容 志，陳家剛

（1.上海行政學(xué)院，上海 200233；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

我國地方政府績效評估指標(biāo)的檢視與反思

容 志1，陳家剛2

（1.上海行政學(xué)院，上海 200233；2.中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計對于政府績效評估的科學(xué)化實(shí)效化具有重要的意義。通過對國內(nèi)若干地方政府績效評估指標(biāo)體系進(jìn)行詳細(xì)分類和比較分析，可以發(fā)現(xiàn)其中的特殊性和普遍性，以及指標(biāo)設(shè)計背后的政治與行政邏輯?？傮w上來說，目前我國各地的政府績效評估是一種“任務(wù)導(dǎo)向”+“滿意導(dǎo)向”的政府績效評估模式，這種模式需要進(jìn)一步的審視與反思。

地方政府；績效評估指標(biāo)；任務(wù)導(dǎo)向；滿意導(dǎo)向

眾所周知，評估指標(biāo)的建立和完善是各種績效管理工作的核心和重要內(nèi)容。在政府管理中，評估指標(biāo)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，不僅決定了考核行為的價值取向，更對被考核官員的行為有直接的導(dǎo)向作用?？梢哉f，設(shè)計出一個科學(xué)的政府績效評估指標(biāo)體系，是整個政府績效評估工作的核心。但是，目前在國內(nèi)學(xué)界的研究和政府的實(shí)踐中，績效指標(biāo)的設(shè)計都令人眼花繚亂、目不暇接。不僅學(xué)者們各有自己的設(shè)計邏輯，地方政府的績效指標(biāo)體系也林林種種，各不相同。①一方面，由于具體情況和環(huán)境的不同，不同地區(qū)擁有不同的績效指標(biāo)是正常的情況，但是另一方面，透過對指標(biāo)內(nèi)容的分析，也可以看出不同地區(qū)對政府績效內(nèi)涵的認(rèn)識以及政府績效評估價值取向的選擇。本文將選擇有代表性的幾個地方政府設(shè)計的指標(biāo)體系進(jìn)行全面地檢視，尋找其中共性和個性的內(nèi)容。

政府績效評估是一個綜合體系，包括不同層面和對象的績效評估。就目前國內(nèi)外的實(shí)踐來看，主要可以分為政府宏觀績效評估、公共項(xiàng)目績效評估、公共部門績效評估和公務(wù)員個人績效評估。②在這四大評估中，公務(wù)人員個人的績效評估是難度最大的，因?yàn)楣膊块T往往不是企業(yè)流水線式工作，而是眾多人的合作，某些政府工作也難以量化。如何準(zhǔn)確界定每個人的績效事實(shí)上成為全世界公共管理的共同難題。因此，實(shí)踐中較為多見的是政府宏觀績效評估和公共部門（機(jī)關(guān)）績效評估。本文討論的績效評估主要是這兩大類。

一、地方政府績效評估指標(biāo)的內(nèi)容分析

從評估方法界定政府績效的“軟”“硬”性質(zhì)差異和評估內(nèi)容劃分角度的不同，可以將政府績效評估方法分為主觀評議法和客觀評價法。主觀評議法是指根據(jù)政府績效評估專家、行政相對人以及社會公眾的主觀感知和體驗(yàn)到的政府績效水平和服務(wù)態(tài)度來衡量政府績效的方法。多指標(biāo)客觀評價法是指根據(jù)客觀績效指標(biāo)來對政府績效做出科學(xué)、精確衡量的方法，如運(yùn)用相對有效性評價方法、加權(quán)平均、不確定性決策方法、人工智能方法等進(jìn)行的評估都可以歸為此類。[1]在績效評估中，指標(biāo)往往是可以被量化或者主觀評分的項(xiàng)目。但是，從根本上說，指標(biāo)具有內(nèi)容屬性，即常常所說的“一級指標(biāo)”、“二級指標(biāo)”，屬于比較抽象的概括。本文選取杭州、甘肅、深圳、南通、湖南等較有代表性的幾個案例進(jìn)行剖析。

