■ 薛建中 李聚山 楚建義

黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制模式與功能分析

■ 薛建中 李聚山 楚建義

黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制是加強黨對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要工作平臺，也是促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、擴大黨的群眾基礎(chǔ)的重要運行載體。加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，首先要從完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制著手。

一、現(xiàn)階段黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的幾種體制模式

完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制的關(guān)鍵，是如何科學(xué)配置農(nóng)村權(quán)力，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國與人民群眾當(dāng)家作主的有機統(tǒng)一中，使黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實處。目前在我省，黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作大致存在以下三種體制模式：

基本模式。即目前普遍實行的黨支部加村委會模式。關(guān)于農(nóng)村黨支部的地位、職能，村民委員會的性質(zhì)、職責(zé)，以及兩者關(guān)系，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》分別作出了相應(yīng)規(guī)定。目前農(nóng)村“兩委”關(guān)系，就是在這樣的法律和制度框架內(nèi)進(jìn)行運轉(zhuǎn)的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政府，農(nóng)村是村民自治組織，因此也有人把這種治理模式稱為“鄉(xiāng)政村治”。

創(chuàng)新模式。影響較大的，主要有“一制三化”和“青縣模式”。

“一制三化”中的“一制”，即黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運行機制；“三化”，即支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化?！耙恢迫钡暮诵囊笫恰皟晌?lián)席決策，群眾全程監(jiān)督”?；緝?nèi)容是“四項機制”，即核心領(lǐng)導(dǎo)機制、制度約束機制、教育治理機制、考核評議機制和“十二項規(guī)范”，即對支部自身建設(shè)、黨員大會、兩委聯(lián)席會、村委會重大事項向黨支部請示報告、民主選舉、民主決策、依法辦事、村民治理、村務(wù)公開、民主議政日、民主評議村干部、會計委托代理等實行規(guī)范化。運作方式為“6324”，即“六會議事”、“財務(wù)三審”、“公章雙簽”、“四項監(jiān)督”?！傲鶗h事”是指支委會、村委會、兩委聯(lián)席會、黨員大會、村民代表會、村民大會議決重大事項?！柏攧?wù)三審”是指村主任審查、村民理財小組審核、支部書記審批?！肮码p簽”是指使用村委會公章由支部書記、村主任同時簽字，記錄在案?！八捻棻O(jiān)督”是指采取村務(wù)公開、民主議政日、民主評議村干部、會計委托代理四種主要形式對村務(wù)工作進(jìn)行全程監(jiān)督?！耙恢迫钡闹贫仍O(shè)計著眼于：第一，黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖；第二，明確黨支部書記為村“一把手”；第三，誰說也不算，群眾說了算?！耙恢迫碑a(chǎn)生的法律依據(jù)，是《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《中華人民共和國村民委員會組織法》和《河北省村級民主治理條例》。武安市從2000年5月開始進(jìn)行“一制三化”試點，同年7月全面推開，2001年初進(jìn)一步修改完善，2001年6月中組部向全國轉(zhuǎn)發(fā)。

“青縣模式”是為從體制和機制上解決實行村民自治后，農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位受到挑戰(zhàn)、村民自治出現(xiàn)“空殼化”傾向、村“兩委”矛盾凸顯、村民意志表達(dá)渠道不夠暢通等問題，通過把村民代表會議（以下簡稱村代會）建成經(jīng)常性議事機構(gòu)，形成的一種新的村治模式。具體做法，一是通過鼓勵和提倡農(nóng)村黨支部書記競選擔(dān)任村代會主席，把黨的領(lǐng)導(dǎo)建立在廣泛的民意和法治基礎(chǔ)之上，使黨支部在村民自治體制框架中找到領(lǐng)導(dǎo)村委會和村政村務(wù)工作的抓手；二是通過把村代會建成經(jīng)常性議事組織，設(shè)立村代會主席，改變以往由村委會召集村民大會的做法，為村民參政議政提供固定載體和平臺。“青縣模式”也可以用三句話進(jìn)行概括：黨支部領(lǐng)導(dǎo)，村代會作主，村委會辦事。

