鐘玉文, 吳昕春

(合肥師范學院經(jīng)濟系,安徽合肥 230061)

基于政府合作視角的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略
——以安徽參與長三角區(qū)域發(fā)展分工為例

鐘玉文, 吳昕春

(合肥師范學院經(jīng)濟系,安徽合肥 230061)

長三角區(qū)域城市經(jīng)濟輻射能力的有限性決定了安徽省需要通過發(fā)展自身的中心城市來引領(lǐng)全省經(jīng)濟參與長三角區(qū)域發(fā)展分工。然而,從政府合作的角度來看,安徽省內(nèi)行政區(qū)之間依然存在惡性競爭關(guān)系。這需要通過強化中心城市的核心地位和推進其對資源由集聚向擴散的轉(zhuǎn)變速度,改革對中心城市政府的考核指標,強化省級政府對投資的宏觀環(huán)境一體化、公共服務(wù)均等化的建設(shè)能力等措施,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,提升全省經(jīng)濟實力,以全面參與長三角區(qū)域的分工合作。

政府合作;區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;中心城市

未來五年是安徽黃金發(fā)展期,加快發(fā)展的機遇前所未有。安徽省政府精心謀劃:一方面,促使皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)獲得國務(wù)院批準,并且示范區(qū)規(guī)劃也于2011年開始與長三角規(guī)劃聯(lián)動實施,實現(xiàn)了與《長三角區(qū)域規(guī)劃》的對接;另一方面,國家技術(shù)創(chuàng)新工程安徽省試點工作也獲得首批,建立了與滬、蘇、浙共同推進長三角區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的機制,建立區(qū)域創(chuàng)新政策研究成果共享機制,加快三省一市創(chuàng)新政策的銜接。這些成績的取得以及進一步提高都離不開政府的有效推動和政府之間的合作。雖然為了實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展和加速參與長三角區(qū)域發(fā)展分工從政府的層面來看,安徽省迅速建立省市縣三級聯(lián)動機制,從行政上推動地市政府之間的合作,但并沒有從制度上規(guī)避我國經(jīng)濟發(fā)展過程中一直以來存在的地方政府主導(dǎo)的重復(fù)競爭、惡性招商行為。這既不利于培育市場公平競爭,發(fā)揮政府對市場缺陷的彌補作用,以集聚資源、參與長三角區(qū)域發(fā)展分工;也不利于實現(xiàn)省內(nèi)行政區(qū)之間經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。基于此,本文擬從政府合作這一角度來分析我省在參與長三角區(qū)域發(fā)展分工過程中,省內(nèi)地市政府之間關(guān)系的現(xiàn)狀及其存在的問題,并提出相應(yīng)的對策。

一、府際合作理論研究評述

府際關(guān)系是指不同政府組織之間的關(guān)系。它是由美國學者安德森于20世紀60年代首次提出,但由于作者的個體主義方法論視角導(dǎo)致他僅僅是從政府職員之間關(guān)系的角度來論述。自20世紀80年代以來,新自由主義的興起引發(fā)了全球性政府改革的浪潮,現(xiàn)實的變化也引起了理論界的深入研究。中國的體制轉(zhuǎn)型也是從這一時期開始。國內(nèi)學者對府際關(guān)系研究,從思想淵源上來看主要來源于國外學者的理論,但他們也結(jié)合中國的實際發(fā)展了這些理論。這些理論研究成果主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)關(guān)于中央和地方政府之間關(guān)系的研究

這方面的研究主要表現(xiàn)為:第一,是對中央和地方之間關(guān)系的歷史沿革的理論梳理。[1]第二,是對中央和地方政府之間權(quán)限關(guān)系的劃分原則的研究。后一方面既有從總體的角度進行研究,從而提出中央向地方的分權(quán)要滿足平等原則、均權(quán)原則、法治原則等;[2]220-240也有從各國分權(quán)的實際原則和理論原則的角度來論證分權(quán)的度與原則;[3]也有從法律、財權(quán)關(guān)系的角度來加以研究,從而提出在財權(quán)的劃分上,需要遵從財權(quán)事權(quán)一致的原則[4]161-169;也有從實際的利益關(guān)系及其變化的角度,提出地方政府之間的關(guān)系要滿足公平競爭、協(xié)調(diào)合作等原則。[5]