（一）就政府宏觀績效評估來說，目前關(guān)注的主要內(nèi)容包括職能履行、政府內(nèi)部管理兩個方面。

目前我國對政府職能的定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理四個方面，因此，很多地方的評估內(nèi)容依據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)展開。如甘肅省對市州政府績效評議指標(biāo)體系由職能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府創(chuàng)新5個一級指標(biāo)構(gòu)成。二級指標(biāo)分別包括經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、投資環(huán)境、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、行政許可、行政審批、行政監(jiān)督、組織效率、服務(wù)效率、廉政建設(shè)、工作作風(fēng)、觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新14個二級指標(biāo)。

深圳市從經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)4方面共42個子項(xiàng)對各區(qū)政府進(jìn)行綜合評估。評估子項(xiàng)包括居民生活、經(jīng)濟(jì)效益、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、行政執(zhí)法、公共安全、社會公平、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、科技教育、信息服務(wù)、社會保障等（見表 1）。①有關(guān)資料參見深圳市監(jiān)察局績效評估網(wǎng)站http://www.dzjc.gov.cn/jxpg/index.jsp。

表1 深圳市N區(qū)2007年政府績效指標(biāo)

遼寧省把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為政府績效評估的主要內(nèi)容，每年確定的指標(biāo)一般為30項(xiàng)左右。主要包括就業(yè)和再就業(yè)、地區(qū)生產(chǎn)總值、地區(qū)稅收收入、全社會固定資產(chǎn)投資額、外貿(mào)出口額、非公有經(jīng)濟(jì)稅收收入、社會消費(fèi)品零售總額、農(nóng)民人均純收入、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值、社會保障、植樹造林、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約利用、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、旅游總收入、軟環(huán)境建設(shè)、精神文明建設(shè)、最低生活保障、為全省作出特殊貢獻(xiàn)、公共衛(wèi)生體系建設(shè)、教育重點(diǎn)工作、安全生產(chǎn)等?？偟膩碚f，評估內(nèi)容同樣涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、政府內(nèi)部管理等方面。

從內(nèi)容上看，各地政府宏觀績效評估基本上符合了科學(xué)發(fā)展觀的要求，體現(xiàn)了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的理念，從經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境等各個方面進(jìn)行評估，與專家們提出的通用評估模型具有較大的一致性（見表2）。

表2 通用型政府績效評估指標(biāo)體系

（二）就公共部門（機(jī)關(guān)）績效評估來說，目前關(guān)注的主要內(nèi)容包括職能工作、機(jī)關(guān)內(nèi)部管理、社會評價等三個方面。

公共部門（機(jī)關(guān)）的績效與政府宏觀績效有相同也有不同的地方。兩者的差異在于，地方政府宏觀績效主要包括轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展情況，也就是政府工作所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會效益。而公共部門（機(jī)關(guān)）的工作面相對狹窄和專業(yè)，因此其績效主要集中于專業(yè)領(lǐng)域。如杭州市目前對市直單位綜合考評采用“考評結(jié)合、同步進(jìn)行、綜合評定”的方法，由目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評和社會評價三個部分組成。目標(biāo)考核占45分，領(lǐng)導(dǎo)考評占5分，社會評價占50分，總分為100分。目標(biāo)考核的內(nèi)容主要是考核市級機(jī)關(guān)單位職能工作目標(biāo)和共性工作目標(biāo)的完成情況。其中，職能工作目標(biāo)主要是市委、市政府的年度重點(diǎn)工作，部門職責(zé)范圍內(nèi)的重點(diǎn)任務(wù)，專項(xiàng)工作目標(biāo)等，分為一類、二類、三類目標(biāo)和創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)；共性工作目標(biāo)主要是涉及各單位的共性工作，分為領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、機(jī)關(guān)文明和效能建設(shè)三類。領(lǐng)導(dǎo)考評的內(nèi)容是市直單位職能工作目標(biāo)和市委、市政府交辦任務(wù)的完成情況。由市四套班子領(lǐng)導(dǎo)和法、檢兩長對市直單位的總體工作實(shí)績作出綜合考評。社會評價主要延用原有滿意單位不滿意單位的評選辦法，由黨代表、人大代表、政協(xié)委員、省直機(jī)關(guān)、老干部、專家學(xué)者、行風(fēng)評議代表、區(qū)、縣（市）四套領(lǐng)導(dǎo)班子成員、區(qū)縣（市）的部委辦局及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨政（包括人大）負(fù)責(zé)人、社區(qū)黨組織和居委會負(fù)責(zé)人、企業(yè)代表、市民代表等九個投票層面對綜合考評單位的“服務(wù)態(tài)度和工作效率，辦事公正和廉潔自律，工作實(shí)效和社會影響”進(jìn)行評價（見表3）。①有關(guān)材料見杭州市綜合考評辦公室網(wǎng)站http://kpb.hz.gov.cn/。

