蔡海南，張浩凱，張 林

（中國人民公安大學，北京100038）

情報如何主導警務
——情報導警的內(nèi)涵及發(fā)展層次

蔡海南，張浩凱，張 林

（中國人民公安大學，北京100038）

情報主導警務的理念已深入人心，各地各級公安機關基本上都建立了專門的情報研判機構，在打擊違法犯罪、維護社會治安秩序方面發(fā)揮了積極的作用。然而，有些公安機關對于情報主導警務的內(nèi)涵以及它的發(fā)展方向不甚了解，這嚴重制約了情報導警的進一步發(fā)展。筆者在閱讀國內(nèi)外大量有關資料的基礎上試圖予以解讀。

情報導警；內(nèi)涵；發(fā)展層次；內(nèi)在聯(lián)系

在經(jīng)濟全球化、社會信息化和犯罪國際化的背景下，“情報主導警務（Intelligence-Led Policing）”應運而生，它是繼“社區(qū)警務(Community Policing)”、“問題導向警務（Problem-OrientedPolicing）”和“比較統(tǒng)計警務(Compstat)”之后的一個新型警務戰(zhàn)略。它20世紀90年代初起源于英國，后在美國、加拿大、澳大利亞等國推行。自2003年我國提出“情報主導警務”的戰(zhàn)略以來，各地各級公安機關結合自身實際進行了探索和實踐，并取得了初步成效。然而，什么是情報主導警務，它有什么樣的內(nèi)涵，它朝著哪個方向發(fā)展，各個發(fā)展層次之間有什么內(nèi)在聯(lián)系，這些問題不能得到合理的回答，就會嚴重制約著“情報主導警務"的深入發(fā)展。

一、情報主導警務的內(nèi)涵

情報主導警務模式最早由英國提出，我們不妨先來看它的起源。1993年，英國審計委員會出版了《以調(diào)研為輔：有效解決犯罪問題》一書。該書包括三個要點：現(xiàn)行警務職能和責任機制缺乏整合和效率；警方未能充分、合理利用資源；重點關注犯罪分子比關注案件更有效。該書還主張利用情報打擊慣犯，實現(xiàn)“主動式警務”。幾年后，在英國警務監(jiān)察局一份報告（《情報支撐警務》）中再次提到先發(fā)制人的觀點，并明確了推動情報主導警務發(fā)展的許多關鍵因素。如專門的統(tǒng)一組織體系和主管人員；出臺情報工作日程方面的戰(zhàn)略規(guī)劃；與其它部門合作，共同解決治安問題。2005年，為了進一步加強國家和地方層面警察力量的協(xié)同，共同遏制犯罪，英國國家刑事情報局將刑事情報融入警務決策并出臺了《國家情報模式（NIM）》，這一模式被認為是統(tǒng)一的警察管理機制，它是推動英國情報主導警務的關鍵因素。

不難看出，在英國，情報主導警務最初是基于對犯罪團伙和重特大犯罪分子的管控而提出的，是一種主動的、預防為主的模式。隨著實踐的發(fā)展，它逐漸成為一種整合資源、提高效率的工作機制、管理模式，其目的是強化情報收集、制定打防犯罪策略，并確定這些工作的重點目標，形成統(tǒng)一的控制戰(zhàn)略。

情報主導警務這一理念引入我國后，國內(nèi)大批學者對此進行研究，并賦予了它新的內(nèi)涵。崔嵩老師認為，情報主導警務在我國最應該做的是將情報分析從各個層次的決策職能中分化出來，擺脫現(xiàn)有的“自足經(jīng)濟”分散原始情報模式，實現(xiàn)專業(yè)化的情報批量生產(chǎn)。同時，他認為“主導”二字應理解為以集中的、專業(yè)的、批量的情報輔助領導者的決策，指導一線民警的戰(zhàn)術決策。[1]彭知輝老師認為，情報主導警務模式就是將情報確立為核心，一切工作圍繞情報開展，一方面搜集情報，增強預警能力；另一方面依據(jù)情報進行決策，制定科學有效的作戰(zhàn)方針，增強實戰(zhàn)的針對性、時效性。[2]張平老師認為，情報主導警務工作模式是指公安機關運用現(xiàn)代科學技術手段，為實現(xiàn)預防和打擊犯罪的目標，把警察管理和警察行動建立在動態(tài)地搜集、分析及預測違法犯罪信息的基礎之上的一種工作模式。[3]同時，各地各級公安機關的探索和實踐也賦予了它新的內(nèi)涵。如珠海市公安局率先開展公安情報信息系統(tǒng)建設，將情報劃分為靜態(tài)和動態(tài)兩種，建立包括這兩種情報資源、公安業(yè)務管理信息、社會資源信息三大系統(tǒng)在內(nèi)的情報信息數(shù)據(jù)庫，使之成為集查詢、分析、決策于一身的公安情報信息綜合研判平臺，并以此建立了警情預測系統(tǒng)。[4]浙江省舟山市公安局普陀分局探索打防控一體化，建立以網(wǎng)上作戰(zhàn)體系為核心的現(xiàn)代警務機制，實現(xiàn)了破案由被動到主動，在抓獲逃犯、打擊處理預警緝控對象方面實現(xiàn)了重大突破。[5]江蘇省公安廳高度重視情報處分析研判的情報產(chǎn)品，建立了定時報告制度，為領導決定提供了科學的依據(jù)。[6]

