有規(guī)范作用，而且對政黨制度、政黨的選舉策略、政黨與政黨間關(guān)系都有重要影響；通過選舉法來規(guī)范政黨的選舉行為，無論過去還是現(xiàn)在，都是政黨政治國家的基本做法。

專項政黨立法。專項政黨立法，是指由一個國家的立法機關(guān)通過的針對某一政黨或某些政黨、或政黨活動的某一方面的專項法律。專項政黨立法可以分為兩種，一種是支持性專項立法，對某一特定政黨的地位進(jìn)行立法支持，如緬甸1974年通過了《保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用法》，該法具體規(guī)定了緬甸社會主義綱領(lǐng)黨對國家和社會進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力及其行使方法。二是限制、禁止或取締性專項立法，通過國家立法的對特定的政黨予以限制、禁止或取締。如德國1878年國會通過的《鎮(zhèn)壓社會民主黨企圖危害治安的法令》。冷戰(zhàn)時期，美國1950年制定了 《國內(nèi)安全法》（麥卡倫法），該法專門針對共產(chǎn)黨活動進(jìn)行控制，規(guī)定共產(chǎn)黨成員不得領(lǐng)取出國護(hù)照；1954年美國國會通過的《1954年共產(chǎn)黨管制法》，該法規(guī)定共產(chǎn)黨為法外組織、不受法律保護(hù)，剝奪美共作為政黨應(yīng)有的各種權(quán)利；據(jù)此，美國50年代對美共實施了嚴(yán)厲的管制與鎮(zhèn)壓。［20］（P520）從世界政黨專項立法的情況看，可供參考的案例并不多，政黨專項立法并不是一個普遍現(xiàn)象。但從有限例子可以看出，政黨專項立法具有赤裸裸的政治性；在專項立法面前，所謂的政黨民主、平等、自由等只能是政治謊言。

三、政黨法律規(guī)范的價值偏好

德國法學(xué)家耶林曾經(jīng)指出：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一定的目的，即一種實際的動機。 ”［21］（P353）而在施米特看來：“價值論不是某種科學(xué)的名稱，毋寧說是整個現(xiàn)代文化與學(xué)術(shù)思想的精神特征?！保?2］（P15）對政黨法律規(guī)范而言，更是如此，政黨法律規(guī)范是形式與價值的統(tǒng)一，價值存在于形式及其內(nèi)容之中。那么，什么是政黨法律規(guī)范的價值追求？這首先取決于對政黨法律規(guī)范主體的認(rèn)識，即由誰制定政黨法律規(guī)范，因為價值體現(xiàn)的是制定者的價值。一般而言，是強勢決定規(guī)則、“權(quán)威制定或決定規(guī)則”；［22］（P164）弱勢只能是順從規(guī)則，或者是反抗規(guī)則；即使是一些約定俗成的規(guī)則，也擺脫不了強勢或權(quán)威的主導(dǎo)因素。而法律是由國家制定或認(rèn)可、靠國家強制力來保障實施的正式成文規(guī)范，“是權(quán)威、而非真理制定法律”，［22］（P187）國家、統(tǒng)治者是法律的提供者。盡管有的西方學(xué)者反對這種觀點，認(rèn)為法律高于國家、先于國家而存在，國家既不是法律秩序的創(chuàng)造者，也不是法律秩序的來源；社團理論也認(rèn)為，法律作為更深層次的原則將國家置于監(jiān)督之下。從表面上看，這有些道理；但從根本上看，法律并不能指明自己賦予誰權(quán)威；而且，不是法律、而是統(tǒng)治者決定緊急狀態(tài)或非常狀態(tài)。［22］（P27）在非常狀態(tài)下，“國家仍然存在，而法律則黯然隱退；國家的存在確鑿無疑地證明了國家高于法律規(guī)范的有效性。 ”［22］（P11）這從根本上說明，國家高于法律、國家是法律的提供者。