(二)地方政府之間關(guān)系的研究

隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的深化、社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立,地方政府之間的聯(lián)系越來越廣泛。學界對地方政府之間橫向關(guān)系的研究也越來越深入。這方面的研究具體也可以分為兩大類:

第一,地方政府之間競爭、合作關(guān)系的研究。根據(jù)學者們的研究方法和研究視角的不同,具體又分為以下幾種:以李軍鵬為代表的學者通過引入新制度經(jīng)濟學的政區(qū)(政府)競爭理論,提出培育政府之間的競爭關(guān)系將具有重要意義。[6]以馮興元為代表的學者則從實證的角度分析了中國的行政區(qū)域政府之間在制度方面、在利益上的競爭關(guān)系,并提出從財政稅收和完善市場競爭法則的角度來規(guī)范以鄰為壑的非合作關(guān)系[7]、[8]。周業(yè)安等根據(jù)中國地方政府競爭行為的基本特點將其概括為進取型、保護型和掠奪型,并提出以地方政府之間資源合作為基礎(chǔ)的經(jīng)濟區(qū)化、干部培訓、干部任職異地化等構(gòu)建地方政府良性競爭秩序。[9]

第二,從公共管理的角度來研究地方政府之間的協(xié)調(diào)問題。這方面的研究大體分為以下幾種代表性的觀點:金太軍從地方政府之間的利益博弈中分析得出,要實現(xiàn)地方政府之間的合作需要轉(zhuǎn)變地方政府職能,隔斷與地方社會經(jīng)濟主體之間的利益關(guān)系,強化中央政府的宏觀調(diào)控能力,以及地方政府之間的信息溝通。[10]王勇從跨省流域公共治理的角度討論了政府間的橫向協(xié)調(diào)問題,提出通過科層型協(xié)調(diào)機制、市場型協(xié)調(diào)機制和府際協(xié)調(diào)機制三方面結(jié)合來促進城府間的橫向協(xié)調(diào)。[11]225-228周鵬則從多學科的角度,提出“政府統(tǒng)籌市場協(xié)調(diào)”的區(qū)際經(jīng)濟發(fā)展模式。[12]101-111

(三)簡要評述

通過上述的文獻梳理,可以看出,隨著我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型、中央權(quán)力的下放、區(qū)域利益的獨立化,區(qū)域之間的競爭日益激烈。這種激烈的競爭雖然有促進市場發(fā)展、提高效率的一面;但在區(qū)域本位利益最大化的目標追求下,也有阻礙市場發(fā)展、破壞市場公平競爭的消極影響,甚至出現(xiàn)區(qū)域公共問題“霍布斯叢林”的局面。針對這些問題,學界提出的觀點綜合來看主要是:加強中央宏觀調(diào)控;促進地方政府之間的信息溝通和協(xié)調(diào);弱化地方政府與當?shù)厣鐣?jīng)濟利益的關(guān)系,通過地方政府官員異地任職、交流等弱化官員與地方經(jīng)濟利益的關(guān)系;引入非盈利組織,實行多中心公共管理等。

這些研究深化了我們對區(qū)域公共管理的認識,但學者們的研究主要針對的是跨省政府間的合作問題,對于省域內(nèi)政府之間的合作和治理的研究相對較少。雖然說這些研究成果對于推進省域內(nèi)行政區(qū)域之間的合作有極大的啟發(fā)意義,但并不完全適用。而省域內(nèi)行政區(qū)域之間的關(guān)系及其職能對于我們能否有效參與長三角區(qū)域發(fā)展分工以及能否實現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展依然具有舉足輕重的作用。

二、安徽省內(nèi)各行政區(qū)之間的合作關(guān)系及其存在的問題

(一)行政區(qū)之間經(jīng)濟聯(lián)系的強化剛剛起步

安徽作為中國農(nóng)村經(jīng)濟改革的發(fā)源地,收獲了許多光環(huán),但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,安徽的經(jīng)濟相對落后了。與周邊的江蘇、浙江、山東、湖北相比,有不少差距。特別是與長三角核心圈城市相比,差距更大。這促使一些周邊省份在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時,將觸角延伸到安徽省,例如南京將馬鞍山、蕪湖、滁州等納入其都市圈發(fā)展規(guī)劃中;徐州將宿州和淮北作為其發(fā)展的延伸區(qū)。也正是由于這同樣的原因,安徽雖一直致力于加入長三角,但在國務(wù)院于2010年對《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的批復(fù)中,安徽被悄然淡出。[13]事實上,直到皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、合肥經(jīng)濟圈的建立,地市政府之間的經(jīng)濟聯(lián)系才逐步加強。

