郭 隆

在社會管理創(chuàng)新中破解城管難題

郭 隆

北京市城管綜合執(zhí)法隊伍成立14年來，累計查處各類違法行為363萬余起，成為首都城市管理一支不可或缺的力量，為維護首都市容環(huán)境和社會秩序發(fā)揮了重要作用，特別是在服務保障奧運、國慶60周年等重大活動中做出了突出貢獻。

然而，由于當前社會變革不斷加劇，社會矛盾日益增多，很多沖突和對抗最先顯現(xiàn)在城管綜合執(zhí)法領域。露天燒烤、黑車擾民、無照經營……這些多年來城管執(zhí)法領域的難題，已經成為困擾我國城市發(fā)展的頑癥。

面對這一人民群眾反映強烈的社會難點問題，北京市政協(xié)社會和法制委員會按照黨中央和市委關于高度重視社會管理創(chuàng)新的精神，充分發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督職能，組織政協(xié)委員們聚焦思考，找癥結，獻實招。

瞄準難點 集中發(fā)力

如何提高城管執(zhí)法效能，推進社會管理服務創(chuàng)新？帶著一系列問題，2011年3月，市政協(xié)社法委和民盟市委、九三學社市委、臺盟市委，并且吸收了提交相關提案的委員和部分城管執(zhí)法局特約監(jiān)督員，組成聯(lián)合調研組，就深化城管綜合執(zhí)法改革，提升城市治理效能，創(chuàng)新社會管理體制問題進行調研。在歷時6個月的時間里，調研組共組織各類活動24次，參與成員267人次。期間，調研組組織成員認真學習了全國人大制定的行政處罰法、行政強制法2部法律文件，國務院關于推進依法行政和相對集中行政處罰權的8個文件、北京市關于規(guī)范綜合執(zhí)法的6個規(guī)定以及城管綜合執(zhí)法多年來形成的制度等。在調研報告草稿形成后的三個月中，調研組與市政府法制辦就城管綜合執(zhí)法制度的設計理念和歷史進程進行座談，與法律專家和城管執(zhí)法局負責人就《行政強制法》對城管綜合執(zhí)法產生影響進行研討，先后兩次與城管特約監(jiān)督員就調研報告所提出的問題和建議進行探討。同時，認真研究、合理消化參加調研活動的民主黨派的智慧和建議，充分吸收了民盟市委11條、九三學社市委8條、臺盟市委4條建議。委員們還借鑒了市政府監(jiān)察局和市行風評議小組的調研材料，學習了東城和順義等區(qū)城管部門工作經驗的總結材料，吸納了天津在分時分區(qū)管理、上海在世博會前后實施的城管執(zhí)法好經驗、好做法。

北京市政協(xié)委員到北京市東城區(qū)城管監(jiān)察大隊調研

“這次調研不是單純地針對城管執(zhí)法一個環(huán)節(jié)，而是站在加強和創(chuàng)新社會管理的高度，結合社會建設和城市管理的先進理念，立足于在‘前端’解決社會矛盾?！笔姓f(xié)委員、法律專家、調研組組長鞏沙介紹說，通過多次調研，特別是在考察了東城區(qū)網格化管理、順義區(qū)的綜合指揮調配模式等具有社會管理創(chuàng)新的新舉措后，委員們一致認為城管執(zhí)法是一項綜合性的系統(tǒng)工作，很多問題不是城管局自身能夠解決的，目前城管執(zhí)法暴露出執(zhí)法矛盾突出、制度設計不足、法制建設相對滯后、前端服務管理缺失等問題，需要在整個城市管理的大框架中尋求解決辦法，要與政府公共管理服務的新任務、人民群眾對城市管理服務的新期待結合起來。

改變“借法執(zhí)法”制定地方性法規(guī)