但是，在代議制民主和政黨政治下，國家提供法律也只能是一種表面現(xiàn)象。在代議制民主下，盡管所有國家都強調(diào)主權(quán)在民或人民是國家的主人；但實際上，人民不可能直接行使主權(quán)或統(tǒng)治權(quán)、不可能制定法律；法律是由政治精英草擬、由國家由立法機關(guān)制定通過或制定。在政黨政治時代，立法機關(guān)制定法律也成為一種表面現(xiàn)象，因為國家立法機關(guān)實際上是在政黨、特別是在議會多數(shù)黨掌控之下；只要占據(jù)議會多數(shù)的政黨或政黨聯(lián)盟反對，關(guān)于政黨的法律乃至任何法律都不可能在議會通過。因此，在政黨政治國家，從根本意義上講，是執(zhí)政黨或多數(shù)黨主導(dǎo)著政黨法律規(guī)范的制定。如此以來，政黨既是政黨法律規(guī)范的主體，又是客體，這豈非矛盾或悖論？正是這種矛盾或悖論，使得政黨法律規(guī)范呈現(xiàn)出明顯的政治性與價值偏好：一方面，政黨法律規(guī)范要體現(xiàn)民主政治的基本價值，追求自由、民主、平等、法治；因為從根本上看，政黨是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，政治合法性是當(dāng)代政黨執(zhí)政或統(tǒng)治的基礎(chǔ)，當(dāng)代政黨理應(yīng)成為民主政治的推動者，政黨法律規(guī)范理應(yīng)體現(xiàn)民主政治的時代要求與價值追求。另一方面，政黨法律規(guī)范又不可避免地帶有明顯的價值偏好，體現(xiàn)執(zhí)政黨或統(tǒng)治者的政治意圖。具體說來，政黨法律規(guī)范的價值偏好表現(xiàn)在對法治、民主、自由與平等的政治取舍上：

追求政治秩序。規(guī)則、規(guī)范的直接目的在于調(diào)整、維護(hù)或鞏固秩序、保持政局穩(wěn)定。追求政黨政治秩序與政局穩(wěn)定，理所當(dāng)然成為政黨法律規(guī)范首要價值追求。因此，政黨法律規(guī)范要求法律至上，以法律作為規(guī)范與調(diào)整政黨政治秩序的主要手段，以法律來約束政黨行為、保持政黨政治秩序與政治穩(wěn)定；要求政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動、尊重憲法和法律；要求政黨自律，甚至在政黨內(nèi)部也要貫徹“法制”原則。如果政黨違法，就會被貶為“非法”政黨。但是，從民主政治角度看，政黨法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)是“良法”而非“惡法”；政黨法律規(guī)范是調(diào)整政黨政治秩序的一個主要手段，但也不可忽視政治倫理、政黨內(nèi)部規(guī)范在調(diào)節(jié)政黨政治秩序方面的作用。

追求相對自由。從根本上看，政黨是自由的必然產(chǎn)物，追求自由是政黨的天職，無自由便無政黨。英國學(xué)者蒲萊士認(rèn)為：政黨之在自由國家，乃為必生之組織。未有自由國家而無政黨者，茍無政黨則代議政治無由運用。一般而言，政黨自由包括內(nèi)部自由與外部自由兩大方面，涉及到政黨組織自由、活動自由、入黨自由、退黨自由等許多問題。但對政黨法律規(guī)范而言，政黨自由是相對的、有條件的：一方面主張政黨可以自由建立、自由活動；另一方面又強調(diào)政黨必須符合有關(guān)法律要求，尊重現(xiàn)有的民主憲政秩序，不得違反國家法律、危害國家安全。因此，絕大多數(shù)國家的憲法或有關(guān)法律在規(guī)定政黨自由的同時，也設(shè)置了一些限制性條款，涉及政黨組織原則、組織結(jié)構(gòu)、黨員人數(shù)與區(qū)域分布、政黨經(jīng)費、登記程序等許多方面的內(nèi)容。如韓國、俄羅斯的有關(guān)法律要求政黨成立必須符合法定條件，不允許區(qū)域性政黨成立，要求政黨登記；德國基本法規(guī)定，政黨宗旨或黨員行為不能危害自由民主的基本秩序與共和國的存在。

主張防御性民主。政黨是近現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，又是現(xiàn)代民主政治的主導(dǎo)者，毫無疑問，民主理應(yīng)成為政黨法律規(guī)范的基本價值追求。什么是民主？從制度意義上講，民主的本質(zhì)在于人民當(dāng)家作主、由人民進(jìn)行統(tǒng)治；從形成機制上看，“民主是人們共識和容忍的產(chǎn)物，它具有一個比較平和的進(jìn)化過程，它相對獨立（如果不是閉關(guān)自守的話）；在其產(chǎn)生的過程中，各種制度和憲法只具有次要作用?！保?］（P206）對政黨法律規(guī)范而言，它主張防衛(wèi)性民主，強調(diào)國家民主與政黨民主的一致性，要求將國家的民主原則、民主精神貫徹到政黨之中，要求政黨活動公開、財務(wù)公開，要求黨內(nèi)活動與黨外活動都必須貫徹國家民主原則，要求政黨不能影響國家民主、不能以民主的方式推翻民主政體等等。因此，許多國家在憲法、政黨法中對政黨民主進(jìn)行規(guī)定；美國的政黨提名則由州法規(guī)定，政黨按州法辦理、不能黨內(nèi)自決。

