郭書山

一、對高等教育支出績效評價指標(biāo)體系內(nèi)涵的分析

高等教育支出績效評價指標(biāo)體系（以下簡稱“指標(biāo)體系”）是在充分體現(xiàn)政府績效管理思想，結(jié)合現(xiàn)代公共財政的特點，突出表現(xiàn)高等教育的功能和本質(zhì)的基礎(chǔ)上，設(shè)計建立起來的。

（一）指標(biāo)體系的設(shè)立體現(xiàn)了政府績效管理的思想

政府績效管理是政府在履行社會經(jīng)濟管理職能時，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，追求成本最節(jié)約，效率與效能最大化的過程。具體對高等教育支出進(jìn)行績效評價，是運用科學(xué)的評價方法，設(shè)立規(guī)范的指標(biāo)體系，對高等教育支出這部分財政資金的全過程進(jìn)行相關(guān)分析，將考評結(jié)果融入整個預(yù)算編制，以提高政府管理效率、資金使用效益和教育服務(wù)水平。指標(biāo)體系構(gòu)建作為高等教育支出績效評價工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在設(shè)計中應(yīng)始終注重反映節(jié)約、效率、效能的政府績效思想。

（二）指標(biāo)體系的設(shè)立體現(xiàn)了公共財政的特點

1.公共財政是一種服務(wù)財政。公共財政的實質(zhì)是市場經(jīng)濟財政，是公共服務(wù)型財政。公共財政活動和存在的根據(jù)在于履行社會管理職責(zé)，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。所以在指標(biāo)體系的設(shè)計中，應(yīng)注重考察教育受益者的滿意程度，體現(xiàn)公共財政為公眾服務(wù)、使顧客滿意的思想。

2.公共財政的核心是效率。效率是經(jīng)濟活動的核心，公共財政是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政運行機制，公共財政也應(yīng)具有效率性。力求使財政對公共物品的資源配置達(dá)到最優(yōu)，使公共物品和服務(wù)的提供成本最低、提供水平和結(jié)構(gòu)最合理，使社會福利達(dá)到最大化，這是貫穿在公共財政活動始終的主導(dǎo)思想。所以在指標(biāo)體系的設(shè)計中，注重考察教育資源投入和教育產(chǎn)出的情況，體現(xiàn)公共財政追求效率的思想。

（三）指標(biāo)體系的設(shè)立體現(xiàn)了現(xiàn)代高等教育的功能

高等教育是在完全中等教育的基礎(chǔ)上進(jìn)行的專業(yè)教育，是培養(yǎng)高級專門人才的社會活動。指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代高等教育的功能特點，一方面考察高等教育的輸出效益，即高等教育對社會發(fā)展、經(jīng)濟增長的促進(jìn)作用；另一方面考察高等教育的生產(chǎn)效率，即財政和教育部門對教育資金的使用效率、配置效率和管理效率。

二、現(xiàn)有高等教育支出績效評價指標(biāo)體系存在的問題

（一）指標(biāo)體系設(shè)立重視配置績效，輕視耗用績效

在高等教育績效評價的工作中，財政部門更多關(guān)注支出分配情況和資源配置狀況，反映在指標(biāo)體系中，諸如財政教育支出增長率、生均教育經(jīng)費、資產(chǎn)總值、生均校舍面積、在校生人數(shù)等指標(biāo)較多。這類指標(biāo)重點反映了教育系統(tǒng)資源輸入的情況，沒有反映出資源耗費的情況?，F(xiàn)有的教育支出績效評價更重視財政支出預(yù)算目標(biāo)的完成情況與執(zhí)行過程的合規(guī)性，忽視對財政資金支出后效率與效能的評價。

（二）指標(biāo)體系的設(shè)立缺乏系統(tǒng)性，不夠細(xì)化

目前高等教育的績效評價工作缺乏系統(tǒng)性和完整性，也沒有統(tǒng)一全面的指標(biāo)體系。此外，在指標(biāo)體系的設(shè)計中，一些指標(biāo)的內(nèi)涵過大，給統(tǒng)計造成困難，考察的內(nèi)容也過于寬泛，不能反映評價的真正目的。

（三）現(xiàn)有指標(biāo)體系的設(shè)立沒有密切結(jié)合高等教育的特點

在目前高等教育指標(biāo)體系的設(shè)立中，對所有財政支出都適用的通用性的指標(biāo)居多，而反映高等教育獨特性的指標(biāo)較少，沒有密切結(jié)合高等教育的特點，沒有充分體現(xiàn)高等教育的時代特色，不能體現(xiàn)高等教育的績效狀況。所以指標(biāo)體系的設(shè)立，應(yīng)該強調(diào)諸如“教師高級職稱比率、教師科研成果發(fā)表刊物級別、影響因子、教師教學(xué)啟發(fā)性與創(chuàng)新程度”等指標(biāo)，突出高等教育評價特點。

