楊 健

樹立科學(xué)管海理念 建立和諧用海秩序

楊 健

天津地處環(huán)渤海中心，擁有153千米的海岸線，濱海地區(qū)有廣闊的灘涂資源，近海有海洋空間、海水、海洋生物、礦產(chǎn)、能源及航道運輸?shù)葘氋F的海洋自然資源，為實施開發(fā)海洋戰(zhàn)略提供了良好空間和條件。另外，獨特的區(qū)位優(yōu)勢、較為雄厚的海洋產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和海洋科研技術(shù)優(yōu)勢也為實施這一戰(zhàn)略提供了強有力的支撐。天津海岸線和海域資源是全國11個沿海省市中最少的，自然條件也相對較差，但單位岸線的利用率和經(jīng)濟效益卻是最高的，目前天津市岸線利用率約72%，近岸海域開發(fā)利用率達90%。如何以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，切實落實《中華人民共和國海域使用管理法》等法律法規(guī)，通過科學(xué)規(guī)劃和有序開發(fā)，使有限的海域資源發(fā)揮出最大的社會和經(jīng)濟效益，一直是天津海域管理探索和努力的方向。

在《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）實施以前，雖然早在1999年天津市政府就出臺了《天津市海域使用管理辦法》（后升格為《天津市海域使用管理條例》），但傳統(tǒng)的無序、無度、無償?shù)挠煤顩r沒有得到根本改觀。隨著《海域法》的頒布實施，通過普法和執(zhí)法，海域使用管理開始得到根本轉(zhuǎn)變?！逗Ｓ蚍ā窂拈_始不被大家了解到如今逐漸深入人心，天津市海洋局作了大量的工作，一方面通過連續(xù)不間斷的法律宣傳，提高了全社會的海洋意識；另一方面通過有效管理，使“依法用海”深入人心。2003-2005年，天津用海秩序逐步走向規(guī)范化，2005年至今海域管理又不斷向保護與開發(fā)并重方向努力探索。

顧大局做大事，以海洋事業(yè)的科學(xué)發(fā)展促進濱海新區(qū)的開發(fā)開放

《海域法》頒布實施十年來，天津市海域管理工作取得了重大突破和顯著成效。隨著天津市將發(fā)展海洋經(jīng)濟作為經(jīng)濟發(fā)展的“五大戰(zhàn)略舉措”之一，特別是2005年天津濱海新區(qū)開發(fā)開放 納入了國家“十一五”總體發(fā)展戰(zhàn)略，2006年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》，黨的十七大報告中又明確指出：“要更好的發(fā)揮天津濱海新區(qū)在改革開放中和自主創(chuàng)新中的重要作用”，天津市海域管理工作站在了一個更高的層面上，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，貫徹實施《海域法》等法律法規(guī)，依法履行海洋管理職能，科學(xué)管理有限海域資源，把推動海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和服務(wù)濱海新區(qū)開發(fā)開放作為長期堅持的核心戰(zhàn)略，工作中樹立“大局意識、機遇意識、發(fā)展意識、服務(wù)意識和自律意識”，堅持依法行政，樹立科學(xué)管海理念，創(chuàng)新管理手段，建立和諧用海秩序，以海洋事業(yè)的科學(xué)發(fā)展促進濱海新區(qū)的開發(fā)開放。

天津市海洋局蔡明玉局長（左二）視察北疆電廠

天津市海洋局十年來不懈努力，做了大量的基礎(chǔ)工作。一方面，把服務(wù)濱海新區(qū)開發(fā)開放作為長期堅持的核心戰(zhàn)略，統(tǒng)籌各涉海產(chǎn)業(yè)用海和用海布局，綜合協(xié)調(diào)海域開發(fā)利用，保證大項目、好項目落位濱海；同時為用海項目做好服務(wù)，提高行政審批效率，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門開展很多有益嘗試，保障濱海新區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展需要。另一方面，從逐步杜絕“三無”現(xiàn)象到目前的依法行政，嚴(yán)格海域監(jiān)管，按照中央領(lǐng)導(dǎo)多次對海洋工作批示的要求，著力提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力，堅定不移地節(jié)約集約利用海洋資源，嚴(yán)格規(guī)范海域開發(fā)利用秩序；嚴(yán)格實施海洋功能區(qū)劃，進一步加強圍填海管理，優(yōu)化用海布局，控制用海規(guī)模，通過實施建設(shè)項目用海規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)促進集約節(jié)約用海，達到精細化管理海域水平。

