楊秋菊

（浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023）

委托代理理論視角下的大學(xué)校長遴選

楊秋菊

（浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023）

我國現(xiàn)有的高等教育系統(tǒng)中大體存在著三層委托代理關(guān)系，從制度經(jīng)濟學(xué)的委托代理理論視角看大學(xué)校長的遴選，其實質(zhì)就是選擇合適的委托代理人。本文首先對現(xiàn)有的大學(xué)校長遴選研究進行了詳細的文獻綜述，在此基礎(chǔ)上分析了大學(xué)校長選拔任命的委托代理性質(zhì)，并針對選拔中委托代理問題提出了避免之策。

大學(xué)校長遴選 委托代理理論 職業(yè)化大學(xué)校長

一、大學(xué)校長遴選的多重視角

目前關(guān)于大學(xué)校長的文獻非常豐富，總計120000多條記錄，以期刊報紙為主，其中學(xué)位論文達70多篇。通過對題名的簡單研究，可看出主要是關(guān)于大學(xué)校長辦學(xué)理念問題、大學(xué)校長職業(yè)化問題、大學(xué)校長的遴選問題、大學(xué)校長的職責定位問題、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)問題（時間管理、放權(quán)藝術(shù)）等幾類。早期研究主要是理論研究，或一些校長從自身工作的經(jīng)驗出發(fā)或一些學(xué)者采用訪談等形式總結(jié)出一些突出大學(xué)校長的成功之道。近年來，學(xué)者開始將研究轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究，但對于大學(xué)校長遴選問題的研究則相對較少，以大學(xué)校長遴選為主題的文獻只有21篇。通過對已有大學(xué)校長遴選的文獻研究，我們可以發(fā)現(xiàn)已有研究的兩個特點：一是相關(guān)研究中，多為比較研究，側(cè)重于對國外大學(xué)校長遴選中成功經(jīng)驗的介紹與闡述。雖然這些研究對我國大學(xué)校長遴選機制的建構(gòu)具有一定的借鑒意義和參考價值，但是這些研究缺乏系統(tǒng)、深入的思考與分析。二是對大學(xué)校長遴選的研究多為一些大學(xué)在任或卸任校長。如劉道玉老校長指出：大學(xué)校長遴選機制改革刻不容緩，中國大學(xué)校長是全世界最累的校長，從而引起社會對大學(xué)校長這個群體的熱異。我以此為基礎(chǔ)，將制度經(jīng)濟學(xué)的委托代理理論作為一個視角來切入研究大學(xué)校長遴選問題。

二、大學(xué)校長遴選的委托代理性質(zhì)

（一）委托代理理論。

委托代理理論產(chǎn)生于20世紀60年代末70年代初，基于委托代理關(guān)系產(chǎn)生的委托代理理論隸屬于新制度經(jīng)濟的一個分支，對企業(yè)組織制度理論作出了重大貢獻。經(jīng)濟學(xué)上的委托代理關(guān)系泛指任何一種涉及非對稱信息的交易，交易中有信息優(yōu)勢的一方稱為代理人，而另一方稱為委托人。在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，人類任何合作行為，事實上都是一種委托代理行為。現(xiàn)實中，委托代理關(guān)系無處不在。例如，政府與企業(yè)、股東與經(jīng)理、計算機用戶與服務(wù)商、病人與醫(yī)生等，他們之間都可以構(gòu)成委托代理關(guān)系。在后來的研究中，研究者們把在社會生活和政治生活的所有事務(wù)和活動都理解為委托人和代理人之間發(fā)生了交易或協(xié)議關(guān)系。國內(nèi)外學(xué)者也從各角度發(fā)展委托代理理論，將傳統(tǒng)委托代理理論進行深化和擴展，將簡單的單委托人—單代理人的雙邊委托代理框架擴展為多委托人—單代理人框架，使該理論對某些經(jīng)濟和社會現(xiàn)象更具解釋力。我國學(xué)者在近幾年也開始從委托代理理論視角來分析公有制和教育系統(tǒng)的相關(guān)問題。