(二)各地市政府合作機制尚待進一步完善,各自為政現(xiàn)象依然嚴重

由于長三角輻射能力有限,安徽要參與長三角區(qū)域發(fā)展分工,需要通過自身實力的提高,積極參與長三角的分工合作,而不是坐等上海、南京等城市來輻射安徽,自甘于產(chǎn)業(yè)鏈的低端。這就需要發(fā)揮安徽經(jīng)濟資源的最優(yōu)配置,提升安徽的整體實力和競爭力。在我國尚處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程、地方政府依然擁有著較大的控制資源的能力的條件下,這一目標的實現(xiàn)需要政府之間的合作,提升政府之間的合作關(guān)系。但是在現(xiàn)有的地市政府考核目標下,地方本位利益依然非常嚴重。在本位利益的驅(qū)動下,直接導(dǎo)致各地市政府之間的非合作傾向。

安徽近幾年為了推動經(jīng)濟的發(fā)展,先后實施了合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合實驗區(qū)建設(shè)、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)。雖然為了推動這些項目的建設(shè),都成立了以省長、省委書記為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組,以及由省政府主管部門為牽頭單位,各相關(guān)地市政府為參與單位的具體執(zhí)行機構(gòu),來協(xié)調(diào)地市政府之間的關(guān)系。在宏觀戰(zhàn)略發(fā)展上,通過省長、省委書記為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組來進行決策,規(guī)避了經(jīng)濟發(fā)展的無序,但由于在具體執(zhí)行戰(zhàn)略發(fā)展思路時,仍然以各地市為主,并沒有真正消除各自為政的現(xiàn)象。雖然在組織機構(gòu)上,設(shè)立了由省政府相關(guān)主管部門作為牽頭單位,負責協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各地市政府的管理機構(gòu),但由于地市本位利益及其在經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)作用,當作為牽頭單位的省級主管部門的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)意見與地市利益不一致時,并沒有行之有效的機制來協(xié)調(diào)地市政府之間的關(guān)系。

(三)政府之間基于市場的經(jīng)濟合作能力有限

表1 2008年皖江城市帶、合肥經(jīng)濟圈與國內(nèi)三大城市群發(fā)展情況對比

雖然說合肥城市圈建設(shè)頗有起色,并取得了一系列成果,特別是合肥作為省會城市,憑借其政治、經(jīng)濟優(yōu)勢、豐富的科教資源,實現(xiàn)了高速發(fā)展,并在十二五規(guī)劃中提出將合肥打造為區(qū)域性特大城市。從表1中可以看出,合肥市在合肥經(jīng)濟圈的核心地位日益凸顯,但由于其實力還較弱,直到2009年,其 GDP只是剛過2000億,人均 GDP在2010年只有1.8萬左右。①資料來源:2010年《安徽統(tǒng)計年鑒》它的帶動力還很弱,只能輻射到合肥全市,對肥西、肥東的輻射能力都不夠強。其他次中心城市對周邊城市的輻射能力更為有限。

三、推進安徽參與長三角區(qū)域發(fā)展分工的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對策

(一)快速推進中心城市的發(fā)展,引領(lǐng)安徽經(jīng)濟整體實力的提升

地市政府的主導(dǎo)作用符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律,城市政府之間合作的良性關(guān)系的形成有賴于城市對經(jīng)濟資源的集聚向擴散功能的轉(zhuǎn)化。我國長三角和珠三角地區(qū)城市政府推動經(jīng)濟發(fā)展,形成經(jīng)濟增長極,說明城市政府在引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展方面優(yōu)勢明顯。但這種市場化關(guān)系的發(fā)生往往在起步階段較弱,并呈現(xiàn)相互競爭、以致惡性競爭的消極性影響。只有當城市通過非協(xié)調(diào)發(fā)展,由對資源集聚功能轉(zhuǎn)向擴散功能以及城市之間的功能出現(xiàn)互補時,城市政府之間的合作才會趨于良性。江蘇省的南京市與該省內(nèi)其他城市,浙江省的杭州市與該省內(nèi)其他城市,上海市與南京、杭州的關(guān)系無不如此。