重視體系建設(shè)和能力建設(shè)，嚴(yán)格依法依規(guī)管理

科學(xué)合理地規(guī)劃使用海域資源，出臺多項海域使用管理政策法規(guī)。一是頒布實施《天津市海域使用管理條例》，完善配套制度。天津市于1999年就頒布實施了《天津市海域使用管理辦法》，對天津海域管理和海洋經(jīng)濟的初期發(fā)展起到積極作用。隨著經(jīng)濟形勢的不斷發(fā)展和《海域法》的貫徹實施，天津市根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)及國家海洋局的有關(guān)要求，結(jié)合海洋管理實際，研究制定了《天津市海域使用管理條例》，于2008年4月1日正式實施，為加強天津市海域使用管理、維護國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人合法權(quán)益提供了更全面更具體的法律依據(jù)和保障。此外，加強海域使用管理制度建設(shè)，推動成立了海域使用項目審核委員會，制定了“天津市海域使用審批程序流程”，出臺了一系列配套制度，包括《天津市海域使用金征收管理辦法》《關(guān)于加強海域使用金征繳工作的若干問題的通知》《天津市海域使用論證專家?guī)旃芾磙k法》《天津市海域使用論證管理辦法》《關(guān)于海域使用金分期繳納的意見》和《及時辦理區(qū)域用海規(guī)劃內(nèi)填海項目驗收辦法》等。另外，還開展了《天津市海域使用選址預(yù)審辦法》《天津市填海項目竣工驗收管理辦法》《建設(shè)工程對漁民相關(guān)利益者補償辦法》《天津市養(yǎng)殖用海管理辦法》《天津市海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的課題研究等工作，進一步促進海域使用規(guī)范化管理。

2011海洋日宣傳活動

二是將海洋功能區(qū)劃作為依法審批用海的重要依據(jù)。天津市一直以來重視和強調(diào)海洋功能區(qū)劃的作用和效力，嚴(yán)格按照功能區(qū)劃進行海域?qū)徟?，以此推動《海域法》的落實?000年天津市大比例尺海洋功能區(qū)劃獲得市政府批準(zhǔn)，成為全國首個批準(zhǔn)實施的省級海洋功能區(qū)劃?！逗Ｓ蚍ā奉C布后，認真落實全國海洋功能區(qū)劃，對天津市海洋功能區(qū)劃進行了修編，于2008年3月正式獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，為加強天津市海域使用管理和海洋環(huán)境保護、促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供了最重要的法律依據(jù)。之后，又于2009年啟動了對南港工業(yè)區(qū)涉及大港海域的海洋功能區(qū)劃修改工作，目前新一輪區(qū)劃（2011-2020年）的編制工作已經(jīng)完成，新的區(qū)劃更加突出整體性、長遠性、協(xié)調(diào)性和前瞻性，其出臺對今后更好地指導(dǎo)海洋開發(fā)與保護，促進海域管理走上科學(xué)、規(guī)范化軌道將發(fā)揮更大的作用。啟動了海岸保護與利用規(guī)劃編制，組織編制區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，對功能區(qū)劃進一步量化和具體化，對全市海域進行科學(xué)規(guī)劃，與市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、天津濱海新區(qū)空間城市總體規(guī)劃進行深入銜接，為科學(xué)合理使用海域奠定良好基礎(chǔ)。