（二）大學(xué)校長遴選中的委托代理關(guān)系。

對于高等教育系統(tǒng)，我國現(xiàn)有的高等教育系統(tǒng)中大體存在著三層委托代理關(guān)系：在第一層委托代理關(guān)系中，公眾是委托人，政府是代理人；在第二層委托代理關(guān)系中，政府是委托人，學(xué)校管理者是代理人。我國作為社會主義國家，國有產(chǎn)權(quán)的第一級委托人是全體公民，政府應(yīng)該是第一級代理人和第二級委托人。但是在產(chǎn)權(quán)的行使過程中，政府充當著實際上的初始委托人。在第三層委托代理關(guān)系中，學(xué)校管理者是委托人，教職員工、學(xué)生是代理人。其實在學(xué)校內(nèi)部還存在兩層委托代理關(guān)系：一層即大學(xué)校長為委托人，各學(xué)院院長或系主任為代理人；第二層即各學(xué)院院長或系主任為委托人，各高校教師為代理人。

從整個鏈條來看，政府將培養(yǎng)社會建設(shè)需要的人才的任務(wù)委托給高校管理者，而高校管理者主要是大學(xué)校長又將任務(wù)分解給各個學(xué)科的教師，他們之間的委托代理關(guān)系是非常明顯的。作為高校管理者的大學(xué)校長處在兩層委托代理關(guān)系中，在第二層委托代理關(guān)系中，大學(xué)校長是政府的代理人，而在第三層委托代理關(guān)系中，大學(xué)校長又是委托人。但大學(xué)除了培養(yǎng)人才這一本質(zhì)特征外，還有另一個極為重要的本質(zhì)特征，那就是探尋真理。不難看出大學(xué)校長處于國家權(quán)力系統(tǒng)與大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由系統(tǒng)的銜接點上。他既不能脫離作為學(xué)校舉辦者的政府，又不能過分依附于政府；他既是大學(xué)精神的體現(xiàn)，又是政府監(jiān)管大學(xué)的代理人。

現(xiàn)今大學(xué)校長的遴選基本是政府是委托人，而大學(xué)校長是代理人，采用黨政干部任命條例，考核也參照黨政干部標準。在現(xiàn)實生活中，我們知道，站在不同的角度對大學(xué)校長的評價是不一樣的。從眼下來看，那些對委托人指示遵從得比較好，善于領(lǐng)會委托人意圖的代理人，更容易受到鼓勵，在資源分配上也容易占有優(yōu)勢。這樣的委托代理關(guān)系就很容易使校長更認同政府官員身份，更看重向上負責，更倚重學(xué)校行政管理人員，而淡化了對教師的認同感、對學(xué)術(shù)共同體的歸屬感和責任感，其結(jié)果必然是行政權(quán)力不斷侵蝕學(xué)術(shù)權(quán)力，從根本上制約了高校辦學(xué)自主權(quán)。而如果我們在這種委托代理關(guān)系中，將大學(xué)校長的委托人多元化，包括政府、教職員工、學(xué)生等。高校教師并不變動地作為代理人，而是作為委托人之一，這樣就會使大學(xué)校長更易得到認可。政府的干預(yù)和影響都是客觀存在不可避免的情況下，大學(xué)也能在自身內(nèi)在規(guī)律發(fā)展和社會要求之間尋求更多的平衡點，使大學(xué)獲得更充分的發(fā)展。

三、大學(xué)校長遴選中委托代理問題的避免和解決

（一）切實將大學(xué)章程作為大學(xué)校長遴選的法律依據(jù)。

高校尤其是公立高校的辦學(xué)資金來自于政府財政，政府是學(xué)校財產(chǎn)的所有者。但是為了保證高校的自治性，加之政府承擔眾多的社會管理職能而實際能力又有限，政府不得不將高校的經(jīng)營權(quán)委托給公立高校自己，由公立高校在一定范圍內(nèi)進行自我管理、自我發(fā)展，政府僅履行一定的宏觀調(diào)控職能。但是在政府和公立高校之間也存在目標不一致和信息不對稱，從而出現(xiàn)委托代理問題。鑒于此，通過契約規(guī)制高校的行為，規(guī)避委托代理問題，成為政府理性的選擇。單就正式契約來看，政府和高校之間的正式契約主要表現(xiàn)為《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)和高校章程。從這些契約的適用對象來看，《教育法》等法律法規(guī)的本質(zhì)是國家意志的體現(xiàn)，其顯著特點是強制性和普適性，適用的對象是所有學(xué)?；蚋咝＃瑢儆凇巴ㄓ闷跫s”。而高校章程（主要指公立高校）則是舉辦者政府意志的體現(xiàn)，是舉辦者關(guān)于某所高校內(nèi)部的重大問題做出規(guī)定的綱領(lǐng)性文件，特殊性是其主要特點，其適用對象僅限于某一所高校，屬于“特殊契約”①。