城市政府之間的利益博弈關(guān)系注定了在發(fā)展的起步階段,由于各地經(jīng)濟條件差距不大,在通過招商引資實現(xiàn)快速發(fā)展的過程中往往是一種零和博弈,二者的行為必然是不合作。但隨著各種因素的作用,一旦某些城市獲得先行發(fā)展,形成對資源的集聚能力和快速發(fā)展后,導(dǎo)致合作的收益大于不合作的收益時,城市之間的合作就成了必然的選擇。但這個自發(fā)過程是漫長的。在無序競爭中出現(xiàn)的重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)、壓低工業(yè)用地成本,以及由此決定的通過剝奪農(nóng)民來推動城市擴張等行為既不利于資源的有效配置,也不利于地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此,要推動安徽更有效地參與長三角區(qū)域發(fā)展分工,需要加快中心城市的發(fā)展。這一點也已寫入安徽省的十二五規(guī)劃,但我們更強調(diào)通過推進中心城市由集聚轉(zhuǎn)向擴散的速度,以帶動全省經(jīng)濟的發(fā)展。這就需要有意識地強化城市政府的經(jīng)濟合作,并傾向性地讓中心城市扮演領(lǐng)導(dǎo)者的作用。具體而言,就是要通過某些機制強化合肥、蕪湖在皖江城市帶的招商引資等領(lǐng)域中處于核心地位。在這種有意識的差別政策引導(dǎo)下,中心城市與其他城市之間的關(guān)系是純粹的市場關(guān)系,而不是行政上的拉郎配。這也有利于中心城市最大程度的利用差別政策,推動自己的快速發(fā)展,并從經(jīng)濟的角度來考慮與非中心城市之間的產(chǎn)業(yè)布局、合作關(guān)系。這也有利于消除單純政府統(tǒng)籌模式下地方政府之間為項目、政策而“跑步錢進”的非效率現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)通過對地市政府考核指標的改革,促進地市政府之間的合作、協(xié)調(diào)關(guān)系

雖然賦予中心城市核心地位,但如果不改變對地市政府的考核指標,依然不利于區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展,只會導(dǎo)致區(qū)域的不協(xié)調(diào)、中心城市本位利益的強化、抑制非中心城市發(fā)展的活力。因此,中心城市引領(lǐng)作用的發(fā)揮還需要配合城市政府經(jīng)濟關(guān)系的變化而相應(yīng)改變對他們的考核目標。對于中心城市政府來說,不僅需要考核本市的 GDP、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等,還需要綜合皖江城市帶各地的 GDP和產(chǎn)業(yè)化配套發(fā)展等指標,以消除中心城市本位利益的膨脹,強化中心城市政府的利益與非中心城市政府的利益的一致性。實際上,對地方政府 GDP指標考核的完善,中央政府已經(jīng)在一些地方試點改革。如在2010年1月國家批復(fù)的《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》中,就規(guī)定如果長三角城市與皖江城市帶城市有合作共建和托管等模式,在合作共建期間,引進項目投產(chǎn)后新增的增值稅、所得稅地方留成部分,雙方按一定比例分成,GDP等主要經(jīng)濟指標按比例分別計入。[13]因此,為了推進省內(nèi)城市之間的合作,可以參照類似的改革。

與此同時,相對于非中心城市來說,中心城市政府對經(jīng)濟的較高管理能力也有利于實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的最優(yōu)配置,并促進非中心城市政府管理能力的提升。然而,中心城市與非中心城市之間主要主要是一種經(jīng)濟關(guān)系,而不是上下級的行政關(guān)系。這也有利于提高非中心城市對作為領(lǐng)導(dǎo)者的中心城市的談判力,從而更有利于保護非中心城市的利益,以切實提高中心城市和非中心城市政府之間的合作、協(xié)調(diào)關(guān)系。