三、構(gòu)建高等教育支出績效評價指標(biāo)體系的原則

（一）一般性原則

這是公共部門績效評價應(yīng)遵循的最基本原則，是一般性概括性原則。公共部門績效評價的基本思想就是對經(jīng)濟成本、效率和效能進(jìn)行審計和評定，所以建立指標(biāo)體系的一般性原則是經(jīng)濟性、效率性和有效性原則。經(jīng)濟性原則衡量了支出是否節(jié)約，效率性原則衡量了政府是否以最小的投入取得最大的產(chǎn)出。有效性原則衡量了政府活動是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（二）延伸性原則

1.定量與定性相結(jié)合的原則。定量分析是對財政支出的數(shù)量特征、數(shù)量關(guān)系與數(shù)量變化進(jìn)行的分析，定量指標(biāo)具體直觀，可以制定明確的評價標(biāo)準(zhǔn)，評價結(jié)果清晰準(zhǔn)確。定性分析是對評價對象“質(zhì)”的方面的分析，是評價者參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，評價項目達(dá)到預(yù)期效果的程度，評價結(jié)果主觀性較強。在指標(biāo)體系的設(shè)計中，除了充分發(fā)揮定量指標(biāo)直觀準(zhǔn)確的特點，也要考慮定性指標(biāo)所含信息的寬度和廣度，用定性指標(biāo)彌補定量指標(biāo)的不足。

２.穩(wěn)定性與動態(tài)性相結(jié)合的原則。指標(biāo)體系一經(jīng)確立，在一些基礎(chǔ)性一般性指標(biāo)方面應(yīng)該具備穩(wěn)定性，以此保證績效評價工作的可持續(xù)發(fā)展，保證政策執(zhí)行的長期規(guī)劃，保證不同時期評價結(jié)果的可比性與參考性。但是隨著外界環(huán)境的變化，不同年度的財政預(yù)算是一個動態(tài)的過程，為防止政策的滯后，要求指標(biāo)體系中個別項目需要相應(yīng)調(diào)整。所以指標(biāo)體系的設(shè)計既要保證年度績效評價工作的實效性，也要保證長期規(guī)劃內(nèi)績效評價工作的延續(xù)性。

３.客觀性和可操作性相結(jié)合的原則?？冃е笜?biāo)的設(shè)計要周密、合理、客觀，不過多摻雜個人主觀意識。在指標(biāo)的選取上，盡量圍繞高等教育的功能和職責(zé)，分解影響高等教育支出效果的綜合性因素，真實評價高等教育的績效。但是在績效評價中使用大量的評價指標(biāo)，不可避免會涉及數(shù)據(jù)獲取和數(shù)理統(tǒng)計的工作，所以在指標(biāo)體系的設(shè)計中還應(yīng)注意控制指標(biāo)數(shù)量，考慮現(xiàn)實條件及可操作性，在合理成本的基礎(chǔ)上收集信息。

（三）特殊性原則

１.可比性原則，高等教育的范疇很廣，包括的學(xué)校數(shù)量更為眾多，指標(biāo)體系的設(shè)計中，在具有相似目的的項目之間應(yīng)有共同的指標(biāo)，不同項目之間的衡量結(jié)果可以相互比較。

２.因地制宜原則。即必須考慮各地區(qū)高等教育的實際現(xiàn)狀，對于高等教育支出績效的評價必須符合區(qū)域特點。目前各地區(qū)高等教育在發(fā)展規(guī)模、學(xué)科水平、資金投入、教師素質(zhì)和人才培養(yǎng)理念等方面都表現(xiàn)出不同的特點，在指標(biāo)體系的設(shè)計中可以適當(dāng)靈活調(diào)整，實事求是，因地制宜。

四、高等教育支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計

一是輸入類績效指標(biāo)?！敖逃?jīng)費投入”是從教育系統(tǒng)的財政輸入角度來設(shè)計的，它是整個教育財政支出績效評價分析的基礎(chǔ)。任何績效的評價都要在輸入和輸出的對比分析中找到根本性因素。對教育經(jīng)費投入狀況進(jìn)行衡量，是從總量和結(jié)構(gòu)兩方面進(jìn)行的，主要是了解掌握財政高等教育支出的總體情況。在“教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)”分析中加入“區(qū)域內(nèi)各高校教育經(jīng)費投入比重”的指標(biāo)，目的是為了考察普通高等教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育等不同性質(zhì)高校，以及各個學(xué)校之間的差異性。對“人力資源投入”的狀況可以從新增教師數(shù)量和學(xué)歷水平等方面考察，對新增教師學(xué)歷水平的考察可以再設(shè)置諸如“本科學(xué)歷占新增教師數(shù)量比率”“碩士研究生占新增教師數(shù)量比率”“博士研究生占新增教師數(shù)量比率”等具體指標(biāo)。