國外的大學(xué)校長選拔制度是以大學(xué)的辦學(xué)章程作為主要依據(jù)的，在大學(xué)辦學(xué)章程中，對校長及其副校長等職務(wù)的選拔有著細致的規(guī)定。我國《高等教育法》第四十條規(guī)定:高等學(xué)校的校長由符合教育法規(guī)定的任職條件的公民擔任；高等學(xué)校的校長、副校長按照國家有關(guān)規(guī)定任免。具體的選拔程序與標準則套用黨政干部領(lǐng)導(dǎo)選拔的規(guī)定進行。為此，需進一步健全教育法規(guī)，對校長選拔的程序作出明確的規(guī)定，使校長選拔有法可依。同時，在由政府、高校、教師、學(xué)生共同制定的大學(xué)章程中，要對如何選拔校長作出明確規(guī)定，在不違反政府法規(guī)的基礎(chǔ)上，進一步細化操作程序和選拔標準。從政府角度來看，教育行政部門要認識到，由大學(xué)進行一定范圍內(nèi)的選舉行為，并不會失去對大學(xué)的控制，只是由直接控制過渡到間接監(jiān)督；從大學(xué)角度來看，大學(xué)有關(guān)成員在校長選拔中具有投票權(quán)，可以使校長更好地對學(xué)校與師生員工負責。

（二）建立職業(yè)化的大學(xué)校長市場競爭機制。

大學(xué)校長職業(yè)化是指專業(yè)人才或有志于校長職業(yè)者，可以依據(jù)其相應(yīng)的任職條件，通過教育市場獲取校長職業(yè)，即教育機構(gòu)或辦學(xué)單位可以按照其辦學(xué)要求，通過教育市場招聘到符合任職條件的校長，應(yīng)聘的校長則按照聘約規(guī)定的職責要求，憑借職業(yè)能力履行管理、經(jīng)營學(xué)校的職責。政府在選拔校長過程中有一個信息不對稱的問題，政府對高校的運作方式和校長的了解有限，所以為了便于選拔，往往依賴一些指標，比如要求校長必須是院士、博導(dǎo)。有一個數(shù)據(jù)：顯示大概80%的校長都是自然科學(xué)出身，這其中一個原因是由于選拔中的硬指標院士。如果大學(xué)校長僅僅是學(xué)問家，那么從人力資源方面來講，也是一種浪費，讓學(xué)問家來做他并不擅長的事情，結(jié)果對校長自身不利，對學(xué)校也不利。

一個成熟的職業(yè)化的大學(xué)校長市場具有披露經(jīng)營者信息的能力，減少委托人對大學(xué)校長信息的不對稱，拓展委托人對大學(xué)校長的選擇面，也節(jié)約了成本。同時，由于大學(xué)校長的在校長市場上更容易暴露出自己的能力、素質(zhì)方面的差異和過去經(jīng)營的業(yè)績，這無疑會給校長們帶來更大的壓力和動力，為了增加在以后委托代理關(guān)系中討價還價的砝碼，從而努力經(jīng)營管理高校。作為公立高校改革的長遠目標，我們必須建立適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)制度需要的大學(xué)校長人才市場，確定大學(xué)校長群體獨立的地位，在大學(xué)校長們之間引入競爭機制，降低委托人的代理成本，建立靈活多樣的激勵機制。職業(yè)化大學(xué)校長的出現(xiàn)為高效運作的高校提供了切實的保證。