由以上分析可以得知，盡管情報主導警務在全國乃至世界范圍內(nèi)還沒有一個統(tǒng)一的概念和定義，但是我們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^學者的研究和實戰(zhàn)部門的實踐以關鍵詞的形式總結出其內(nèi)涵，即主動式警務、預防為主、減少發(fā)案、監(jiān)控預警、資源配置、管理模式、決策依據(jù)、統(tǒng)領全局。當然，情報主導警務這一理念會隨著實踐的發(fā)展而發(fā)展，其內(nèi)涵也會有新的發(fā)展，但“主導”二字的基本內(nèi)涵不會改變，即統(tǒng)領全局、推動全局的發(fā)展。

二、情報主導警務的發(fā)展層次

（一）戰(zhàn)術層次的情報主導警務

戰(zhàn)術是現(xiàn)實的、眼前的、具體的、細節(jié)的技術和方法，反映在情報主導警務模式上，就是情報產(chǎn)品主要為個案分析服務。具體而言，就是針對某一（類）特定的案情、案件，情報人員通過多種渠道獲取有關信息，并進行淺層次的分析、研判，以確保一線警員在預防該類犯罪、打擊該案件的犯罪嫌疑人時，做到“精確定位、精確防控、精確打擊”。

無論是在國內(nèi)還是在國外，這一模式開始被應用時都只是局限在戰(zhàn)術層次。在英國，情報主導警務最早只是一項根據(jù)刑嫌情報先發(fā)制人、減少犯罪的行動策略。在我國，多數(shù)公安機關對這一模式的應用還局限在戰(zhàn)術層次。盡管各地各級公安機關在理念上都朝著情報主導警務的軌道行進，同時也涌現(xiàn)了大量的專門機構和專業(yè)人員，但從其產(chǎn)品的應用來看，大都還局限在個案偵查領域。例如網(wǎng)上作戰(zhàn)十八法、各種技戰(zhàn)法、數(shù)據(jù)碰撞技術等一系列的經(jīng)典實踐，都為具體的偵查破案所用。

戰(zhàn)術層次的應用是情報主導警務的原始階段，它與刑嫌情報很類似，只是技術性的手段和工具，它針對個案，保障辦案，突出打擊犯罪的功能，而在預防犯罪和支持決策方面未能發(fā)揮太大的作用。因此，在國外戰(zhàn)術層面的應用常常被描述為“個案的、短視的、被動的”。

戰(zhàn)術層次的應用模式不是真正意義上的情報主導警務，更準確地說，它是“偵查導向情報”，不符合情報主導警務的初衷。所以我們要避免情報產(chǎn)品成為偵查的附屬物，就必須努力促使這一模式向著高層次、全局性和主動性的方向發(fā)展。

（二）戰(zhàn)役層次的情報主導警務

戰(zhàn)役是局部的、區(qū)域的、持續(xù)的行動和策略，往往由一系列的戰(zhàn)術組成，是戰(zhàn)略和戰(zhàn)術之間的重要層次和中間環(huán)節(jié)。它反映在情報主導警務的模式上，就是中低層的領導應用情報產(chǎn)品針對其業(yè)務內(nèi)某一突出問題，開展專項整治，制定預防和打擊的策略。

在這一階段，各部門成立了專門的情報機構。情報產(chǎn)品的應用，一方面為偵破系列案件提供行動方案，另一方面為中低層的領導制定打擊策略提供依據(jù)。這時的情報產(chǎn)品不再是對已存儲信息進行簡單的查詢和比對，而重在分析研判，挖掘情報信息間的內(nèi)在聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)犯罪活動的內(nèi)在規(guī)律。目前，我國少數(shù)發(fā)達地區(qū)已經(jīng)達到這一層次。這些地區(qū)在各個業(yè)務領域內(nèi)建立了重在分析研判的情報機構，他們的情報產(chǎn)品往往成為業(yè)務領導制定決策的依據(jù)。

戰(zhàn)役層次的情報主導警務，在戰(zhàn)術層次和戰(zhàn)略層次之間起著承上啟下的作用。一方面，它在區(qū)域性、業(yè)務性的范圍內(nèi)，宏觀上把握犯罪活動，為領導決策提供依據(jù)，是戰(zhàn)略層次的前奏和雛形；另一方面，在打擊犯下大量罪行的慣犯和持續(xù)性的犯罪分子時，它又能直接提供行動方案支持個案偵破，是戰(zhàn)術層次的升級和加強。