傳統(tǒng)模式。以晉州市周家莊鄉(xiāng)為典型代表，被人們稱為“最后一個人民公社”。從1958年至今，晉州市周家莊堅持傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)50多年。周家莊鄉(xiāng)現(xiàn)有10個生產(chǎn)隊，13,000余人，除小部分農(nóng)民主動要求自己經(jīng)商單干外,其他全部在鄉(xiāng)里的集體工廠和農(nóng)業(yè)社上班務(wù)工，記工分、分口糧、集中耕作、按勞統(tǒng)一分配收入。這些人民公社時期通行的做法，目前在周家莊鄉(xiāng)仍然實行。在這里，一切勞動量計算都是以工分為標(biāo)準(zhǔn)，年終按工分進(jìn)行收入分配。周家莊的公共福利體系主要靠鄉(xiāng)里的11家集體企業(yè)，被稱為“以勞動密集型工業(yè)支撐著一個計劃經(jīng)濟(jì)時代的社會體系”。2008年，周家莊的工農(nóng)業(yè)總收入達(dá)到5.03億元，公共積累余額2.9億元，當(dāng)年晉州市農(nóng)民純收入是3774元，周家莊鄉(xiāng)人均收入6718元，多年來一直高于晉州市平均水平。一直堅持走集體經(jīng)濟(jì)道路的邢臺縣前南峪，也屬于傳統(tǒng)模式。

二、現(xiàn)有體制模式功能分析

在鄉(xiāng)、村兩級層面，黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制的三種模式，由于治理結(jié)構(gòu)不同，其功能發(fā)揮也具有各自不同的特點。

基本模式，也就是“鄉(xiāng)政村治”模式，是適應(yīng)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而產(chǎn)生的農(nóng)村治理模式，其重要特征，就是引入了自下而上的村民民主，由此形成了村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的二元特征：村級黨組織和村民委員會兩個權(quán)力組織。村級黨組織受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，村民委員會受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。這一模式目前存在著兩個無法克服的困難：一是村民自治選舉的“半截子”民主現(xiàn)象。大多數(shù)農(nóng)村的村民自治，僅僅是在選舉的層面體現(xiàn)了村民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，選舉之后，怎樣決策，怎樣監(jiān)督，怎樣參與，并沒有實質(zhì)意義上的民主。所以對于多數(shù)村民來說，一旦利益受到侵害，頂多是“三年以后再說”；對于村委會干部來說，“一朝權(quán)在手，便把令來行”，自覺主動地實行民主決策、民主參與并接受監(jiān)督的意識并不強。在這里，村黨組織怎樣實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村民大會怎樣行使最高權(quán)力機關(guān)的作用，并沒有得到具體的、能推廣開來的制度安排。近年來，無論是河北農(nóng)村推廣的“一制三化”，浙江溫嶺的“民主懇談”，還是河南鄧州的“4加2”工作法（黨支部提議、村兩委商議、黨員大會審議、村民代表大會決議，決議公開、辦事結(jié)果公開），都是試圖解決村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和村民當(dāng)家作主有機結(jié)合的有益嘗試。但是，村民自治如何不演變?yōu)椤按遄灾巍薄ⅰ按逯魅巫灾巍焙汀按迕裎瘑T會自治”，怎樣保證村民當(dāng)家作主的權(quán)利貫穿村民自治始終而非僅僅是三年一次的“民主盛宴”，至今還是缺乏科學(xué)制度和結(jié)構(gòu)安排的“空中樓閣”。二是村民自治中的多數(shù)人暴政現(xiàn)象。隨著村民委員會直接選舉的展開，農(nóng)村派系矛盾加劇是個必然趨勢，許多村干部“票倉”意識濃厚。在這種情況下，村民自治的制度安排，并沒有為少數(shù)人的利益保護(hù)做出規(guī)定。由于農(nóng)村基層大多數(shù)是私人企業(yè)，私人企業(yè)老板對村級選舉的影響力越來越大，加上家族宗族勢力、宗教勢力、財富勢力甚至黑惡勢力的活動乃至操縱，村民自治中的“民主”是否能夠真正保證絕大多數(shù)農(nóng)民的權(quán)益并不樂觀。特別是農(nóng)村選舉中的落敗者、小門小姓及其他弱勢群體的利益怎樣保證，的確值得注意。

把村民自治置于大的體制環(huán)境下，還會發(fā)現(xiàn)兩大體制障礙不易解決：一是鄉(xiāng)、村兩級的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，是指導(dǎo)和協(xié)助的關(guān)系。但是，目前村民委員會需要做的許多工作，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排下來的，并且很多都是“一票否決”性質(zhì)的工作，如維護(hù)社會穩(wěn)定、計劃生育工作等。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能決定村委會干部的去留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要使自己的工作任務(wù)在村級實現(xiàn)，只能采取懷柔和妥協(xié)方法，或者利用私人感情，使村干部從感情上、利益上和鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)成利益同盟。確實運轉(zhuǎn)不靈時，只好把村干部“停職”掛起來。因此，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)不贊成實行村民自治。這個問題實質(zhì)上暴露出的是一個體制困境，即如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上負(fù)責(zé)和村民委員會對下負(fù)責(zé)不一致的矛盾，雖然兩者從理論上講是一致的。二是村級黨組織和村民委員會的關(guān)系。村級黨組織要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前實際上是黨政不分，村黨組織傾向于對上負(fù)責(zé)，因此多數(shù)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的“偏愛”。但是，由于村級黨組織負(fù)責(zé)人產(chǎn)生的民意基礎(chǔ)和村民委員會不同，致使在有些村莊，說話辦事就沒有村民委員會“硬氣”，這也是有的地方“兩委”爭權(quán)的原因之一。因此，如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民當(dāng)家作主的有機統(tǒng)一，還需要有具體的體制創(chuàng)新，而不能僅僅停留于目前的宏觀規(guī)定。