表3 杭州市市直機(jī)關(guān)綜合考評指標(biāo)體系

對于社會評價，杭州市既注意機(jī)關(guān)的服務(wù)態(tài)度和辦事效率，也注意群眾意見的收集和整理，從2007年開始，每年都公布《市直單位綜合考評社會評價意見報告》，就上一年度社會評價意見整改情況向廣大市民作了反饋，對當(dāng)年度社會評價意見主要內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行了梳理分析，并提出整改的對策建議。

甘肅省政府所屬職能部門績效評議指標(biāo)體系由職能發(fā)揮與政策水平、依法行政、政風(fēng)與公務(wù)員素質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量4個一級指標(biāo)組成，包括職能發(fā)揮、政策水平、行政許可、行政審批、行政監(jiān)督、部門風(fēng)氣、公務(wù)員素質(zhì)、服務(wù)效率、服務(wù)水平、觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新12個二級指標(biāo)構(gòu)成。同時，省政府還對職能部門落實(shí)省政府重點(diǎn)工作進(jìn)行滿意度調(diào)查，調(diào)查的內(nèi)容包括首問負(fù)責(zé)制、限時辦結(jié)制、一次性告知、受理投訴舉報、抵制吃拿卡要、一站式辦公、治理三亂和工作作風(fēng)八項(xiàng)具體內(nèi)容。

深圳市從行政業(yè)績、行政效率、行政執(zhí)行力、行政成本4個方面共24個子項(xiàng)對市政府職能部門進(jìn)行綜合評估。行政業(yè)績分為5個評估子項(xiàng)，主要是對市政府職能部門履行職責(zé)和完成年度重要工作、政府重大投資項(xiàng)目、計劃外任務(wù)的情況、改革與創(chuàng)新能力等進(jìn)行評估。行政效率分為4個評估子項(xiàng),主要是指行政機(jī)關(guān)辦理、管理日常事務(wù)性工作的效率,包括行政審批、辦文時效、對政協(xié)議案和人大提案建議和信訪投訴事件的處理等。行政執(zhí)行力分為12個評估子項(xiàng),主要是指落實(shí)上級任務(wù)的能力，包括督查督辦、政風(fēng)行風(fēng)、政令檢查、效能監(jiān)察、廉潔狀況、重大事故問責(zé)、財經(jīng)責(zé)任問責(zé)、基本建設(shè)投資情況和決算審計情況、電子政務(wù)應(yīng)用、行政復(fù)議及訴訟、行政執(zhí)法情況等。行政成本分為3個評估子項(xiàng)，主要是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理行為所占用和消耗的費(fèi)用情況,包括部門預(yù)算支出、財政績效檢查評價，財政財務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益等。

國家人事部譽(yù)為的“南通模式”也具有較為綜合的內(nèi)容。他們在考評架構(gòu)上堅(jiān)持“三位一體”，以部門職能目標(biāo)、作風(fēng)建設(shè)共性目標(biāo)和綜合評議等三方面內(nèi)容構(gòu)成績效考評的總體構(gòu)架（見表4）。

表4 南通市2008年市級機(jī)關(guān)綜合績效考評指標(biāo)