（三）戰(zhàn)略層次的情報主導警務

戰(zhàn)略是關于全局性、系統(tǒng)的、長遠的籌劃和指導，它反映在情報主導警務模式上，就是情報人員對所獲取的信息進行全面綜合的分析，從長期性和全局性的角度，研究犯罪活動的宏觀運動規(guī)律和發(fā)展趨勢，為高層領導的宏觀決策提供戰(zhàn)略性情報支持。

這一階段在保持原有的分散于各業(yè)務部門的情報機構的基礎上，在高層成立統(tǒng)一的情報分析研判機構，由此形成一個系統(tǒng)的、有層次的、完整的、發(fā)達的情報體系，不僅有先進的信息硬件設施，還有一流的專業(yè)情報分析人員。此時，它已不再是一種打擊手段和破案工具，而發(fā)展成為一種警務模式和管理哲學。無疑，這才是真正意義上的情報主導警務，它超越了個案分析和警種業(yè)務內(nèi)的研判，成為一種駕馭所有業(yè)務部門之上，并對這些部門獲取的信息進行綜合分析研判的工作模式，此時的情報分析人員不再貼有業(yè)務警種的標簽，而是被嵌入各個層次的決策者周圍。

戰(zhàn)略層次的情報產(chǎn)品主要為高層領導（需要強調(diào)的是，這里所說的領導不僅包括公安機關的領導，也包括其他能夠駕馭社會治安局勢的部門的領導，如黨政機關、安全機關、海關、邊防等）針對重大問題的籌劃和決策提供依據(jù)，具有主動性、前瞻性、戰(zhàn)略性，針對根源性的社會問題進行治本的長期規(guī)劃和綜合治理，實現(xiàn)合理配置資源、預測重大警情的功能，以達到預防犯罪、減少發(fā)案的最初宗旨。

在我國，目前只有個別發(fā)達地區(qū)公安機關的情報產(chǎn)品使用于戰(zhàn)略層次的初級階段，能夠及時、準確、全面地發(fā)現(xiàn)新苗頭、新問題、新動向，進而科學決策、迅速處置。例如2004年，江蘇省由于公安情報的獨特作用，先后數(shù)十次成功預防和阻止部分特殊群體來省進京上訪事件，受到黨委、政府的充分肯定。[6]

三、情報主導警務各層次間的內(nèi)在聯(lián)系

情報主導警務模式的三個發(fā)展層次是一般規(guī)律，并不是所有的公安機關都必須經(jīng)歷這三個層次，高起點式發(fā)展和跳躍式發(fā)展也是有可能的，但是，都會遵循從戰(zhàn)術層次到戰(zhàn)略層次發(fā)展的趨勢。目前，有的公安機關雖然建立了駕馭各業(yè)務警種之上的綜合情報機構，但其指導思想和情報產(chǎn)品主要服務于個案偵查，而不是預防犯罪和支持決策，這樣的模式也算不上是戰(zhàn)略層次的情報主導警務。

需要說明的是，發(fā)展過程中的前一層次是后一層次的基礎，后一層次是在保留前一層次的同時進行的升華。比如說在發(fā)展到戰(zhàn)役層次階段時，在其產(chǎn)品支撐下制定的方針政策，可以更好服務戰(zhàn)術層次中的個案偵破和一線行動；戰(zhàn)略層次的籌劃和指導也能為戰(zhàn)役層次和戰(zhàn)術層次提供依據(jù)和指南。如下圖所示：

圖1 情報主導警務的完整體系

目前，我國正處在犯罪高發(fā)和矛盾凸顯的社會轉型時期，有組織犯罪、恐怖暴力犯罪、涉黑犯罪和群體性事件呈上升趨勢，嚴重影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，成為公安機關的工作重點。我們只有充分發(fā)揮情報主導警務模式的長處，從戰(zhàn)略上統(tǒng)籌全局，制定科學的決策，實現(xiàn)重大預警，才能真正實現(xiàn)主動出擊、預防犯罪、化解矛盾、減少發(fā)案的目標,才能不斷提高維護國家安全的能力、駕馭社會治安局勢的能力、處置突發(fā)事件的能力、為經(jīng)濟社會發(fā)展服務的能力，才能真正履行鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位，維護國家長治久安，保障人民安居樂業(yè)重大社會責任。

[1]崔嵩.再造公安情報[M].北京:中國人民公安大學出版社,2010:35.

[2]彭知輝,曹鳳.全國公安情報學研討會綜述[J].中國人民公安大學學報,2006(5).

[3]張平.公安情報學理論與實踐[M].北京：中國人民公安大學出版社,2006:455.

[4]劉松林.情報主導警務戰(zhàn)略在珠海的探索與實踐[J].警察技術,2007(6).

[5]張景華.走情報信息主導警務之路——浙江警方實施“情報信息主導警務”戰(zhàn)略的探索與實踐[J].公安學刊——浙江公安高等?？茖W校學報,2005(4).

[6]黃明.論情報信息主導警務戰(zhàn)略[J].公安研究，2005(4).

D631

A

1673―2391(2011)05―0104―03

2010―07―12

蔡海南（1988―），安徽碭山人，中國人民公安大學公安情報學系情報專業(yè)2008級學生。

【責任編校：邊 草】