在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，社會變革不斷加劇，社會矛盾日益增多，很多直接的沖突和對抗，也最先顯現(xiàn)在城管綜合執(zhí)法領域。近年來，本市阻礙執(zhí)法、暴力抗法案件時有發(fā)生，如海淀區(qū)城管隊員被害、豐臺區(qū)城管協(xié)管員被扎、西城區(qū)城管執(zhí)法車被蓄意破壞等。自2008至2010年，全市共發(fā)生阻礙執(zhí)法、造成城管隊員人身傷害案件198起，其中無照游商158起，占79.8%。

在外界對城管隊伍指責、不理解的同時，城管人也有自己的委屈。1998年起，各地紛紛組建“城管”，有一個直接動因是改變“八個大蓋帽管不了一個小草帽”的局面，變多部門多頭執(zhí)法為單一部門綜合執(zhí)法。然而，由于城市管理法律制度所涉及的數十種法律分別有對口的行政執(zhí)法部門和機構，導致新組建的“城管”只能“借法執(zhí)法”。而實際情形恰恰在于，“城管”的“綜合執(zhí)法權”來自于工商、園林、交通、規(guī)劃、市容、公安等數十個政府行政執(zhí)法部門對部分執(zhí)法內容及權限的剝離和授讓。眼下，北京城管承擔13個方面的335項行政處罰權限，但其自身卻始終缺乏行政的法律地位。

“《行政處罰法》有規(guī)定，可以把行政執(zhí)法權相對集中地授予一個部門?？墒牵捎跊]有一個大法依據，城管執(zhí)法在法律依據上仍然很弱，”談及城管執(zhí)法效率較低的根本原因，調研組組長鞏沙認為，是城管在現(xiàn)階段的尷尬法律地位導致了執(zhí)法力度受限?！澳壳?，全國沒有一部專門的法律法規(guī)來指引和指導城管執(zhí)法工作的依法開展，都是相關執(zhí)法部門相對集中統(tǒng)一執(zhí)法。城管始終頂著公安、工商的法去執(zhí)法，沒有一個大法直接授予城管部門?！膘柹撑e例說，城管執(zhí)法過程中，如要吊銷執(zhí)照還得回工商局，不拉人的黑車歸交警管，對違法經營工具可以暫扣，但不能直接處理。“因為其他相關執(zhí)法部門在職能分離的時候，僅僅將一小部分職能職責劃歸城管使用，城管就管中間一段，執(zhí)法只能針對中間這一部分，而且只能處罰，沒有辦法根本處理?！?/p>

“很明顯，城管一直都在‘借法執(zhí)法’”，此次調研組副組長、北京市政協(xié)委員、北京市高級人民法院副院長王振清認為，城管執(zhí)法過程中存在的種種矛盾與沖突，其深層原因，就是城市管理綜合行政執(zhí)法尚處于“借法執(zhí)法”的狀態(tài)，缺乏全國性的《城市管理法》或者行政法規(guī)。

“城管執(zhí)法的法律依據存在問題”，作為法律工作者，王振清一直關注城管執(zhí)法的法源性難題。他介紹說，《中華人民共和國行政處罰法》第16條只是一個關于相對集中行政處罰權的授權性的程序性規(guī)定，遠不足以給城管綜合執(zhí)法提供充分的依據。而在2007年頒布的《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》中，對城管綜合執(zhí)法工作具有一定規(guī)范和指引作用，但其作為地方規(guī)章的法律層次相對較低，且只有25條，也主要是程序上的規(guī)定?！氨本┳鳛槿珖谝粋€啟動相對集中行政處罰權試點的城市，制度實踐處于先行者的位置，但是相對缺乏法律層面上的研究，沒有根據城市發(fā)展進程需要出臺綜合的、高層次的城管綜合執(zhí)法地方性法規(guī)”，王振清說。