三是創(chuàng)新開展圍填海指標(biāo)管理。嚴(yán)格落實《國家發(fā)展改革委 國家海洋局關(guān)于加強圍填海規(guī)劃計劃管理的通知》文件要求，實施圍填海項目計劃指標(biāo)管理制度，編制動態(tài)的項目用海計劃，科學(xué)合理控制圍填海規(guī)模。同時探索科學(xué)管理海域資源的新途徑，2011年5月出臺試行了“天津市建設(shè)項目填海指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)”，并廣泛落實到海域使用預(yù)審、論證及審批中，通過用海項目精細化管理，促進海域資源集約節(jié)約利用，保障更多高水平、高質(zhì)量的大項目好項目落位濱海新區(qū)。與此同時，為貫徹落實國土資源部、國家海洋局《關(guān)于加強圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》文件精神，著力促進海域資源集約節(jié)約利用和海洋事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，加強和規(guī)范天津市圍填海海域使用項目管理工作，聯(lián)合市發(fā)改委、市國土局下發(fā)了《關(guān)于進一步加強圍填海項目海域使用管理有關(guān)工作的通知》。該文件是今后指導(dǎo)天津市加強圍填海管理的綱領(lǐng)性文件，得到了國家海洋局的肯定并轉(zhuǎn)發(fā)；文件尤其強調(diào)了天津市實行項目主體申報用海制度，實行《天津市建設(shè)項目用海規(guī)?？刂浦笇?dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，進一步推進集約節(jié)約用海。

重視海域管理基礎(chǔ)能力建設(shè)，為加強海域監(jiān)管提供硬件保障。《海域法》實施后，天津市加強宏觀管理，不斷完善海域管理工作體系。一是在全國率先開展了自20世紀(jì)80年代以來天津市首次海岸線修測工作，經(jīng)反復(fù)協(xié)調(diào)努力，天津市海岸線于2007年8月正式獲得市政府批準(zhǔn)；在全國沿海?。ㄊ校┞氏韧瓿墒〖壓０毒€修測工作，得到了國家海洋局的高度評價，該成果是今后天津市海域管理的基礎(chǔ)依據(jù)。二是經(jīng)過幾年的不懈努力和反復(fù)協(xié)調(diào)，圓滿完成天津市與河北省間的津冀海域勘界和天津市塘沽、漢沽、大港海域勘界工作，該工作走在了全國前列。三是貫徹落實國家海洋局“海域使用論證報告質(zhì)量年”活動的有關(guān)精神，2010年組織召開天津市海域使用論證工作研討會（暨天津市海域使用論證評審專家高級研討班），并下發(fā)《關(guān)于進一步加強海域使用論證質(zhì)量管理工作的通知》，進一步加強天津市海域使用論證評審，規(guī)范天津海域論證管理。四是2008年圓滿完成養(yǎng)殖用海普查登記工作并通過國家驗收；在漢沽開展以養(yǎng)殖用海為主的示范縣（區(qū)）建設(shè)，在大港全部完成養(yǎng)殖用海普查登記發(fā)證工作，該工作不僅一舉解決了長期以來天津市養(yǎng)殖用海沒有納入海域管理的問題，而且調(diào)動了各區(qū)海域管理的積極性；結(jié)合國家海洋局海域管理示范區(qū)建設(shè)，啟動對全市用海項目的普查工作；2002年《海域法》施行后，天津市海洋局以此為契機，利用3年時間完成了對天津市全部用海項目的普查，解決了諸多歷史遺留的管理問題，為依法管海奠定了良好的基礎(chǔ)。五是天津市海域動態(tài)系統(tǒng)建設(shè)工作走在全國前列，天津市海洋局被評為系統(tǒng)建設(shè)優(yōu)秀單位并受到表彰，其經(jīng)驗作為全國建設(shè)示范向全國推廣；系統(tǒng)運行工作覆蓋天津全海域，成果在天津市海洋權(quán)屬、行政審批、項目核查等管理中發(fā)揮巨大作用，同時也為天津市海監(jiān)總隊的日常巡查、海域執(zhí)法等工作提供了技術(shù)支撐。

嚴(yán)格按照《海域法》等有關(guān)法律法規(guī)審批海域。按照《海域法》的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行海域使用審批權(quán)限和海域使用權(quán)申請、審批、登記、變更、終止等程序的有關(guān)規(guī)定，新上海域使用項目功能區(qū)劃符合審批率、論證率均達100%。嚴(yán)格執(zhí)行海域使用權(quán)確權(quán)公告制度，公告率100%。始終堅持依法行政、廉潔從政，嚴(yán)格規(guī)范行政審批，嚴(yán)格約束、監(jiān)督行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的運用，營造風(fēng)清氣正的良好氛圍，樹立海洋行政主管部門廉潔高效的良好形象。海域使用金征收管理工作始終堅持依法征收、合理有序管理的原則，《海域法》頒布實施以來，天津市共征繳海域使用金近75億元，每年穩(wěn)居全國首位，這是天津市海洋經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的切實體現(xiàn)，同時也是天津市堅定不移地落實《海域法》推進海域有償使用制度、促進海域管理工作整體水平不斷提高的具體體現(xiàn)；嚴(yán)格執(zhí)行海域使用金管理制度，嚴(yán)格海域使用金減免程序。