（三）建立針對大學(xué)校長的合理的激勵機制和薪酬制度。

激勵機制是確保吸引優(yōu)秀人才擔任大學(xué)校長并使之努力工作的重要保障。激勵機制主要是大學(xué)校長的政治地位、社會地位、經(jīng)濟地位。要承認大學(xué)校長是重要的、稀缺的社會資源，正確評價他們的勞動價值和社會價值，并為他們實現(xiàn)自己的勞動價值和社會價值創(chuàng)造必要的條件和設(shè)立基本的保障。要使杰出的、貢獻大的大學(xué)校長享有一定的政治地位和社會地位，從而使他們擁有較高的職業(yè)聲望，具有一定的社會影響力，而不僅僅是根據(jù)行政級別來體現(xiàn)大學(xué)校長的地位和聲望。當前較為迫切和現(xiàn)實的是切實提高校長的薪酬待遇，設(shè)計出一套針對大學(xué)校長的，不同于政府公務(wù)員、企業(yè)家、大學(xué)教授的薪酬體系。

我國目前沒有專門的校長薪酬體系，校長的工資待遇一般是按照行政級別或者執(zhí)行教師職業(yè)技術(shù)職務(wù)工資標準，并沒有體現(xiàn)大學(xué)校長的職業(yè)地位與勞動價值和社會價值，與我國部分國企領(lǐng)導(dǎo)干部的薪酬標準相比有巨大差距，例如金融業(yè)的高管年薪動輒數(shù)百萬，甚至上千萬，而大學(xué)校長的年薪要低好幾個數(shù)量級。即便在高校內(nèi)部，大學(xué)校長的薪酬和待遇也不如院士、“長江學(xué)者”或一些高層次引進人才，這顯然與校長的地位和社會貢獻不相符合。當前世界大學(xué)校長的薪酬標準有上升趨勢，雖然像澳大利亞許多國立大學(xué)校長的薪水甚至超過總理的高薪現(xiàn)象不一定適合中國國情，但在中國經(jīng)濟有了一定發(fā)展的基礎(chǔ)上，特別是在考慮到薪酬制度的導(dǎo)向作用時，對于一些特殊崗位的薪酬，確實需要我們開拓思維，深入研究，盡快改變。

（四）完善公立高校法人治理結(jié)構(gòu)，形成學(xué)校內(nèi)外部監(jiān)督約束制衡機制。

法人治理結(jié)構(gòu)是基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的一種比較規(guī)范的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)制度，由董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營者等共同組成的，其領(lǐng)導(dǎo)體制可以劃分為權(quán)力機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，各個機構(gòu)的權(quán)力與職責都是確定的、明確的，它們各司其職，相互配合。在國外政府通過向董事會派遣成員，對經(jīng)營者的任命施加影響等方式行使其組織管理職能，通過法律監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督和撥款等手段影響公立高校的決策行為，來確保公立高校自身目標的實現(xiàn)，但這時候它已成為公立高校的外部成員了。

在大學(xué)校長遴選過程中，從最初的公布招聘消息到候選人的公示再到最后的人選確定，整個遴選都應(yīng)在公開的程序下進行。此外，教育行政管理部門要在聘期內(nèi)對校長的工作進行考核，根據(jù)考核結(jié)果作出評價并將結(jié)果記入個人檔案，以此作為續(xù)聘、獎懲的客觀依據(jù)。校長在聘期內(nèi)要接受紀檢、監(jiān)察部門的職能監(jiān)督；學(xué)校廣大教職工的民主監(jiān)督；社會各界人士和學(xué)生家長代表等的社會監(jiān)督；校長聘期屆滿或離任時，還需接受審計機關(guān)的經(jīng)濟責任審計監(jiān)督。

注釋：

①魯曉泉.基于委托代理理論的公立高校章程分析［J］.人民論壇，2010，（6）：295.

［1］何亞東，胡濤.委托代理理論述評［J］.山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2006，（3）：63.

［2］王小芳，管錫展.多委托人代理關(guān)系——共同代理理論研究及其最新進展［J］.外國經(jīng)濟與管理，2004，（10）：10.

［3］牛維麟，李立國等.大學(xué)校長職業(yè)化的探究與啟示［J］.中國高等教育，2009，（11）：11.

［4］袁翠松，阮艷平.基于委托代理理論的公立高校經(jīng)營者激勵與約束機制研究［J］.教育學(xué)術(shù)月刊，2010，（8）：71.