北京市政協(xié)副主席馬大龍、蔡國雄帶領調研組深入城管一線調研

“‘借法執(zhí)法’問題只能通過立法解決”，調研組建議，應盡快對涉及相對集中行政處罰權的規(guī)范性文件進行清理，廢止與上位法沖突或無法適應實際需要的規(guī)定。制定統(tǒng)領全局的城管綜合執(zhí)法地方性法規(guī)，提升立法層次，進一步明確實施主體的法律地位、執(zhí)法范圍、協(xié)調機制、監(jiān)督機制與保障措施等。

強化部門協(xié)作落實屬地責任

從市級到區(qū)縣到街鄉(xiāng)，北京市城管執(zhí)法部門實行“三級管理”，由于各級城管隊伍在業(yè)務、人事、財務等方面管理體制不統(tǒng)一，特別是在城管日常執(zhí)法中，難以形成上下聯(lián)動、齊抓共管的格局。

自2008年起出任城管監(jiān)督員以來，市政協(xié)委員、市郵政管理局副巡視員權忠敏對城市管理綜合執(zhí)法工作的難點深有體會。在她看來，造成城管綜合執(zhí)法效率不高的致命“硬傷”就是權責不明。

“很多委辦局將完不成的任務和專業(yè)化要求很高的執(zhí)法職能都劃歸給城管，各相關職能部門給予的協(xié)調配合沒有常態(tài)化，這使得城管的日常執(zhí)法很難高效”，權忠敏說，提高城管執(zhí)法效能，首先要做的就是明確責任、統(tǒng)一體制。“現(xiàn)在像黑車、拆違、無照經營都劃撥到城管管理，可是查抄黑車運營涉及到交通部門的職責，拆除違章建筑歸到建設部門管理，所以首先就應把城管的責任明確，哪一部分是綜合執(zhí)法，歸城管負責；哪一部分是相關職能部門負責，要劃分清楚。對于專業(yè)性強的執(zhí)法領域，相關職能部門要積極給予配合，形成聯(lián)動機制?！?/p>

對此，調研組建議，按照大部制改革思路，重新界定不同部門行政執(zhí)法的職能范圍，將城管綜合執(zhí)法部門執(zhí)行不了的職能剝離出去，形成權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。密切政府公務協(xié)助，探索部門配合機制。加強聯(lián)席會議等制度設計，通過流程設計、量化考核，實現(xiàn)政府部門各司其職、協(xié)同配合，做到服務管理緊密結合。強化城管、交通、治安等部門間日常執(zhí)法協(xié)作關系，鞏固聯(lián)勤聯(lián)動日常處置基本模式。

“基層，特別是社區(qū)，是社會管理與服務的落腳點”，調研中，委員們多次強調落實屬地責任的重要性。調研組提出，應按照市區(qū)聯(lián)動、以區(qū)為主、屬地管理、區(qū)負總責的原則，統(tǒng)一規(guī)定城市源頭管理和日常監(jiān)管第一責任人職責。推廣以分隊為基礎、以巡查為核心、以監(jiān)督為中樞、以監(jiān)察為保障的城管綜合執(zhí)法工作機制，明確屬地責任，健全協(xié)作機制。明確市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)的城市管理權限劃分，健全城管綜合執(zhí)法組織體系，明確各級城管的條塊責任，最大限度地把執(zhí)法力量擺到基層，減少執(zhí)法盲區(qū)。

著眼基層服務實現(xiàn)“人民城市人民管”

事實證明，城市管理涉及問題很多，城管執(zhí)法矛盾又相當尖銳。

“城市管理應是各利益相關者共同參與和相互影響的過程”，調研中，政協(xié)委員們將城管執(zhí)法納入城市管理的大框架中去思考，調研組建議，應以構建“小政府、大社會”為方向，明確政府職責范圍，有針對性地提供公共管理和服務，堅持疏堵并舉；建立城市管理的社會力量參與機制，發(fā)動人民群眾對本地區(qū)公共事務進行協(xié)調；在謀劃城市規(guī)劃建設的前端領域、在實施分區(qū)分時分類管理上下工夫。