二是過程類績效指標(biāo)。在“教學(xué)活動”相關(guān)指標(biāo)中，“生師比”指的是在校學(xué)生人數(shù)與專任教師之比。“師職比”指從事教學(xué)的專任教師占全體教職工的比例?！皩Ｈ谓處熉毞Q比率”還可以設(shè)置下級指標(biāo)，考察教授、副教授、講師等職稱結(jié)構(gòu)狀況，反映了高校師資水平、人才儲備與人力資源可持續(xù)發(fā)展的狀況。“課程規(guī)劃滿意率”通過設(shè)計問卷抽樣調(diào)查，從專業(yè)基礎(chǔ)課、專業(yè)必修課等課程的內(nèi)容、課時、講授、考核等方面考察學(xué)生對專業(yè)教學(xué)計劃的滿意程度，這是定性的分析?！案鏖T課及格率”通過考察學(xué)年考試課的合格情況，衡量學(xué)生掌握專業(yè)知識的程度和教師教學(xué)效果。

在“物力資源使用”相關(guān)指標(biāo)中，“生均校舍建筑面積”表明學(xué)校教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施配置狀況，但該指標(biāo)值并不是越高越好，校舍面積應(yīng)與學(xué)校師生人數(shù)相適應(yīng)，否則會造成資源浪費?！吧鶊D書資料”、“實驗室使用率”、“網(wǎng)絡(luò)課堂利用率”“教學(xué)用具利用率”等指標(biāo)不但考察了投入教育資金形成固定資產(chǎn)，也考察了資源耗用的情況，考察了是否物盡其用。

“教育管理”相關(guān)指標(biāo)主要反映高校資金運作和財務(wù)狀況，也是反映財務(wù)合規(guī)性的指標(biāo)。“資金到位率”表示到位的用于高等教育事業(yè)的資金和計劃投入資金的比率。“自籌經(jīng)費收入占總收入比率”反映高校自我發(fā)展的能力；“生均負(fù)債余額”反映高校債務(wù)狀況。

三是輸出類績效指標(biāo)。財政投入高等教育歸根結(jié)底是培養(yǎng)人才，“人力產(chǎn)出效率”各項指標(biāo)從數(shù)量和質(zhì)量上反映高校對學(xué)生培養(yǎng)的狀況?！懊?0萬人口中受高等教育的比例”、“計劃招生數(shù)/實際招生數(shù)”、“計劃在校生數(shù)/實際在校生數(shù)”反映了接受高等教育的人口數(shù)量?！矮@各類獎項學(xué)生比率”反映了在校學(xué)生質(zhì)量狀況。

“物力產(chǎn)出”各項指標(biāo)反映了高校每年增加教學(xué)設(shè)施建設(shè)的情況，教學(xué)儀器、圖書、校舍指標(biāo)反映了學(xué)校持續(xù)發(fā)展的能力。“科研產(chǎn)出效率”各項指標(biāo)是對高?？蒲谐晒脑u價，主要考察社會中介檢索。

四是結(jié)果類績效指標(biāo)。財政對教育的投入主要是為培養(yǎng)出能夠滿足社會需要的合格的學(xué)生，所以“畢業(yè)生”相關(guān)指標(biāo)是考核教育最終效果的重要指標(biāo)。該指標(biāo)值越高，說明教育產(chǎn)出的效益越高。在“畢業(yè)率”指標(biāo)中，除了考察合格畢業(yè)生的數(shù)量，更要分析包括中途休學(xué)、延緩畢業(yè)等影響畢業(yè)率的具體因素。“畢業(yè)生一次就業(yè)率”和“單位對畢業(yè)生滿意率”反映了社會對高校培養(yǎng)學(xué)生的認(rèn)可程度。在具體評價方法上，可以選擇發(fā)放問卷抽樣調(diào)查的形式考察“單位對畢業(yè)生滿意率”。

“相關(guān)受益者滿意度”主要設(shè)置了定性的指標(biāo)，考察高校的服務(wù)水平與質(zhì)量，這也是高?？沙掷m(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，可以運用公眾專家評價法、目標(biāo)結(jié)果比較法進(jìn)行評價。“遠(yuǎn)期成果”考察了高等教育對社會、經(jīng)濟、政治等諸方面的影響，反映了高等教育的戰(zhàn)略化意義。

五、問題與思考

一是指標(biāo)體系權(quán)數(shù)的設(shè)定。對不同指標(biāo)設(shè)定不同的權(quán)數(shù)，并且權(quán)數(shù)應(yīng)該是相對固定不變的，由于定量指標(biāo)相對比較客觀準(zhǔn)確，所以定量指標(biāo)的權(quán)數(shù)應(yīng)該適當(dāng)較大，定性指標(biāo)的權(quán)數(shù)適當(dāng)較小。

二是對指標(biāo)體系動態(tài)管理。選擇科學(xué)的指標(biāo)是高等教育支出績效評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，指標(biāo)的選擇會成為預(yù)算單位的“風(fēng)向標(biāo)”，也可能導(dǎo)致預(yù)算單位出現(xiàn)“目標(biāo)替代”的現(xiàn)象，所以指標(biāo)體系應(yīng)隨著評價過程的展開而適度更新，因時制宜，使指標(biāo)體系發(fā)揮客觀的作用。

三是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取?？冃гu價工作需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，必須要求被評價單位基礎(chǔ)工作到位，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)翔實可信。在績效評價工作的推廣中，可以考慮建立完備的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫，加強數(shù)據(jù)的真實性、可比性和動態(tài)性。

（作者系武漢理工大學(xué)博士研究生）