各地對公共部門（機(jī)關(guān)）的績效評估內(nèi)容具有較大的一致性，主要包括職能（業(yè)績）情況、內(nèi)部管理情況和社會評價。深圳市對市直單位的考核分為行政業(yè)績、行政效率、行政執(zhí)行力、行政成本4個方面，其實(shí)除了行政業(yè)績屬于職能目標(biāo)外，行政效率、行政執(zhí)行力和行政成本都屬于內(nèi)部管理問題，具體細(xì)化可以分為三個方面：第一，辦事效率；第二，依法行政；第三，政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)。這與南通市、杭州市都具有很強(qiáng)的相似性。這種相似性說明目前國內(nèi)對部門績效的理解既體現(xiàn)了結(jié)果導(dǎo)向也注重過程導(dǎo)向，這是與西方國家很大的不同之處。從后者的實(shí)踐來看，績效評估主要是對政府工作結(jié)果的評估，是對過程導(dǎo)向管理方式的一種批判，也被稱為“放松規(guī)制”的改革。但是國內(nèi)的政府管理有本土性特點(diǎn)，我們不僅不能輕易放松規(guī)制，還需要對某些重要的政府過程和程序進(jìn)行制度性規(guī)范。這既體現(xiàn)在行政執(zhí)行和貫徹上級重點(diǎn)工作的指標(biāo)上，也表現(xiàn)出簡化行政程序、提高辦事效率的特點(diǎn)。另一方面，近年來，隨著“市民評議政府”活動的大面積鋪開，引入社會評議也成為促使公共部門（機(jī)關(guān)）提高工作效率，改善服務(wù)質(zhì)量的一種重要手段。這種主觀評價指標(biāo)的科學(xué)性有待進(jìn)一步考量，但其實(shí)踐的重要意義相當(dāng)明顯。

二、地方政府績效評估指標(biāo)的性質(zhì)分析

在分析了評估內(nèi)容之后，我們再檢視一下地方績效評估指標(biāo)的性質(zhì)。受到績效評估國際潮流的影響，目前我國各地方的實(shí)踐表現(xiàn)出以下這樣幾個特征：

（一）定性與定量相結(jié)合，主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)相結(jié)合。

績效評估的一般要求對可以量化的指標(biāo)進(jìn)行衡量。在這方面，各地做了大量的探索和實(shí)踐，在指標(biāo)量化上下了不少工夫?？傮w來說，政府和政府部門的職能目標(biāo)一般都使用量化指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長率、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、人均純收入、綠化率、社保參保率、就業(yè)率等等。但由于大量政府工作的產(chǎn)出和結(jié)果難以量化，所以必須在一定程度上引入主觀測量法，這主要是讓市民對政府及其部門的工作進(jìn)行滿意度調(diào)查。如1999年10月，珠海市正式啟動“萬人評議政府”活動，一個由人大代表、政協(xié)委員、新聞記者、企業(yè)代表組成的200人測評團(tuán)，明察暗訪，并用無記名方式對被測評單位作出“滿意”或“不滿意”的評價。之后珠海市又連續(xù)大規(guī)模地開展這種評價政府活動。類似的活動也在我國其他地方廣泛開展，1998年沈陽市的“市民評議政府”、2000年起每年一次的杭州市“滿意不滿意評選活動”和2001年起每年一次的南京市“萬人評議政府”等。

在主觀滿意度調(diào)查中，最常用的就是李克特量表，用五個等次來測量市民（包括政府服務(wù)對象）對政府及其部門工作的滿意度。如南京市近年來一直堅(jiān)持萬人評議政府機(jī)關(guān)工作。將參加作風(fēng)評議的部門（單位）分為三組，分別按“不了解”和“滿意”、“比較滿意”、“不太滿意”、“不滿意”進(jìn)行評議。