(三)強化省級政府對宏觀投資環(huán)境一體化、公共服務(wù)均等化建設(shè)能力

市場經(jīng)濟的發(fā)展離不開政府能力的發(fā)展,特別是政府(國家)對經(jīng)濟的滲透能力。這個滲透能力主要是指國家或政府在轄區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)規(guī)則的一致性、要素自由流動性的能力,以拆除地方本位利益等非市場因素對要素優(yōu)化配置的阻礙。[14]48-61由于中國地域遼闊,各地方之間的差異比較大,因此在經(jīng)濟發(fā)展過程中,省級政府在政策制定,特別是投資等法律環(huán)境方面擁有較大的自主權(quán)。這符合我國的國情,但由于各省級政府為了刺激本地經(jīng)濟的發(fā)展,這方面的權(quán)利也呈現(xiàn)逐步向地市政府下放的傾向。這雖然有助于調(diào)動地市發(fā)展經(jīng)濟的動力,但不利于市場規(guī)則的一致性,最終會破壞市場競爭的公平性,反而不利于市場的發(fā)展,也不利于地市經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。由此,我們認為應(yīng)該強化省級政府對宏觀投資環(huán)境一體化建設(shè)的能力。但為了防止省級政府與地市政府的信息不對稱,省級政府及其相關(guān)職能部門的決策需要吸收地市政府負責人的意見。

同時,在加快中心城市的發(fā)展過程中,為了在這個發(fā)展過程中,也逐步實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展,省級政府可以通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段,加大對欠發(fā)達城市、非中心城市公共服務(wù)均等化的支持力度。

[1] 鄭永年.論中央地方關(guān)系中的集權(quán)和民主問題[J].戰(zhàn)略與管理,2001,(3).

[2] 薄貴利.集權(quán)分權(quán)與國家興衰[M].北京:經(jīng)濟科學出版社,2001.

[3] 王紹光.分權(quán)的底線[J].戰(zhàn)略與管理,1995,(2).

[4] 胡書東.經(jīng)濟發(fā)展中的中央與地方關(guān)系[M].上海:上海人民出版社,2001.

[5] 謝慶奎.中國政府的府際關(guān)系研究[J].北京大學學報,2000,(1).

[6] 李軍鵬.論新制度經(jīng)濟學的政區(qū)競爭理論[J].中國行政管理,2001,(5).

[7] 馮興元.論轄區(qū)政府間的制度競爭[J].國家行政學院學報2001,(6).

[8] 張可云.區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系[J].北京:民主與建設(shè)出版社,2001.

[9] 周業(yè)安.地方政府競爭模式研究[J].管理世界,2002,(12).

[10] 金太軍.從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理[J].中國社會科學,2007,(6).

[11] 王勇.政府間橫向協(xié)調(diào)機制研究[M].北京:中國社會科學出版社,2010.

[12] 周鵬.區(qū)際經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展與管治研究[M].北京:中國經(jīng)濟出版社,2010.

[13] 安徽緣何敲不開長三角大門——訪安徽省政協(xié)常委程必定[EB/OL].中國經(jīng)營報,2010-05-29,http://www.cb.com.cn/1634427/20100529/132180.html.

[14] 琳達·維斯,約翰·霍布森.國家與經(jīng)濟發(fā)展[M].長春:吉林出版集團,2009.

Coordinated Regional Development Strategy Based on Governmen t Cooperation
——A Case of Anhui Participating in Development Division of the Yangtze River Delta

ZHONG Yu-wen, WU Xin-chun(Department of Econom ics,Hefei N orm al University,Hefei 230061,China)

Lim itation of the urban econom ic radiation capacity of the Yangtze River Delta decides that Anhui participates in the development division of the Yangtze River Delta by developing its central cities and the leading economy.However,from the angle of government cooperation,there are still vicious competitions among districts in Anhui p rovince.To solve this p roblem,great efforts should be made to strengthen the core position of central cities and accelerate the resources change from concentration to decentralization.The assessment standard of government performance should be reformed,and measures should be taken to strengthen the p rovincial government’s building capacity to realize themacro investment environment integration and equalization of public services,thus regional coo rdinated development can be reached,and overall p rovincial economic strength can be boosted.Only in this way can Anhui p rovince participates fully in division and cooperation in the Yangtze River Delta.

government cooperation;regional coordinated development;central city

F061.5

A

1674-2273(2011)04-0065-04

2011-04-16

安徽省社會規(guī)劃項目“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與地方政府治理創(chuàng)新研究”(AHSKF07-08D57)、安徽省教育廳人文社會科學研究重點項目“政府區(qū)域營銷理論與策略研究”(2009sk251zd)的階段性成果之一

鐘玉文(1980-),男,安徽廬江人,合肥師范學院經(jīng)濟系講師,博士,研究方向為制度經(jīng)濟學、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟學;吳昕春(1962-),男,安徽廬江人,合肥師范學院副院長,教授,博士,研究方向為政府經(jīng)濟學。

(責任編輯 操申斌)