創(chuàng)新模式——以青縣模式為例，是著眼于實現(xiàn)村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和村民當(dāng)家作主雙贏的一種新的治理結(jié)構(gòu)安排。這個模式的最大特點是把“虛”的村民代表大會做“實”，搞成一個實實在在的權(quán)力機構(gòu)，就好像各級人民代表大會一樣，并且使村級黨組織負(fù)責(zé)人兼任村民代表大會主席，類似于目前許多地方黨委書記兼任同級人大常委會主任。其用意，一是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是體現(xiàn)村民當(dāng)家作主，三是使村民委員會成為一個執(zhí)行機構(gòu)。

這是一個體制上的可貴探索，它把決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)和黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治村和村民當(dāng)家作主，作出了較為科學(xué)的制度安排，同近年來其他地區(qū)的探索相比，更具有根本性的意義。從研究角度看，青縣模式也具有不小的探索空間：一是怎樣保證村級黨組織負(fù)責(zé)人都能當(dāng)選兼任村民代表會議主席；二是在村級黨組織負(fù)責(zé)人未能當(dāng)選村代會主席的村子里，怎樣發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在現(xiàn)行的大的體制框架下，怎樣解決這些問題，都需要深入思考。

周家莊模式被稱為中國唯一的共同富裕模式而引起的關(guān)注一直在持續(xù)。這個模式的魅力所在，一是共同富裕。多年來，周家莊在晉州市的富裕程度都是最高的；二是村民的幸福指數(shù)較高。這里的村民沒有太大的生活壓力，不用操心其他地方的許多事情，村莊的和諧程度也比較高，精神面貌比較好；三是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和農(nóng)村貧富分化加劇條件下，周家莊的“均富”容易引起農(nóng)村弱勢群體的向往和羨慕?！安换脊讯疾痪钡男睦懋吘故且粋€客觀存在，特別是自上世紀(jì)90年代以來，家庭經(jīng)營的局限性日益明顯，農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比下降，農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營呼聲越來越高，于是，人們從周家莊模式上似乎又看到了希望。

但周家莊模式走到今天，已經(jīng)不是過去的人民公社體制可以概括的了。它在如何調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性方面一直在不懈探索，周家莊也允許私營和個體經(jīng)濟(jì)存在。同時，在怎樣改善勞動密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，周家莊的領(lǐng)導(dǎo)人也一直在進(jìn)行努力。應(yīng)該說，在我國農(nóng)村千差萬別的情況下，周家莊模式的可持續(xù)性是存在的。但是周家莊模式是否具有可復(fù)制性，有研究者表示懷疑。其主要理由是：第一，大的體制環(huán)境是否兼容。周家莊模式一路走來非常不容易，它承受的輿論壓力和體制制約一直伴隨始終。第二，農(nóng)民群眾日益增長而多樣化的利益訴求是否允許。農(nóng)民的個體化和利益分化趨勢日益嚴(yán)重，思想觀念、就業(yè)方式和生活方式多元化趨勢不可逆轉(zhuǎn)，周家莊模式很難在眾口難調(diào)情況下調(diào)眾口。第三，特殊的魅力型領(lǐng)導(dǎo)人能否可持續(xù)。周家莊模式的存在，很大程度上來自雷金河的堅持，更來自雷金河后人雷宗奎的薪火相傳，存在下來不容易，堅持下去更不容易。但另一方面也要看到，既然周家莊模式在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上不遜色于周圍村莊，就說明它有存在的合理依據(jù)。至于促進(jìn)這種模式能否給我們提供一些有利于農(nóng)村科學(xué)發(fā)展與社會和諧的有益元素，回答也是肯定的。

當(dāng)前，怎樣完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制機制，還沒有哪種模式可以稱為終極模式。一種模式能夠存在，必然有其存在的合理性。對這些不同模式，需要探尋它能夠長期存在的合理依據(jù)，在相互比較中逐漸探索出一種適合現(xiàn)階段中國國情和農(nóng)村實際的鄉(xiāng)村治理模式，走出一條能夠在農(nóng)村實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家作主有機統(tǒng)一，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的新路子。

作者單位：中共河北省委黨校黨建部

（責(zé)編/彭瀾）