（二）衡量投入、產(chǎn)出和結(jié)果的指標(biāo)同時并存。

嚴(yán)格來說，政府績效是指政府及其他公共權(quán)力組織在依法對社會經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管理和服務(wù)中所產(chǎn)生的結(jié)果和效能。這種結(jié)果和效能是一種有效益和影響力的產(chǎn)出，是能夠?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)的結(jié)果。因此，在專業(yè)性的績效評估工作中，投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)具有很大的差異。投入指標(biāo)反映的是為達(dá)到某種目標(biāo)而付出的人力、物力和財力，并不是政府行為的根本性目標(biāo)，如資金到位率、每萬人病床數(shù)、每萬人醫(yī)生數(shù)，人均擁有的CT數(shù)等等。產(chǎn)出指標(biāo)反映的是項(xiàng)目時間內(nèi)的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量。產(chǎn)出往往包括新修的道路公里數(shù)，發(fā)行的報告，培訓(xùn)項(xiàng)目，服務(wù)的學(xué)生等。但是產(chǎn)出自身并不能說明達(dá)到的結(jié)果，雖然他們都被希望達(dá)到某種既定的結(jié)果。結(jié)果指標(biāo)是指項(xiàng)目所追求的項(xiàng)目之外的包括環(huán)境、行為和態(tài)度上的改變和進(jìn)步。成果不是項(xiàng)目本身所做的事情，而是這些所作所為產(chǎn)生的后果。例如，精神病院中治療和治愈的病人數(shù)（產(chǎn)出指標(biāo)）不同于出院后能獨(dú)立生活的病人百分比（結(jié)果指標(biāo)）。[2](p87)

不過，目前各地的政府績效評估中（包括政府宏觀層面和部門層面），投入、產(chǎn)出和結(jié)果指標(biāo)同時并存。例如，城鄉(xiāng)居民人均文化公共場館面積、每萬人擁有福利床位數(shù)、城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積、每萬人擁有醫(yī)生數(shù)、社會事業(yè)投入占財政支出比例、新建擴(kuò)改建鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、新建農(nóng)村沼氣池、標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)村農(nóng)家店建設(shè)、社會保障和就業(yè)支出占財政支出比例等等。

屬于產(chǎn)出類指標(biāo)的有：農(nóng)村青壯年勞動力技能培訓(xùn)率、人均公共綠地面積、工業(yè)用水重復(fù)利用率、人均受教育年限、城市公共交通分擔(dān)率、電子政務(wù)建設(shè)普及率等等。

屬于結(jié)果類指標(biāo)的有：體育人口占總?cè)丝诒戎?、人均預(yù)期壽命、人民群眾對社會治安的滿意率、基尼系數(shù)、城鎮(zhèn)居民戶均可支配收入、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、每十萬人安全事故死亡率、交通事故死亡率、空氣綜合污染指數(shù)、消費(fèi)者投訴率等等。

在我國，南通市一些部門已經(jīng)開始運(yùn)用結(jié)構(gòu)優(yōu)化型指標(biāo)來反映工作業(yè)績，比如，用“全市污水處理率”指標(biāo)來取代“建多少污水廠”，用“人均城市公路占有率”取代“建多少路多少橋”。這在一定程度上就是運(yùn)用成果指標(biāo)來取代產(chǎn)出指標(biāo)。

（三）指標(biāo)權(quán)重的政治導(dǎo)向性特征明顯。

績效指標(biāo)的權(quán)重本來就是一個價值問題，表現(xiàn)出評估者的某種偏好。放在中國目前的具體語境，這種主偏好主要為政治導(dǎo)向，也就是評估者（主要是上級領(lǐng)導(dǎo)或上級政府）的政治偏好。

例如，在杭州市的綜合績效評估中，目標(biāo)考核占45分，領(lǐng)導(dǎo)考評占5分，社會評價占50分，總分為100分，社會評價的權(quán)重達(dá)到了百分之五十，顯示社會群體對政府績效評估舉足輕重的影響力。在“蘭州模式”中，非公有制企業(yè)評議采用調(diào)查問卷與績效計分表相結(jié)合的形式，省政府和評議工作專家委員會采用績效評分表形式?？冃е笖?shù)中，非公有制企業(yè)占60%的權(quán)重；省政府評議組占20%的權(quán)重；評議工作專家委員會占20%的權(quán)重。在“南通模式”中，職能工作目標(biāo)、共性工作目標(biāo)和綜合評議分別占得權(quán)重為40%、15%和30%，而社會評價只占到20%。這表現(xiàn)出不同地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人對社會評價關(guān)注的程度差異。