權忠敏委員提出，城市管理要與社會服務相結合，特別是基層社會服務相結合?！俺枪茉趫?zhí)法手段上一定要做到疏堵結合，一方面要嚴格執(zhí)法，另一方面則要通過加強社會服務來促進社會和諧?！彼ㄗh，可以調動街道辦、志愿者、居委會、社區(qū)服務站等基層組織和行業(yè)力量，做好社區(qū)服務，增加便民服務，要考慮到老百姓的需求，適當合理安排諸如舊貨市場之類的場所，為小商小販提供生存空間，將其經營活動規(guī)范化，既不影響市容，又方便百姓?！跋瘛豢嚏姺杖Α?、社區(qū)便民菜站都是做好基層服務的好辦法”，權忠敏說。

“城市管理是大概念，城管執(zhí)法是其中的一小塊”，鞏沙委員說，解決城管綜合執(zhí)法的難題要與社會管理創(chuàng)新的大環(huán)境結合起來，將城市管理的末端執(zhí)法問題提前化解。

在對東城區(qū)實施的“網格化”管理情況進行調研后，委員們認為這一模式對化解城市管理中的前端問題很有效果。所謂“網格化”管理，就是由一個人負責一片小區(qū)域，一旦發(fā)現(xiàn)了環(huán)境衛(wèi)生、無照經營等問題，第一時間上報，一個“網格”里，工商、市容、稅務、公安各部門負責人都有，發(fā)現(xiàn)一個問題以后，街道辦事處調動各部門的責任人去解決。人車匯聚的東直門地區(qū)，原來黑車扎堆，游商不絕。自從實施“網格化”管理后，治理效果明顯，且鮮有對抗沖突發(fā)生。

“網格化”發(fā)現(xiàn)問題，綜合執(zhí)法解決問題?！啊W格化’實際上把城管的任務給涵蓋進去了，不少違法、違規(guī)行為沒有到行政處罰的程度，就依靠‘網格化’運行發(fā)現(xiàn)解決了”，鞏沙委員說，“網格化”管理“幫”了城管的忙，將隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

為全面推進社會管理體制創(chuàng)新，調研組始終強調 “人民城市人民管”的重要性。調研組認為，要發(fā)揮人民群眾自我管理和參與監(jiān)督管理的積極性，強化“門前三包”制度和推廣“市民勸導隊”模式，擴大基層群眾自治范圍，探索成立城市管理的相關行業(yè)組織，形成以黨和政府為指導、街鄉(xiāng)為中樞、社區(qū)為著力點、社會組織為依托的多元合作城市管理模式，逐步實現(xiàn)城市管理的共建共享。

本文圖片由北京市政協(xié)社會和法制委員會辦公室提供

城管綜合執(zhí)法發(fā)展歷程

1996年11月，國務院批準北京市宣武區(qū)成為全國第一個城市管理綜合執(zhí)法試點地區(qū)。此前的3月份，全國人大通過的《行政處罰法》規(guī)定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”，為城管執(zhí)法部門的成立提供了法規(guī)依據。

1997年，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊宣告成立，開始相對集中行使行政處罰權。

1998年，在成立宣武區(qū)試點工作的基礎上，北京市將集中行使行政處罰權試點工作擴大到城八區(qū)，初步形成了一支相對集中穩(wěn)定的行政綜合執(zhí)法隊伍，初步解決或遏制了“占道經營、亂搭亂建”等一些群眾反映強烈的突出問題。

全面展開階段

2000年，10個遠郊區(qū)縣也成立了城管監(jiān)察大隊，全市正式城管隊員達到5000余人，綜合執(zhí)法的力度明顯加強，推動了城市管理重心與執(zhí)法權力的下移。

2003年1月，北京市城管綜合行政執(zhí)法局掛牌成立，標志著城管執(zhí)法已經成為一支相對獨立的隊伍，形成了以市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）城管隊伍為基本框架，覆蓋全市的城管執(zhí)法體系。