主張法律面前平等。在政治學(xué)說中，平等的概念有兩種基本用法，一是指本質(zhì)上的平等，二是指分配上的平等。［4］（P244）就政黨平等而言，只能是理論上的機會平等，因為政黨實際上有大小強弱之分、執(zhí)政與在野之別，各政黨之間存在差異是一個客觀事實。政黨法律規(guī)范所要求的是：政黨在法律面前平等，各政黨都必須尊重法律，按照平等的法律條件參加選舉，同等的條件具有同等的機會。但實質(zhì)上，在許多國家，政黨在法律面前并不平等；為避免政黨林立而引起政治上的混亂，不少國家的法律都有“偏愛大黨、限制小黨”的價值傾向性，如德國5%條款、俄羅斯7%的選舉條款都具有限制小黨的政治目的；英美的小選區(qū)制、相對多數(shù)選舉制等更是偏愛大黨、不利小黨；美國等一些國家的公費補助也只是補助達(dá)到一定得票數(shù)的大黨，而不補助小黨。

總之，秩序、自由、民主、平等作為政黨法律規(guī)范的價值追求，只能是相對的、有限的。這一方面因為，奠基于自由主義思想的當(dāng)代憲政體制，其倫理學(xué)以及認(rèn)識論的基礎(chǔ)是價值相對主義以及多元主義；民主主義以價值相對主義為其哲學(xué)基礎(chǔ)，以價值相對主義的立場及態(tài)度處理政治意見的形成過程和實際內(nèi)容。［23］（81）因此，以民主政治為價值基礎(chǔ)的政黨法律規(guī)范，其價值追求必然也具有相對性。另一方面，秩序、自由、民主、平等之間存在一定的矛盾性。托克維爾曾經(jīng)指出：在民主制度下，平等的價值高于自由，民主社會雖然也追求自由，但這種追求要服從于對平等的追求，“他們希望在自由之中享受自由，在不能如此的時候，也愿意在奴役之中享用平等。 ”［24］（P624）再者，從根本上看，政黨政治國家的政黨法律規(guī)范是由執(zhí)政黨、大黨主導(dǎo)制定與通過的，不可避免地帶有執(zhí)政黨、大黨的政治傾向與價值偏好。一方面主張政黨自由，一方面又設(shè)置限制條款；一方面主張政黨平等，一方面又偏愛大黨、限制小黨；一方面主張民主，一方面又采取“防衛(wèi)性民主”、實行黨禁等等，這成為許多國家政黨法律規(guī)范的現(xiàn)實特點。

注釋：

（1）如巴基斯坦、泰國、韓國（84年以前）雖然也有憲法，但憲法并未能阻止軍人政變；即使是在軍政府時期如巴西，也制定憲法，但卻不是“依憲統(tǒng)治”。

（2）1976 年依浦朗德（Jean Blondel）統(tǒng)計，全球 136個國家中，因軍人統(tǒng)治而禁止政黨存在者共有22個，參見雷飛龍：《政黨與政黨制度之研究》，臺北：韋伯文化國際出版有限公司2002年版，第85頁。

（3）阿根廷1956年革命后，于同年10月公布了有關(guān)政黨黨則之法律，現(xiàn)在仍然使用。1985年9月30日批準(zhǔn)了《政黨組織法》。

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（責(zé)任編輯 吳興國）

D26

：A

：1001-862X（2011）01-0038-08

國家社科基金一般項目（項目號 07BDJ022）

劉紅凜（1969-），男，山東寧陽人，政治學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，中共上海市委黨校黨史黨建部副教授，山東省政黨理論研究基地、山東大學(xué)政黨研究所成員。主要從事政黨政治、政治制度與政黨制度比較、執(zhí)政黨建設(shè)、中國政黨制度、政治學(xué)方法論的研究。