例如，在廣東省的政府績效評估中，近年來強(qiáng)調(diào)的一個重要指標(biāo)是人均GDP增幅超過GDP增幅2個百分點(diǎn)。這個指標(biāo)被賦予極其重要的地位，在某種程度上甚至超過了簡單的GDP增幅。這種偏好反映出廣東省的績效評估者對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級的異乎尋常的關(guān)注程度，是一種政治性導(dǎo)向。事實(shí)上，任何評估者都不可能在一個時間段內(nèi)對所有政府工作進(jìn)行全面評估，所選擇的指標(biāo)本身就表現(xiàn)出評估者對下級政府和官員的政治性導(dǎo)向。這種導(dǎo)向的客觀存在可能帶來兩種不同的后果，一是利于地方官員因地制宜，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況開展符合區(qū)情的政府績效評估；但同時也可能為部分官員片面追求某種發(fā)展（如GDP）提供可能。

三、對地方政府績效評估指標(biāo)的反思

從上面的介紹可以看出，目前我國各地方的政府績效評估種類繁多，方法各異，多種模式并存。但從評估的對象來看，主要可以分為兩大類：政府績效評估和部門績效評估，此外，還有一點(diǎn)比較微弱的公務(wù)員個人績效評估。從原理和內(nèi)在邏輯來看，基本上就是兩類：目標(biāo)管理型評價和滿意度評價。綜合來看，我們目前各地的政府績效評估是一種“任務(wù)導(dǎo)向”+“滿意導(dǎo)向”的政府績效評估。這種情況可以在圖1中得到反映。

圖1 我國政府績效評估內(nèi)容的分類

從邏輯上說，目標(biāo)管理與績效評估是有差異的，前者是某種任務(wù)型的管理方式，強(qiáng)調(diào)對目標(biāo)的分解和責(zé)任，后者是通過量化手段對政府行為的結(jié)果、效率和效益進(jìn)行衡量。但是在現(xiàn)實(shí)中，目標(biāo)管理與績效評估又表現(xiàn)出很大程度的一致性。主要是由上級政府確定一定時期內(nèi)（主要是一年）工作的主要任務(wù)和要求，然后進(jìn)行層層分解，以指標(biāo)的形式下達(dá)給下級政府或者部門，然后在期限結(jié)束時進(jìn)行對應(yīng)考核，以督促工作的執(zhí)行。例如，從2004年開始，湖南省實(shí)施為民辦8件實(shí)事考核。每年年初，將8件實(shí)事的內(nèi)容細(xì)化分解為具體指標(biāo)，明確每個指標(biāo)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，提出數(shù)量和質(zhì)量的要求，將目標(biāo)任務(wù)橫向分解到省直各責(zé)任單位，再由省直各責(zé)任單位分解到14個市州，各市州分解到各縣市區(qū)和市直各責(zé)任單位。通過層層分解，細(xì)化量化，8件實(shí)事各項(xiàng)考核指標(biāo)都落實(shí)到基層，都有明確的責(zé)任單位和責(zé)任人。對省直責(zé)任單位采取月報告、季自評、半年檢查、年終考核的方法。對市（州）政府采取月報告、季自評、半年檢查、年終考核的方法?？己诉M(jìn)度列表掛在墻上，一目了然，隨時跟蹤監(jiān)督。這種工作考核與西方對公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)、多角度的評估有很大不同，利于工作的執(zhí)行和完成，但缺乏效益、成本等方面的測評，說明我國的政府績效評估確實(shí)還處于起步和初級階段，著重于向地方政府施加工作壓力，而不是對政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品進(jìn)行綜合性的測量，以不斷減少成本、提高質(zhì)量。