主動服務(wù)，提高綜合管理水平，大膽探索海域管理新模式

隨著濱海新區(qū)建設(shè)納入國家總體發(fā)展戰(zhàn)略，天津市用海需求不斷增加，海域管理工作在強調(diào)依法嚴(yán)格管理的前提下逐漸突出服務(wù)特色：及時了解和解決用海企業(yè)的困難，認真研究解決辦法，加大協(xié)調(diào)服務(wù)工作力度，重點保障濱海新區(qū)“十大戰(zhàn)役”用海項目，天津市海洋局成立對接服務(wù)組，由局領(lǐng)導(dǎo)牽頭負責(zé)，對用海企業(yè)進行一對一的服務(wù)；進一步強化主動服務(wù)的意識，堅持與天津港、南港工業(yè)區(qū)、臨港工業(yè)區(qū)等大型用海單位的例會制度以及到大型用海單位現(xiàn)場辦公制度；堅持深入基層，到用海單位調(diào)研服務(wù)，全力保障重大用海項目的建設(shè)需要。目前，各用海單位由被動管理到主動配合，海域管理的話語權(quán)和影響力得到充分提升。

進一步提高用海審批工作效率。調(diào)整消減行政審批事項，將海域使用審批時限壓縮1/3，對海域使用實行“全流程”管理。

出臺《關(guān)于海域使用金分期繳納的意見》，就本市用海項目海域使用金實施分期繳納問題提出具體意見和管理要求。此《意見》符合濱海新區(qū)先行先試改革的精神、符合新區(qū)用海的實際，對天津市審批用海海域使用金在1億元以下、一次性繳納存在困難的大型填海項目實施分期繳納，有效緩解了大型用海單位的資金困難，切實促進了濱海新區(qū)開發(fā)建設(shè)。

初步建立海域使用權(quán)抵押貸款制度體系。為幫助用海企業(yè)破解融資難題，天津市海洋局和天津銀監(jiān)局聯(lián)合于2009年11月出臺了《天津市海域使用權(quán)抵押登記辦法》和《天津市海域使用權(quán)抵押貸款實施意見》，建立了相對完善的海域使用權(quán)抵押貸款制度體系。僅2011年一年就幫助企業(yè)完成海域使用權(quán)抵押融資約12.5億元。同時將組織開展海域價值評估體系的研究，進一步完善海域使用權(quán)抵押貸款的制度體系，促進天津海洋經(jīng)濟、海洋事業(yè)的快速發(fā)展。

積極探索海域與土地使用權(quán)聯(lián)合招拍掛方式。天津媽祖文化及經(jīng)貿(mào)園項目是為促進兩岸交流，由天津市與臺商合作開發(fā)的集文化、旅游、商貿(mào)于一體的綜合性開發(fā)項目，國務(wù)院臺辦、市委市政府臺辦均非常重視。本著兩岸經(jīng)貿(mào)合作和服務(wù)項目的原則，天津市海洋局與市國土房管局和漢沽區(qū)政府協(xié)調(diào)，積極依法探索海域與土地使用權(quán)聯(lián)合招拍掛方式，在最短時間內(nèi)完成該項目的前期預(yù)審、論證和招拍掛出讓程序，成功完成海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的一次性確權(quán)，為今后健全海域招拍掛體系打下良好基礎(chǔ)。

《海域法》頒布實施后，天津市海域使用管理工作的第一個十年是打基礎(chǔ)、強自身的階段，今后仍任重道遠。海域資源管理如何不斷適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求，充分發(fā)揮綜合管理職能和提高管理能力，實現(xiàn)從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，是今后一段時期的突出問題。天津市海洋局一定繼續(xù)堅定不移地貫徹執(zhí)行《海域法》，在海域管理工作中不斷研究新問題、主動探索新模式，為促進海洋事業(yè)和海洋經(jīng)濟又好又快發(fā)展貢獻力量。