還有的情況是，簡單將政府任務(wù)進(jìn)行分解和量化，或者對政府人力、財力方面的投入或者具體工作進(jìn)行量化，逐項(xiàng)打分，按照工作的量化疊加進(jìn)行績效評估。應(yīng)該說，這是對績效評估根本內(nèi)涵和導(dǎo)向的扭曲。因?yàn)檎冃гu估指向的應(yīng)該是工作的結(jié)果，而不是投入，也不是為得到某種結(jié)果而開展的工作。當(dāng)然，這種現(xiàn)實(shí)的扭曲性操作也有一定客觀原因，即某些政府工作的結(jié)果是中間品，不是最終的產(chǎn)品；或者這些工作的結(jié)果很難測量，只能退而求其次，通過工作總量進(jìn)行績效評估。如組織內(nèi)黨建工作、廉政建設(shè)工作、公務(wù)人員素質(zhì)提升等，其最終的結(jié)果很難用量化指標(biāo)進(jìn)行衡量，因此某些地方對這些工作就直接進(jìn)行投入和工作的衡量，如開展多少次組織學(xué)習(xí)，開展多少小時的干部培訓(xùn)等等。

對于滿意度調(diào)查，目前國內(nèi)的指標(biāo)設(shè)置比較合乎規(guī)范，選項(xiàng)的設(shè)計也由以前的三等分逐漸演變成五等分。但從實(shí)踐來看，目前的滿意度調(diào)查沒有注重了解公眾的需求和期望與公眾所實(shí)際感受到的政府所提供服務(wù)質(zhì)量的差距，并努力縮小甚至消除這種差距。很多滿意度調(diào)查和“市民評議政府”工作簡單成為對干部實(shí)施各種獎懲的手段，過于注重對個別領(lǐng)導(dǎo)、干部的獎懲。換句話說，國內(nèi)對“公民評議政府”的結(jié)果應(yīng)該進(jìn)行認(rèn)真、審慎地分析，明確公眾的需求和意見，并盡一切努力去改善現(xiàn)有的不足，真正改善和提高服務(wù)質(zhì)量。在這方面，可以借鑒杭州市“政府績效評估”實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。杭州市綜合考評委員會辦公室（以下簡稱市考評辦）每年向社會公開發(fā)布《杭州市市直單位綜合考評社會評價意見報告》，就上一年度社會評價意見整改情況向廣大市民作了反饋，對當(dāng)年度社會評價意見主要內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行了梳理分析，并提出整改的對策建議。多年以來，杭州市逐漸明確把社會各界反映強(qiáng)烈的物價上漲、壟斷行業(yè)服務(wù)等問題納入“破七難”，形成“7+X”新框架，進(jìn)一步豐富“破七難”的內(nèi)涵，提高“破七難”的針對性，實(shí)現(xiàn)“破七難”的與時俱進(jìn)。事實(shí)上，地方政府可以充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)資源就轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)與民眾進(jìn)行溝通和交流，實(shí)現(xiàn)問需于民，問計于民，以及“問績于民”。

[1]盛明科.政府績效評估的主觀評議與多指標(biāo)綜合評價的比較：兼論服務(wù)型政府績效評估方法的科學(xué)選擇[J].湘潭大學(xué)學(xué)報，2009，（1）.

[2]西奧多·H·波伊斯特.公共與非營利組織績效考評：方法與應(yīng)用[M].肖鳴政,等,譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

D63-3

A

1003-8477（2011）11-0045-06

容志（1980—），男，管理學(xué)博士，上海行政學(xué)院副教授、上海發(fā)展研究中心研究員。陳家剛（1979—），男，中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）行政學(xué)教研部法學(xué)博士、副教授。

本文是2010年度國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“‘十二五’時期八大綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：10zd&009）和2011年國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“公共服務(wù)需求的表達(dá)與整合機(jī)制建設(shè)：城市基層的實(shí)證研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：11Cgl082）階段性成果之一。

責(zé)任編輯 申 華